陈舜尧

摘要：香港住房保障制度具有较长的发展历史，经历了消除“房荒”、住房改善、推进居民住房持有率、多样化住房保障措施等发展阶段，香港通过保障性住房解决了超过200万居民的住房需求，但目前香港住房保障体系仍存在供不应求、品质较低、社会矛盾突出等问题。

关键词：住房保障;发展历程;效果评价

一、香港住房保障的发展历程

（一）1953年-1971年，消除“房荒”阶段

香港保障房（公屋）制度始于20世纪五十年代，二战结束后，内地难民涌入香港使香港常住人口激增，几年间从60万增至230万。香港住房需求急剧上升，市区内的旧楼挤满内地移民和香港居民，市郊边缘违法搭建的寮屋区也日益增加。1947年港英政府进行租务管制，限制租金与禁止逼迁，市区内的旧楼拆迁重建难度增加，加速了寮屋区的扩张。1953年圣诞夜，九龙半岛石硖尾寮屋区被一场大火烧成废墟，5.8万人受灾无家可归，香港政府随即在原址兴建临时性安置所、中转房屋和公共屋村安置灾民。同时，香港政府成立了半独立的香港屋宇建设委员会，负责廉租房的建设，并提出“廉租屋计划”，开始为居住于木屋区的住房困难群体提供质量较好的租赁住房，这一系列措施标志着香港保障房的起步。

（二）1972年-1976年，住房改善阶段

随着战后香港经济的发展，政府财力的增强，1972年，香港政府推出“十年建屋计划”，通过增加保障房供给的方式，为180万人居住在贫民窟的居民提供有独立设施的住房，标志着香港公屋政策由主要安置灾民转向致力于为低收入居民提供住所。香港政府通过重组原来负责公共房屋的多个机构，于1973年4月成立房屋委员会，以推展政府的公屋计划。政府又将迁置事务处和市政事务署辖下的屋宇建设处合并成房屋署，作为房屋会的执行机关。

十年建屋计划为香港居民提供具有完备设施（水、电、厨、厕）、人均居住面积不少于3.25平方米的独立单元房。这些公共住房由政府出资，承建商建设，以优惠的价格出售或出租给符合扶持条件的居民。经过十年的努力，香港政府兴建了22万套公共住宅，约有100万人受益。

（三）1980年代至1990年代，推进居民住房持有率阶段

70年代中开始，香港住房保障开始增加对居民持有产权的保障。1976年，香港政府推出“居者有其屋计划”，协助中低收入家庭和公共租赁住房的租户购买商品房。香港房屋委员会负责“居屋计划”的选址、设计、开发和出售，居屋通常以成本价（低于市价的1/3或1/2）出售给中等偏下收入者。为此政府设立了“居者有其屋计划”专项基金，1978年政府为了加快居屋计划的进度，推出“私人机构参建居屋计划”，鼓励私营开发商积极参与政府的居屋计划。在这个阶段，政府也继续完善公共租住房屋的相关政策，包括将“十年建屋计划”延长五年，推出“拓展重建计划”清除不符合标准的老旧住房、削减经济条件有所改善的住户的住房补助等。1988年，政府推出了“长远房屋战略”和自置居所贷款计划，计划为所有港人提供一套设备齐全的住房。

经过30年的建设，这个阶段香港已走出“房荒”的局面，房委會拥有当时世界上最大量的公屋，超过240万人居住在公营房屋，占全港人口的45%。港英政府于1987年全面检讨房屋政策，并发表了一份计划至2001年的长远房屋策略报告。报告确立了房屋以私人楼宇供应为主导，政府除继续修建公屋和居屋外，其政策扶持方式从供给面转向需求面，即通过提供优惠贷款协助市民在私人市场自置居所，作为长远解决房屋问题的方法，逐步减轻政府提供公共住房的负担。为配合长远房屋策略，房委会一方面推出“整体重建计划”以逐步拆除重建566栋1973年以前建成的徙置大厦;另一方面也推出“自置居所贷款计划”，以协助符合条件的家庭在私人市场自置居所。同时，房委会也于1988年改组，政府注资形式正式退出，房委会从而成为自负盈亏的独立机构。

（四）97年香港回归后，多样化住房保障措施阶段

在香港回归前夕，外来投资持续涌入香港房地产市场，楼价与租金不断上涨，炒房现象严重，政府在住房保障方面压力剧增。香港回归后，于1998年发表《建屋安民、迈向21世纪：香港长远房屋策略白皮书》，建议措施包括有效监测房屋供求，改善房屋供给效率，缩短市民轮候公屋时间，以及提高公营房屋的流动性等。白皮书承诺的目标包括：（1）每年兴建不少于8.5万个公营及私营住宅单位（俗称“八万五”计划）;（2）在2007年或之前提升自置居所家庭的比率至70%;（3）在2005年或之前把轮候公屋的平均时间由6年半缩短至3年。但回归后的亚洲金融风暴使香港的私人住房价格不断下降，市民的购房需求大幅减少，房屋空置率上升。为避免“八万五”计划影响楼市，大量兴建住宅的计划被暂停。21世纪初期，政府转变其在住房供给方面的职能，从供给住房转为供给土地及住房补助，无限期停建和停售公屋，存量公屋则转为用于非商业用途。直至2008年国际金融风暴，香港楼市在“量化宽松”的金融政策影响下，楼价迅速上升，特区政府才开始重新拾起公屋供给的职能，2014年12月特区政府发布“长远房屋策略”，提出兴建48万套住房单位作为自2015/2016年度起10年内的总房屋供应目标，并且公私营房屋供应比例确定为6：4，推动香港住房保障制度继续发展。

在这个阶段，政府的住房保障政策也开始进行多样化的发展和完善。在公共租赁住房管理方面，推出“维护公屋资源合理分配政策”，完善公屋租金分级制度和退出机制;推出“可租可买”计划，协助合资格的公屋申请者购买住房。在住房市场方面，房屋委推出“居屋第二市场计划”，加快二手房的流转;推出“重建置业计划”，对受重建计划影响的租户提供按揭还款补助金。同时，这个阶段的住房保障措施也根据不同群体的特性进行优化和细化。一方面，香港房屋署推出了一系列为老年申请者服务的住房保障措施，包括高龄单身人士优先配屋计划，将单身长者的轮候时间减半;“天伦乐”优先配屋计划，让年轻家庭和年长父母或受供养亲属同住一个单位或两个就近的单位;共享颐年优先配屋计划，两位以上长者共同申请一个单位将获得优先配租;而香港房协也推出了长者安居乐住屋计划，以终身租约的形式为符合资格的长者提供转为其需要而设计并设置综合健康护理设施的房屋。另一方面，政府在2005年也出台了针对非长者单身人士的“配额及计分制”公屋申请计划，每年供应2000个公共租住房屋给青年单身申请者。同时，社会福利署也会协助生活无法自理的人士或家庭申请暂住在公共租住房屋。在这个阶段，政府将政策扶持方式从供给方面转向需求方面，即通过提供优惠贷款帮助居民购买私人兴建的住房，逐步减轻政府提供公共住房的负担。此外，对房屋委员会进行了改组，主席由政府委任的非官方人士担任，从而有利吸引更多私人资本进入普通住宅市场。

二、香港住房保障政策的实施效果

香港公屋制度的建立在初期极大程度解决了住房困难家庭的居住需求，1965年，居住在公共出租住房的人口便达到100万人，1981年，房委会管辖下的公屋住户人口达200万。截至2017年底，香港公共租住房屋的单位数达76.9万套，惠及人口稳定在208万人。近十年来，从2007-2017年，香港房屋委及房屋协会总共在香港提供了14.57万套保障性住房。其中房委会为保障房的主要供应主体。

但是从轮候的情况来看，香港的公屋数量还远未满足目前香港居民的申请需求。2016年6月底，轮候公屋的申请数达到28万，而未来10年政府公屋供应目标只有20万户，并且根据2011-2016年的数据，每年都有2-3万户申请者加入轮候队伍。香港回归初期，政府曾大量兴建出租公屋，但2002年11月后政府重新定位房屋政策，开始减少新建公屋，轮候人数逐年上升。并且随着楼价和租金的上升，许多基层居民加入公屋申请的行列。根据香港房屋委的统计，1997年申请者平均需要6.6年才能获得首次配租，回归后由于政府大量兴建公屋，到2005年，轮候时间下降至1.8年，长者一人申请只需1年。随后由于楼价和租金上升，公屋申请者增加，家庭和长者的轮候时间延长至2015年的3.3年和1.8年。然而，根据审计署2013年的报告，有7%的公屋申请者轮候时间在五年或以上，长时间未获得配租。而房委会最新公布的数据显示，2017年公共租住房屋的轮候时间已达到4.7年，并且，2016-2017年里有约60%（7300宗）的申请者轮候时间至少4-5年，约30%轮候时间超过5年。

三、香港住房保障供应体系评价

经过将近70年的发展和建设，香港形成了以公共租住房屋及居者有其屋计划住房为主的保障房体系，覆盖了中低收入水平的单身青年、单身长者、一般家庭、具有养老压力的家庭等。除了实物配租外，香港房屋委也提供多种住房补助和贷款优惠计划给住房困难家庭，多渠道保障香港居民的住房刚需。

香港住房保障體系经历了三个转变：一是在类型上从简单的为受灾灾民提供安置性住房，发展为覆盖多类住房困难群体和住房保障需求的公营住房。二是在产权保障上从只提供租赁住房发展为同时保障租赁需求和购房需求的保障体系。三是在保障方式上从仅提供实物配租发展为实物和资金补助并存，从单纯的住房供给发展为服务供给，不仅为居民提供住房，也为公屋居民提供服务和关怀。

与内地的住房保障政策相比，香港政府的公屋政策具有三个特点：一是政策精细化，在公屋供给类型、申请标准设置、申请人群类型、申请人群需求、租金设置和退出机制进行详细的政策条款设置，积极推进住房保障高质量、广覆盖、高利用率。二是重视居民的产权需求，推出多项计划帮助中低收入群体购置住房，帮助公屋租户购置公营房屋，从而提高全体居民的住房持有率。三是重视年龄因素，为了适应老龄化社会的发展趋势，香港政府推出多个针对老年人群体的住房保障项目，缩短长者群体的公屋申请轮候事件，促进长者之间，长者与家人之间的相互照顾和扶持。同时香港政府也推出针对青年人群体的住房保障计划，以保障目前房价不断攀升的趋势下，青年一代的住房需求。

但是，香港的公屋供应依然受到香港居民的质疑。一是新建公屋供应量未达到预期水平。2012年后，香港的公屋供给量低于政府承诺的指标，引起香港居民的不满。其次，香港公屋的面积标准被认为落后于居民的需求。多人家庭居住的公屋在建设面积上逐年缩减，影响了公屋居民的居住品质。

同时，香港的公屋制度也受到多种挑战：一是大量长者居住在公屋社区，形成“老人村”，维修管理欠缺、健康及家居照顾不足、医疗及长者康乐设施短缺、贫困以及社会排斥等问题凸显。二是以实物资助为主的住房保障制度相对滞后，其供给缓慢、建设周期长的问题使住房保障政策难以适应不断变化的房地产市场。三是轮候制度和保障政策的设置引起不同利益群体之间的冲突，在中低收入群体的住房保障尚未完全满足的情况下，优先资助了部分有能力购房者的需求，违反了“先帮助最有需要的人”的原则。

参考文献：

[1]夏素莲. 香港住房保障制度研究及其对大陆的启示[D]. 武汉科技大学，2009.

[2]祝亚辉，杨红英，邓朝阳. 中外住房保障制度研究[J]. 重庆科技学院学报（社会科学版），2006.