政府主导的应急管理心理干预体系

2020-09-10袁志国

看世界·学术下半月 2020年6期

摘要：应急管理心理干预是应急管理的重要内容，体现着“以人为本”的应急管理理念。面对灾后救援现场心理干预盲目混乱、秩序失控的局面，政府有必要在应急管理心理干预中发挥以下几种作用：指挥管理、预案制定、确立法律、媒体管理、培养人才、善后服务。构建规范化的、政府主导的应急管理心理干预模式，需要明确政府各级部门、基层社区以及其他社会支持系统之间的地位、关系。

关键词：应急管理;心理干预;政府主导

应急管理心理干预是政府应急管理的重要内容，是突发事件发生后救援、处置、应对、恢复、重建计划的重要组成部分。政府应急管理相关部门针对突发事件所导致的个体心理危机和群体心理危机，如创伤后综合征、急性应激障碍、抑郁症等，联合其他部门、社会组织，为需要心理干预的人提供必要的心理援助，使其克服心理危机，回归到正常状态。心理干预对象包括：受害者、幸存者、一线救援人员、目击者、遇难者家属等。心理干预在应急管理链条中并非出于首要环节，不像生命救援那样具备第一重要性，但仍是政府不可忽略的责任。

一、研究现状

（一）应急管理心理干预的实践发展

1994年新疆克拉玛依火灾发生后，北京大学精神卫生研究所的心理专家为一些遇难者家属进行了为期两个月的心理干预，这是我国有据可查的第一次正式灾后心理干预实践[1]。随后在在1998年张北地震和长江流域水灾、2000年洛阳火灾、2002年大连空难、2003年非典等突发事件中，都有了灾后心理救援。2008年汶川地震后，由政府、部队、群众团体、学术团体等组织的大批心理救援队伍积极开展心理救援，心理干预受到了极大关注。

在中央政策方面，2002年4月，卫生部同民政部等相关机构联合下发《中国精神卫生工作规划（2002—2010年）》，其中明确指出要逐步将心理救援纳入灾后重建和救灾防病工作中，并通过建立试点，到2010年实现重大灾后受灾人群中50%获得心理救助服务的目标，这一规划标志着我国应急管理心理干预已从民间自发行为转向政府官方行为。2004年由国务院办公厅出台的《关于进一步加强精神卫生工作的指导意见》中写道，“卫生、财政、民政、公安等部门联合成立灾难应急与危机干预组织，将精神卫生救援纳入应急预案，积极开展守在人群心理干预工作，评估其精神卫生需求，確定灾后心理干预的重点人群，提供电话咨询、门诊治疗等必要服务。”2008年卫生部为指导各地科学开展汶川地震后的心理干预工作，引发《紧急心理干预指导原则》并制定《灾后不同人群心理卫生服务技术指导原则》，对灾区群众、救援者、伤员、儿童四类人群进行专门指导。2013年颁布实施了《精神卫生法》，明确了灾后心理干预和重建的重要性。

在地方政府层面，2000年5月，“杭州心理危机研究与干预中心”成立，成为国内首家“由政府牵头、社会理论参与、统一指挥与协调、科学全面实施”的心理干预机构。2006年，广东精神卫生研究所作为全省首个试点单位，对突发事件中的受害者进行心理疏导、电话咨询、筛查治疗。2007年，由心理学、精神病学、社会学专家发起，公立医院、精神卫生机构、高等院校、民间咨询中心、新闻媒体组成的“广东心理危机干预联盟”成立，并拟定了《广东省灾后精神卫生干预预案》。此外，上海、南京、深圳等地也纷纷建立了心理干预中心，进行理论研究、公益宣传、专业培训、临床治疗，向公众提供心理干预服务。

（二）应急管理心理干预的理论研究

相较于国外，我国应急管理心理干预方面的研究起步较晚。近年来，研究人员不仅关注重大突发公共事件中的物质救灾，而且从心理学、临床医学、社会学、公共管理学等多个角度考察灾后的“精神救援”。2008年汶川地震后，零点公司联合清华大学应急管理基地等单位，针对灾区居民进行了深入细致的专业调查，调查显示，有66.7%的沉默人具有强烈的压力感，33.1%具有较高的忧郁哀伤情绪;尤其在自己和亲人都受伤以及失去亲人的沉默居民中情况更为严重，62%患有PTSD（创伤后综合征）[2]。马奔针对汶川地震中心理干预的问题，提出了心理危机干预与重建的对策建议[3]。张侃提出，要借鉴国外灾后心理救援工作的一些做法[4]。2011年，张明亮、朱光明运用知识图谱的方法梳理了近年来灾后心理学的研究热点，指出灾后心理研究的热点主题有ASD（急性应激障碍）、PTSD（创伤后综合症）、抑郁症[5]。2012年，曹蓉分析了国外政府组织与非政府组织在应急管理心理干预中的角色，并指出我国政府在心理干预中的五个角色——体系构建者、法律确立者、知识普及者、平台搭建者、人才培养者[6]。

心理干预作为突发公共事件应急管理的重要内容，是政府应急管理部门的重点工作之一，它的建立与完善直接影响着灾难救助的效果，体现了“以人为本”的应急理念。但是目前的研究多是提出没有经过实践检验的对策建议，并未明确应急管理心理干预的体制（参与主体以及各主体之间的权责划分）、机制（规范化流程）。因此，本文试图探索应急管理心理干预的规范化模式，指出政府在应急心理干预中的主导作用，明确政府在心理干预中的标准化操作程序。

二、应急管理心理干预政府缺位的表现

（一）缺乏组织协调性，导致组织失控

就我国而言，参与应急管理心理干预工作的主体大致可以分为两类——政府组织体系和社会支持体系。政府组织体系即在突发事件应急管理中承担心理干预责任的行政机关，如2010年上海“11.15”火灾中，上海市卫生局心理干预工作组，作为火灾心理干预与重建工作的指挥机构，负责制定火灾心理干预应对预案。社会支持体系包括事业单位（如高校、医院、心理研究所）、非政府组织（如各类慈善团体、公益性国际组织）、基层自治组织（社区是最贴近受援者的人际支持网络）、志愿者（包括有组织的志愿者团体和自发的志愿者个人）。

社会支持体系中的各类主体参与应急管理心理干预的积极性日益高涨，为受灾群众的心理恢复与重建作出了积极贡献，但若政府的主导地位不清晰则会导致各类主体各自为政，心理干预工作缺乏组织协调与宏观指挥，导致组织失控，使得心理救援工作陷入混乱。如在汶川地震中，多支来自不同部门的心理干预队伍涌入灾区，给政府的管理工作带来难题，有的受灾群众接受过多次心理干预，有的受灾群众一次也没有接受过，造成资源浪费和二次伤害。

（二）缺乏规范性，导致心理干预工作盲目性、无序性

应急预案是“一案三制”的龙头，心理干预作为应急管理的重要内容，心理干预应急预案的重要性不言而喻。应根据突发事件的响应级别来确定不同层级政府的心理干预应急预案，如2007年童石军在当年两会期间提交《建立省市县三级心理危机干预与预警机制的建议案》，提出要制定省市县三级行动方案，明确分级实施的条件、领导机构及职责、心理干预机制、保障体系、奖惩措施等。同时，心理干预应急预案要有明确、规范、可操作的流程，在应急管理管理的不同阶段采取不同的心理干预措施，如事前阶段应做好心理危机的预防与宣传，事发和事中要做好心理需求评估、筛查、诊断、治疗，事后阶段做好心理干预的长效机制和平台建设。

但在实践中，政府作为心理干预应急预案的制定主体常常缺位。一方面，心理干预并未纳入到整体应急预案，常规的突发事件应急预案中并未提及或较少涉及灾后心理恢复与重建;另一方面，心理干预应急预案缺乏标准性、规范性，对责任主体、领导机构、工作流程、操作方法、评估标准等缺乏明确规定，使得心理干预人员在实际操作过程中手忙脚乱，心理干预工作盲目无序。

（三）缺乏积极性，心理干预未得到足够重视

1、法律体系不完善，存在考核漏洞，各级政府存在刻意忽视心理干预工作的可能。涉及应急管理心理干预的法律体系大致包括三类——（1）专门法律，如2013年颁布实施的《精神卫生法》;（2）常规应急管理法律，如《突发事件应对法》、《突发公共卫生事件应急管理条例》、《灾害事故医疗救援工作管理办法》;（3）地方性或临时性文件，如《广东省精神卫生工作体系发展实施意见》，汶川地震中紧急编写的《紧急心理卫生干预指导原则》。前两类关于心理干预的法律存在缺乏实施细则、配套制度等问题，第三类多为指导性文件，其法律地位较低，法律效力较弱，仅靠行政命令执行实施，并且，心理干预的效果并非像GDP那样容易测量，法律的约束乏力和政绩考核的标准空白，使得理性的行政官员倾向于作出非理性的决定，刻意忽视心理救援工作。

2、媒体管理不敏感，信息披露不及时，加剧社会心理恐慌。有时候，缺乏足够、明确的信息所造成的恐慌感要比突发事件本身造成的心理危机更为严重。李盼（2013）通过实验证明了及时心理能够缓解危机状态下的紧张感，使心理干预的接受者保持较为冷静的状态。但在实际工作中，政府应急管理心理干预工作常常处于“内紧外松”的状态，出于自身利益的考量，往往将信息看做是“内部资源”，不愿披露[7]。如在2008年“瓮安事件”中，县政府在民众情绪发酵期间并未及时公布事件的权威信息，导致现场群众的愤怒感、紧张感积累爆发，最终酿成严重后果。对信息披露的疏忽体现了政府对应急管理心理干预的重视不足，政府应在进行心理干预时积极主动公布权威信息。

（四）缺乏专业性，人才队伍储备不足

心理干预是一项专业性很强的工作，需要由具备执业资格、经过专门培训的人员组织实施。我国现有精神医师1万人，其中近一半人接受过正规训练，正在执业的心理医师不足2000人，平均每百万人只有24个心理工作者[8]。应急管理心理干预队伍不仅从业者数量不足，而且人员素质稂莠不齐，无法满足心理干预目标的实现。

（五）缺乏持續性，尚未建立心理干预的长效机制

心理救助是个长期的过程，日本把灾后心理救助分为三个阶段——早期应对（灾后2—3天）、初期应对（灾后几个月）、心理重建，重大灾害造成的心理创伤恢复甚至需要20年[9]。阪神地震后日本实施了“不死鸟计划”，该计划从1995年持续到了2005年，真正落实了“要将心理救援持续做下去”的方针。搭建心理干预长期平台、建立心理干预长效机制，本质上是一种“正外部性”的公共服务，为确保资金供应和避免“灯塔效应”，这种公共服务的提供不能交给社会或市场，政府是唯一的提供者。

然而在实际工作中，心理干预多是短期行为，政府尚未建立心理干预的长效机制。如汶川地震发生一年后，2009年4月北川县委宣传部冯翔自缢身亡，种种案例表明，灾难导致的创伤后应激障碍需要经过长期干预和治疗，而心理救援与干预的长效工作机制并未建立[10]。

三、应急管理心理干预中政府的角色

上世纪50年代，萨缪尔森提出了“公共物品理论”，指出具有消费的非竞争性、收益的非排他性的物品是公共物品。随后，布坎南提出了“俱乐部理论”，将公共产品的种类进行了细分，大致分为纯粹公共产品和准公共产品;萨瓦斯提出了“民营化”，提出了公共产品和公共服务的供给方式，极大丰富了公共物品理论。根据公共产品理论，应急管理心理干预不同于一般的商业化的心理咨询服务，心理干预是突发事件发生后政府处置与救援、恢复与重建工作的重要内容，是政府“以人为本”应急管理理念的集中体现，影响着灾后社会心理是否回归到正常状态，具有“收益的非排他性”;但是，由于专业的心理干预人员队伍有限，并非所有受灾群众、目击者、遇难者家属、救援人员都能有机会接受到心理救援，即具有“消费的竞争性”。因此，心理干预并非纯粹公共物品，而是准公共物品。根据公共物品理论，应急管理心理干预可以交给政府以外的主体如市场和非政府组织来供给，但是，政府仍需承担着财政筹措、监督管理、规范协调等职责，以确保该公共物品（或服务）的公平价值和效率价值，政府在应急管理心理干预中仍然是主导者[11]。

1、领导指挥者。（1）政府是应急心理干预工作的最终责任主体。除了行政机关，参与应急心理救援的还有事业单位、非政府组织、志愿者个体等等，甚至还有商业化的心理咨询与辅导服务，但是作为领导者，政府对灾后社会心理恢复与重建负有最终责任，当突发事件发生后，群众有权利向政府提出心理救济需求，政府有责任满足不同群体的心理救援需求。（2）最重要的是构建应急管理心理干预的组织体系，包括设置临时性的决策指挥机构，如心理干预工作组，和常设性的心理干预协调机构，突发事件来临时负责心理干预工作的统一部署、规划、协调[12]。（3）提供经费保障。《精神卫生法》规定，各级政府和相关机构要保障心理干预工作所需的经费，将其列入本级财预算。

2、预案制定者。微观层面，政府是心理干预工作的流程设计者。心理干预是应急管理的必备措施，是整体救灾重建计划的一部分，根据突发事件应急管理生命周期的划分，应急心理干预流程大致包括三个环节——心理危机预防、心理危机应对、心理危机恢复。（1）预防环节主要包括设置组织机构、构建常态化心理干预组织体系，宣传心理危机知识、加强心理干预教育。（2）应对环节主要包括制定心理干预行动方案、调查研究、评估筛查干预对象心理需求、合理分配资源、实施心理干预（如安抚、压力管理、结构化访谈）[13]等。（3）恢复环节主要包括跟踪服务、搭建长期平台等。

3、法律确立者。宏观层面，政府是心理干预体制机制的构建者。将心理干预纳入法律体系，从法律上明确其重要性，规定应急管理心理干预的组织机构、职责义务、运作方式、保障体系、考核制度等，明确灾后的心理干预是政府义不容辞的责任。

4、媒体管理者。（1）关注突发事件发生后公众社会心理的反应和变化，遏制危机后焦虑、恐慌情绪的扩散蔓延，防止发生群体性事件。（2）信息公开制度化，灾后信息的及时准确连续发布并不是可选择项，而是必须项，召开新闻发布会，完善新闻发言人制度，避免谣言四起。

5、人才培养者。按照国际惯例，受创伤者与执业心理服务者的配比为10：1，但是，以汶川地震为例，PTSD患者的人数为36—60万人，按照上述比例，至少需要2.6万名执业心理服务者，但实际参与心理救援的只有2000多名。并且我国现有的精神医师中，只有一半人接受过应急心理干预的培训[14]。政府应建立心理干预人才库和培训基地，加大科研投入力度。

6、善后服务者。心理危机的恢复与重建少则需要几个月，多则需要数年，短期的投入并不能获得长期的回报，因此，构建心理干预长效机制是市场主体不愿做的事，是非政府组织（社会主体）不可做的事，应由政府出面提供跟踪服务，确保资金供应，搭建长期平台。

四、政府主导的应急心理干预模式

（一）以政府为中心的心理干预指挥体系

上述6角色体现了政府行政机构在应急管理心理干预中的主导地位。我国已建立了“统一领导，综合协调，分级负责，属地管理为主”的应急管理体制。在国家层面，成立心理干预的领导机构，地方各级政府成立心理危机干预工作组，工作组作为类似于议事协调机构的“任务型组织”，负责统筹协调、安排部署，从而形成统一的指挥管理体系。

（二）以基层社区为单位的心理干预执行体系

1、群体危机理论解释了在整个心理干预社会支持体系中建立基层社区支持体系的必要性。社会学家Erikson认为大多数危机中会出现两类创伤危机——第一类是个体心理危机，即心理援助对象所面临的精神打击、负面情绪，第二类是群体心理危机，即对社会生活基本组织的打击，摧毁人们之间的情感联系。不能解决群体心理危机也就不能彻底解决个体心理危机。一般来讲，心理干预人员只关注到个体心理危机，而忽视了群体心理危机，因而所采取的干预手段不免零散化、孤立化，治标不治本的心理干预并不能很好地完成灾后社会心理恢复与重建的目标。

因此，在执行心理干预活动时不能仅关注干预对象个体因素，还应考虑支持性的社區环境因素，必须构建基层社区支持系统，建立个体和群体的心理联系，使个体找到心理依赖，更好地帮助干预对象走出心理危机、重获健康。

2、基层社区心理干预执行体系的组织载体。政府官僚体制习惯于将一切问题“行政化”，而灾后心理救援不同于生命救援、物质救援，并非政府的首要任务，并且，灾后大多数人不会主动寻求心理帮助，也就是说，心理干预是一种灵活性很强的任务，难以行政化、僵硬化，这就导致了心理干预成为政府行政手段无法触及到的“治理空白”[15]。那么，该由谁来具体执行心理干预服务呢？

周雪光认为，中国的治理逻辑是“运动型治理”，他区分了“常规型治理机制”（即上述的政府行政手段）和“动员机制”（中国共产党通过其政治权威以动员的方式来调动资源、集中各方力量完成某一特定任务）。一方面，政府的现有行政层级为5层，政府的手很难触及到基层一线，存在行政手段无法触及的“治理空白”;另一方面，在重大危机发生时，稳定的环境因素被破坏，政府常规治理手段出现“治理失效”[16]。

灾后的心理干预是由基层提供的一种服务，本质上可以看作是基层治理的一部分，仅凭政府行政机关的“常规治理机制”常常无法满足公众心理需求，需要依靠党的基层组织的“动员机制”来整合集中资源、沟通协调精神卫生机构、社会团体、基层自治组织、社区群众等，分工协作，完成任务。

根据目前的案例，基层社区心理干预的组织载体有“社区应急管理心理干预委员会”、“社区心理援助站”、“社区心理卫生服务中心。以“社区应急管理心理干预委员会”为例，由街道办委员、社区党支部委员、社区“两委”干部、业委会委员、小区代表（党员优先）等组成社区应急管理心理干预委员会，在上级部门的指导下，联合专家组、精神卫生机构、医务人员向社区提供应急心理干预服务。

（三）其他社会支持体系

事业单位，如，来自医院、精神卫生机构、高效的心理研究专家和精神医师可以被整合到专家组，进行突发事件后的心理危机调查研究，为应急管理心理干预工作组、协调小组建言献策;非政府组织如红十字会、联合国儿童基金会可以为灾后心理救援提供人力、物力、财力、技术，缓解政府压力，但是非政府组织参与救援必须在政府的宏观指挥下进行，不能各自为政;志愿者个人必须具备心理咨询执业资格，必须在接受官方的心理辅导培训后才能实施救援，因为应急心理干预是一项专业性很强的工作，需要有规范化的操作流程，不可盲目乱为。

五、结语

总之，在应急管理心理干预中，政府扮演6大角色，统一指挥和协调相关部门、基层组织、事业单位、专家组、非政府组织参与到心理救援工作中去，分工协作、资源共享、交流互补，发挥各自优势，规范体制机制，形成“统一指挥、分级负责、部门联动、社会参与、流程明确”的应急管理心理干预格局。

参考文献：

[1]刘大唯.突发事件中心理危机干预研究[J].中国应急救援，2011，02.

[2]曾红.心理卫生服务在应急管理中的角色和运作[J].应急论坛，2010，05.

[3]马奔.应急管理中的心理干预与重建：以汶川大地震为例[J].甘肃社会科学，2008，05.

[4]張侃.国外开展灾后心理援助工作的一些做法[J].求是，2008，08.

[5]张明亮，朱光明.国内灾后心理研究的知识图谱和热点主题[J].应急论坛，2011，09.

[6]曹蓉，刘奕.国外应急管理心理干预中的政府与非政府组织作用分析[J].2012，11.

[7]李盼.我国突发事件应急管理心理危机干预的探讨[J].现代预防医学，2013，03.

[8]曹蓉，刘奕.应急管理心理干预的政府角色探析[J].中国行政管理，2013，02.

[9]马路.政府主导下的重大突发事件心理危机干预研究[D].北京林业大学，2019，05（28）.