摘要：我国落实乡村振兴战略的重大举措之一便是发展乡村旅游，如何可持续健康地发展好乡村旅游一直是各界关注的焦点问题。然而，在旅游经济发展的过程中，农村集体土地向乡村旅游用地转变的环节上日益爆发出许多法律问题，严重阻碍了乡村旅游项目的开发和管理。本文将解读乡村旅游用地的法律内涵，着眼于当前乡村旅游用地过程中存在的违法乱象，深刻剖析其反映出的法律问题，有针对性地提出相应的规制建议，从而促进我国农村土地转变为旅游用地向更加规范合法的方向发展，维护健康可持续的乡村旅游业态，助推乡村振兴战略的实现。

关键词：乡村振兴;乡村旅游用地;法律问题

1.乡村旅游用地的法律内涵及特性

我国第一产业与第三产业的结合促成了乡村旅游项目的发展，乡村旅游用地以农村集体建设土地为基础，在乡村旅游发展中具有重大作用。但目前我国法律对其还没有统一的定义。笔者认为，目前从有关政策规定和各地实际情况综合来看，可以将乡村旅游用地定义为在乡村以满足游客游览、休憩、观赏、休闲为目的，提供相关场所、服务和设施供游客旅游活动的土地。由于乡村旅游发展时间尚短，相关规范仍不够完善，且分散于其他行业之中，缺乏整体性的同时也存在规范模糊的空白的领域，使得乡间以开发旅游项目为由从事违法用地的活动屡见不鲜。

2.乡村旅游用地中存在的违法行为

2.1政府的违法行为

从政府监管角度上来看，作为土地的监管者，其承担着土地规划、利用、监管等职责。但由于乡村旅游项目作为一种新型业态，一三产业结合的方式使其能够快速提高地方经济发展水平，摆脱原本相对贫穷落后的农业发展形式，响应中央乡村振兴战略的同时也给地方政府创造了政绩税收，使得许多地方政府在开发乡村旅游项目的过程中实施了一些违法行为。近年曝光的违法征收征用土地、非法买卖土地、以租代征等行为严重侵犯了土地权益者的合法权益。低廉的征地补偿费和高昂的土地价格之间的剪刀差被部分地方政府看作赚取大量财政收入的途径;而开发商来到地方发展乡村旅游项目则又可以带来可观的经济利润，再次为政府创收，提高政绩。地方贪官错误运用权力寻租获得暴利的同时，给当地的失地农户带来巨大损失，有违中央发展乡村旅游政策的初衷。

2.2开发商的违法行为

从开发商的利益上来看，部分开发商伪造资质、与政府勾结违法圈地、恶意压低拖欠农户的土地补偿费，通过核查后便擅自更改农村集体土地的用途，在乡村旅游用地上开展商业经营，使得乡村耕林地减少，严重破坏了原有的自然环境和乡土风光，不利于整体乡村旅游规划与区域发展，阻碍了社会主义新农村的建设进程。由于市场的自发性、盲目性、滞后性，许多开发商会在经济环境、政策红利的吸引下大量涌入农村，却忽略自身客观因素，在取得土地后，往往会由于金融状况的起伏不定等因素使得自身资金链断裂，缺乏充足的资金进行土地開发。这时多数开发商便会选择搁置土地，待地价上涨时恶意抬高价格，通过倒卖给新开发商的方式从中赚取价差，严重破坏了农村土地市场秩序。

2.3村民的违法行为

从村民的自身原因上来看，与土地密切联系在一起的村民主要分为两大类：第一种是通过流转农村集体建设用地使用权将土地给开发商进行开发的农民;第二种是自己进行开发经营的农庄主。由于乡村受教育程度有限，部分村民文化素质偏低，法制观念不强，便很可能在利益的驱动下将土地违法流转;部分闲置土地的农民工或急需用钱的村民便很可能只顾眼前利益，通过将宅基地高价流转的方式获得可观的收入。种种行为使得村民是乡村旅游用地非法开发受害者的同时，也成了相关违法行为的直接实施者。也有部分农场主因为繁琐的审批程序，或是为了获取更大利益，在未经政府审批的情况下，私自在自家前后扩建房屋、违章加盖等情况也层出不穷。

3.当前乡村旅游用地存在的法律问题分析

3.1土地产权制度存在法律漏洞

我国土地所有权主体模糊，法律规定集体土地经营主体包括村民委员会和乡镇农民集体经济组织等，既有行政主体，也有权利主体，还有村民自治组织。行政主体不能作为农村集体土地所有权主体，村民自治组织不具备所有权归属资格与权利。因此，我国农村集体土地所有权主体看似多元化，但实则不够明确，农村集体土地所有权界定不清，乡村旅游开发用地供给方并没有法律意义上的严格确定性。从根本上看，政府是决定农村土地流转的实际主体，而作为和土地间联系最密切的农民却在乡村旅游开发中却处于被动，相反原本与土地联系较小甚至没有关系的政府及开发商却拥有了不少的发言权，主体间地位相差较大，权益分配不公。土地产权不清诱发了收益分配不公的问题，还给追责带来了一定的困难。如果乡村旅游的经营状况较好，收益可观，主体之间则难以避免会产生不少经济利益纠纷;如若在开发过程中产生了问题，相关部门在追责时则容易互相推诿、各执一词。因此，在农村土地向旅游用地流转的过程中，对农村土地进行确权、弥补现存土地产权制度存在的法律漏洞是当务之急。

3.2农村土地流转过程存在法律漏洞

乡村旅游用地问题从根本上说是农村土地资源分配问题，包括土地承包经营权流转的农业用地和非农业用地。首先，从法律层面解决好农村土地流转面临的诸多问题，也就解决了乡村旅游用地问题的最重要部分。但《农村土地承包法》对于农村土地承包经营权流转的各种形式以及操作规程并没有给出详细明确的解释。同样，对于不同的土地流转形式，也没有制定不同性质的明确的指导性法律条文。这就为农村流转后土地开展乡村旅游项目造成了一定的法律空白：流转后土地是否可以作为乡村旅游用地，不同流转形式的土地该如何操作才能作为旅游用地，适用于哪种乡村旅游形式等均未明确。另外，法律规定过于抽象。当前立法对土地使用用途、土地流转原则等只做了概括性表述，太过抽象，并且往往具有一定滞后性，难以适用于新问题的法律适用。

3.3与农村旅游用地相关的法律制度缺失

合理配置乡村土地资源，关系到乡村旅游项目开发土地需求保障，也关系到乡村旅游可持续发展。当前，我国乡村旅游发展与各级政府和多部门有关，国家旅游局、住建部、发改委等部门均联合发布过乡村旅游用地政策与指导意见。但是对乡村旅游用地的开发管理与监督却远远不足，无法形成监管合力，无法详细考核农村土地用途与乡村旅游用地的冲突。同时，由于我国法律没有对农村集体土地所有权征收和乡村旅游用地来源与使用做出明确规定，给政府行政法规或行政行为代替法律公信力进行违法操作提供了机会，无法从法律层面保障乡村土地资源合理配置，也无法从法律意义上保障农村集体土地流转，更无法从法律高度保障并监督乡村旅游用地的使用合法性。因此，除了依靠当前各地区乡村旅游用地政策之外，要想合理分配土地资源、保障乡村旅游用地，还需要进一步健全乡村旅游用地相关法律法规。

3.4农村土地市场发展不健全

在我国农村集体土地所有权和使用权相分离的背景下，农村集体土地必须经过流转的方式才能成为乡村旅游用地，而我国同时限定集体土地用途，流转需要经过政府审批，乡村旅游项目的开发活动往往也需要政府招投标。因此，建立健全完善的农村土地流转市场是保障乡村旅游用地需求的前提。但是目前土地承包流转市场发展并不完善合理，农民拥有集体土地使用权，但在土地流转市场中并不具有强有力的发言权。一方面，土地使用权来源于政府，政府行政权力主导的直接征收土地行为，使农民没有讨价还价能力，仅能拿到少量土地补偿费，甚至没有任何补偿。同样，政府作为乡村旅游用地的提供者，开发商也不具备议价可能，只能被动接受高价。这是农村土地流转市场不健全造成的结果，同时又不利于土地市场的发展。另一方面，存在隐性的土地流转市场，即不通过政府参与，农民直接与开发商进行土地交易，以获得更高的土地流转费用，但是农民与开发商之间同样存在土地交易信息不对称，交易不符合法律程序、违法交易和虚假合同等问题，不利于保障农民长远的合法权益，同时也不利于旅游项目开发用地的合法使用。

4.推动农村土地向旅游用地流转的法律策略

4.1科学合理制定土地利用总体规划

土地资源是有限的，农村发展离不开土地，合理分配土地资源是保障乡村旅游用地的有效措施。土地利用总体规划是指导土地资源分配、实现土地可持续利用的纲领性要求，它以一定的土地利用目标为基础，在土地利用过程中，合理规划用地布局，科学搭配用地结构，并对不同用途的土地利用做出具体配置要求，是各级地方政府对所有土地资源的系统性、完整性和长远性的统筹安排，包括在时间与空间二维尺度内对土地用途、开发利用、整治保护等一系列部署，具有地区长远发展的战略性意义。只有在土地利用总体规划要求下才能保证农村土地有序、安全、稳定开发与使用。目前为止，并没有相关法律法规对乡村旅游用地做出明确规划。为了合理利用农村土地，明确乡村旅游用地范围，就必须制定合理的土地利用总体规划，在规划中增加乡村旅游用地规划，对乡村旅游用地类型进行明确，包括旅游用地功能分区、旅游用地范围、旅游用地流转程序、旅游用地标准等。另外，在旅游用地总体规划指导下，各地方政府根据本地区农业地区划分，在地区特色农业区域和旅游资源整合基础上，编制本地区乡村旅游用地规划方案，在空间结构、旅游方式、开发方向等方面对乡村旅游土地开发进行规划，包括乡村旅游开发中长期发展规划、规划执行、土地功能区划分、耕地保护与生态保护等内容，并在规划中保留一定程度的法律灵活性与可调整性，弥补国家法律法规在实践操作中的滞后性特征，保证乡村旅游发展用地具有可调整空间。

4.2完善具有中国特色的农村土地产权制度

随着我国三农问题的逐步改善，农村土地制度也历经了不同程度的变革，但是土地相关法律法规的修改却必须慎重，要能够经受实践的考验。我国农村土地所有权主体、所有权经营管理者包括农村集体经济组织、村民委员会以及乡镇集体经济组织。但事实上，农村集体经济组织并不单纯属于权利主体，其自身并不具备保护农村土地权益的内在要求。当乡村旅游用地需要农村土地流转时，农村集體经济组织无法站在农民立场上保护农民土地承包权权益，反而往往会给旅游开发商的寻租行为提供了便利。而我国《宪法》与《农村土地承包法》等规定的征地制度也无法在政府层面上保障农民土地权益在乡村旅游发展中的分配权益。因此，必须在法律上明确我国农村土地所有权主体，保障农民能够享有独立的土地权益，只有这样才能改变农民在土地流转过程中的弱势地位，为实现土地长远利益最大化提供法律支持。鉴于我国国情，可以将土地承包经营权权益完全赋予农民，不管土地如何流转，只要拥有土地使用权，就可以获得乡村旅游用地流转后的收益分配。这样，在保护农民合法土地权益的同时，也在一定程度上减少了土地流转纠纷，满足乡村旅游用地法律需求，促进乡村旅游快速发展。

4.3制定乡村旅游用地专项及配套法律制度

乡村旅游发展不仅涉及土地问题，农村土地资源利用规划和配置后还会出现新的社会问题，只有放眼全局，制定相应的乡村旅游法律法规及配套制度，才能系统地改变乡村旅游用地发展现状。乡村旅游用地势必会影响农民土地收益结构与风险，因此，需要规范农村土地流转法律法规体系，建立相应的农民社会保障法律法规体系，以法律保障农民长远权益，而不是把农民所有利益与土地捆绑。其次，乡村旅游项目开发一定程度上改变了农村原有农业经济结构，农村一二三产业结构发生变化，并逐渐融合，同时农村生态环境和社会文化也会受到影响，因此，应该针对农村产业结构变化，配套建立农村生态环境保护机制和政策法规，规范乡村旅游开发生态保护原则，强化乡村旅游项目环境评估的重要性。再次，乡村旅游给地方经济带来的明显促进作用，容易导致部分地方政府放宽乡村旅游项目审批和准入，不利于乡村旅游市场健康发展，同时也容易出现权力寻租。因此，要制定并规范乡村旅游准入标准，严格执行乡村旅游审批程序与要求，加大地方政府官员考核的综合指标，降低经济性指标。制定乡村旅游用地专项法律法规，明确乡村旅游用地概念、分类、流转和使用用途的法律条文。通过专项法律及配套法律法规体系降低乡村旅游用地法律纠纷，使乡村旅游用地市场法制化、规范化，更好的维护乡村旅游市场发展秩序。

4.4建立健全乡村旅游用地市场

农村土地流转市场应该是在法律规定范围内以平等自愿为原则，但是由于土地流转市场不健全，存在不规范流转、非法转让和行政强制力介入过深等问题，加剧了乡村旅游用地市场的不稳定性和不安全性，严重损害了农民的土地权益，无法保障乡村旅游用地需求，影响法律威严。因此应健全乡村旅游用地市场 法律规范性，防止行政权力过度干预司法公证。首先，严格审查乡村旅游开发商土地承包经营资格，对不符合法律规范要求的企业组织依法回收土地，保持对企业追偿的权利，维护受损农民土地权益。规范乡村旅游用地合同，规范基本合同条款，明确农民土地收益方式、有效期限等，追加无利益关系的独立第三方公正;政府依法监督开发商行为，以过程监督和结果监督相结合的双重保障，制定开发商违法用地惩罚机制和违约保障金制度，对没有按照合同规定进行旅游项目开发的企业责令整改，对在规定期限内没有做出整改的企业，则采取惩罚措施。另外，地方政府要联合第三方独立机构建立农村土地流转信息平台，建立第三方行为规范和法律法规，依法公开乡村旅游用地信息，杜绝虚假信息与夸大信息。要以法律法规、政策条文和政府行政监督行为为抓手，为乡村旅游用地市场规范共同搭建平台，严格乡村旅游用地当事方行为，保障乡村旅游用地市场健康发展。

参考文献：

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[3]李琳，毛刚.基于模块化思想的农村信息系统建设[D].《现代情报》，2007.

[4]张翠平.城乡一体化背景下我国农村土地流转问题研究[D].《法制与经济》，2016.

基金项目：本文属安徽财经大学2020年度大学生科研创新基金项目《乡村振兴战略下乡村旅游用地法律问题探析》（编号：XSKY20128）研究成果。

作者简介：孙颖（1999-），女，汉族，河北张家口人，单位：安徽财经大学法学院，学历：大学本科，法学专业。