李云婷 王树文

【摘 要】近年来，随着供给侧改革“降产能、去库存”的提出以及受到经济下行压力的影响，房地产开发企由于资金链断裂等原因导致楼盘项目停工，多地频现烂尾建筑，一些房地产企业更是因此深陷破产困境。房地产企业破产案件在法院已屡见不鲜，尤其是在房地产企业过度膨胀的江浙一带，政府、企业、银行及其他相关利益方应当站在统一战线，即在法律与政策的扶持下挽救濒临破产或仍有重整希望的房地产企业。利用法院司法权介入破产重整程序审理，监督管理人科学合理地制定重整计划，并由法院通过并予批准、执行。同时确保行政权的适当介入，即借助政府及相关部门的支持以达到维护社会秩序稳定的社会效果和各方利益最大化的法律效果。

【关键词】房地产;破产重整;附院协作

一、房地产企业破产引发的问题

普通企业破产一般会带来包括职工下岗、社会不稳定以及当地经济衰退等不利影响，而房地产开发企业破产其利益受损者除了债权人、职工、出资人以外，还包括广大的购房者。房地产企业破产涉及的法律规范较多，且相互有冲突，破产涉及的法律关系也复杂多样，利益主体较多，利益诉求也不尽相同。

（一）债权人受偿问题

破产房地产企业面对的债权人种类较为广泛，包括购房人、建筑工程承包人、职工、政府、管理人、融资银行等等，在房地产企业最终破产时，这些权利主体必然产生矛盾和冲突。由于房地产开发企业是资金密集型行业，因而需要筹措大量的资金，目前中国房地产开发企业的资金来源主要是国内贷款、自筹资金及其他资金，而房地产开发企业的自身资金比例通常比较低，其资金来源主要是银行贷款，并且银行信贷资金贯穿于土地储备、交易、房地产开发与销售的整个过程。一方面，房地产开发企业为银行等金融机构提供了更宽的投资渠道，但另一方面，一旦房地产企业破产也将直接造成银行的金融风险。

自然人相对于其他机构和企业属于弱势群体，从立法精神上应当给予优先考虑。房地产开发企业破产，相关利益主体都会受到不同程度的损失，其中购房者也受到了相当大的损失。房地产开发企业破产时，其楼盘有的是未完工的“烂尾楼”，无法达到向购房者交房的标准，有的即使达到交房标准，但开发商“跑路”也使得购房者难以办理房产证。如此极易形成群体性上访投诉事件，从而影响社会安定。因此，如何化解各方矛盾、平衡各方利益关系，防止群体性事件发生是破产管理人以及政府部门需要仔细考虑的问题。

（二）“烂尾楼”问题

“烂尾楼”曾被形象地比喻为“城市的盲肠”，也是投资失败的代名词，是让投资商望而却步的“黑洞”。中国大多数城市的烂尾楼都形成于20世纪90年代，造成这些楼盘半途而废的原因多种多样。烂尾楼在城市中的存在就像是“鸡肋”一般，烂尾楼已经被投入了大量的人力物力资源，大多数从外观看基本上已经具备楼体框架，如果在建筑质量达标的前提下能够完成施工，那么这些烂尾楼还是有起死回生可能的。兴起于香港的房屋预售制度一方面能够加快资金流转，为当地财政创造更大的收益，但另一方这一制度带来的隐患就是增加烂尾楼风险。烂尾楼主要存在以下不良影响：破坏城市形象，烂尾楼分布在城市各个角落，不仅给城市的外在形象抹黑，同时也多少显示当地政府管控房地产效率不高，处理不善;浪费土地资源，不少烂尾楼位于城市繁华地段，毗邻地铁口、BRT等交通相当方便的地方，周边的一些楼盘已经比当年建造烂尾楼时期的价格翻了几番，但由于产权纠纷无人接管等原因，烂尾楼只得常年“霸占”在这些极具地理优势的位置，属实浪费土地资源;破坏投资者信心，投资购买“烂尾楼”要慎之又慎，即便楼盘已经烂尾，银行也不会因此豁免购房按揭合同，房贷仍然必须按期交付，否则购房者就会被银行列入征信名单从而影响其他金融需求;对居民生活带来不便，最近昆明“别样幸福城”堪称国内关注度最高的小区，该小区烂尾时间长达七年，小区内的高层楼房没水没电没气，但为了节省在外租房费用，50余户“刚需”购房者还是搬进了烂尾楼，不得已过上了“城市吉普赛人”的生活。

二、房地产企业破产采用破产重整程序的优势

（一）采用破产重整程序挽救房地产企业的原因

针对房地产企业面临的资金链断裂导致的经营危局，实践中常见的企业挽救方式有三种，分别是：非司法途径、公司解散清算以及企业破产重整、和解、清算。这三种方式带来的裨益也各有不同：第一，非司法途径的企业挽救方式是通过在行政权力主导下，采取非司法措施来扶持产企业的自救、股权流通、债务重组等，为困境企业减轻债务压力或增添资金，以此帮助企业恢复债务清偿的能力从而摆脱困境，这一方式是较为传统且为企业挽救中使用较多的一种方式。但是由于房地产企业不同于普通企业，传统的常规救济方式通常难以达到预期的企业挽救效果。第二，公司解散清算的企业挽救方式，即当企业出现了《公司法》中规定的第一百八十条所列举的法定公司解散事由或者公司章程规定的解散事由，停止生产经营活动并经过清算，最后消灭法律主体资格的法律行为。i 《公司法》第一百八十七条ii的规定说明即便进入了清算程序，仍不能阻止有些公司走向破产，这一方式会消耗更多司法资源甚至错过挽救困境企业的最佳时机，也会激起购房人等债权利益群体之间的矛盾。第三，企业破产重整、和解、清算的企业挽救方式，即依据《企业破产法》第二条iii的企业破产原因以及《最高人民法院关于适用《中华人民共和国企业破产法》若干问题的规定（一）》 iv的具体司法解释，当企业出现“不能清偿到期债务”及“明显缺乏清偿能力”的情形，就已具备破产原因的条件，此时可以通过清算、重整、和解三种破产程序来处理。

（二）采用破产重整程序的优势

破产重整程序与破产清算程序相比而言具有多方面的优势，如费用较低、程序简易、便于政府行政权介入协调，完成时间较短等。尤其在破产重整程序中这些企业受到有如附利息的债权自重整申请受理时起停止计息、解除债务人财产的保全措施，中止执行程序、中止已经开始而尚未终结的债务人的民事诉讼或者仲裁等司法保护措施。这些保护措施是接下来的债务重组的基础，因其固定了企业的债务数额，避免了企业的财产被部分债权人申请司法冻结及强制执行，尤其是企业的担保财产;同时通过引入投资者来促成项目复工建设也很有可能让企业复苏，在项目建成后整体处置变现，既能够提高债权清償率，也可以避免破产清算带来的财产损失后果。

三、房地产企业破产重整中府院协作机制的

（一）政府参与破产重整程序的必要性

法院作为司法权的执行者，承担着平衡各方主体的合法利益和作出最终裁判的职责，并保证房地产企业破产重整的顺利进行。其职责主要通过两方面来实现，一方面是法院内部需要有具备相应的能力的专业人员以保证法律规则的正确实施，另一方面是法院外部依靠一个健全的市场化、法治化的社会环境。法院的职能在处理房地产企业破产重整中的复杂问题具有一定的局限性，破产法虽然涵盖了公法和私法两个领域，但是破产重整案件中的许多问题远超出了这两个领域法律规范的处理范围，而房地产企业的破产重整较之普通企业破产更为复杂。破产重整案件涉及多种法律关系，如民事破产法律关系、刑事法律关系、行政法律关系等，还涉及更为复杂的经济关系及社会关系，仅靠司法权及法院的力量很难解决房地产企业破产引发的所有问题。首先，企业破产引发的群体性上访投诉事件需要行政权的积极协调和当地党委政府的维稳措施;其次，在面临房地产企业破产涉及到资产的变现、战略投资人的引入、职工安置、购房者上访、税收等多方面司法权不能解决的问题，也决定了政府参与破产处置的必要性。政府是否介入及参与程度对破产重整工作发挥着重要影响，因此政府利用其强大的协调能力和资源配置能力参与企业破产程序，是提高法院处理破产重整案件能力的现实需求。v

对于法院来说，其职责要求是要保护各方利益相关者的合法利益。我国现行的破产法虽然在体系上与国际接轨，但是在具体的操作上缺乏对破产重整相关事务服务和管理的社会支持制度。政府在房地产企业破产程序中存在的问题，首先是没有针对房地产企业司法重整这种特殊情况在在行政执法和社会管理方面妥善安排;其次也存在政府过度干预了法院对破产重整案件的审判，如在重整计划草案的强制批准制度中，往往是政府将其意志强加于法院。还有对于我国《企业破产法》修改之前规定的“政策性破产”，错误地将破产重整作为解决职工安置的社会保障问题、调整产业结构、减轻政府负担的一种由债权人负责的方式，破坏了破产重整制度配置、优化市场资源的功能和协调各方破产当事人利益的导向vi;最后是政府的一些部门甚至整个社会长期以来对破产法的认识不够准确，在破产案件中消极不作为，不积极履行自身的法定职责。例如有些地方政府对于企业提出的维稳预案因害怕担责而不配合企业的破产重整方案，导致企业无法在预期时间内完成重整，最终损害了投资人和债权人的权益。

因此，构建房地产开发企业破产重整中的府院协作机制的必要性不仅体现在有利于破产重整程序顺利推进，还体现在有利于实现债务企业资产的有效处置，以及强化社会保障，维护社会公正与秩序稳定。

（二）建立府院协作的良性互动

“健全优胜劣汰市场化退出机制，完善企业破产制度”是党的十八届三中全会提出的改革要求。最高人民法院于2015年发布了《关于在部分人民法院开展破产案件审理方式改革试点工作的通知》，在全国选择了21家法院开展破产审判改革试点工作，以推动破产审判工作的市场化、法治化、常态化进展。政府参与房地产企业破产是十分必要的。但是在实践中，行政权介入司法权的效果不尽人意。原因在于正确处理好政府与法院的关系，导致行政权参与两极化，要么政府参与度不高甚至缺乏参与，要么出现政府不当干预司法权的情况。法院与政府在房地产企业的重整程序中缺一不可。当破产重整过程中房地产开发企业的土地所有权存在争议时，就需要通过政府和法院的协调处理来解决，让有关部门介入，将案件梳理清楚，还原事件的本身。一些楼盘经过多年的空置很可能已经成为危楼，可以经过相关鉴定程序将其整体拆除，把它当做一个城市更新的项目来进行，以上这些都不是司法途径能够完全解决的，而是需要行政部门甚至多个部门联合起来去处理这些问题。但由于双方目的不同，当法院和政府这两个公权力出现在同一个程序之中，就不可避免会产生冲突，从而需要协调双方矛盾，形成良性互动。

1.明确政府的职责

正确处理政府与法院的关系对于构建房地产企业破产重整中府院协作机制尤为重要，房地产企业破产是综合性社会管理过程，政府应在坚持行政权参与但不干预司法权行使的基础上，充分发挥行政权的能动性，推进房地产企业破产重整过程。然而在实践中，政府与法院的支持协作并没有达到理想效果，如法院面对外部性问题时，政府在企业进入破产重整程序后没有给予审判有力支持，导致这些问题无法妥善解决。造成这种情况的原因在于破产审判中法律问题是专业性问题，政府在这一领域上丧失了优势，也就减少了参与，由于政府的综合管理性质使得法律不可能将其职能限定在某一具体领域，我国也并没有法律明确地规定政府在企业破产中的应当承担的职责，所以不能错误地将房地产企业破产只理解为法律事务，房地产企业破产中的问题错综复杂，政府不应当将社会压力引向法院。法院应当贯彻便宜行政的原则，充分发挥行政权的能动性，在坚持服务型政府的理念下，针对房地产企业破产的相关事项争取做到简政放权，通过简化行政程序以及激活破产资源来实现破产效益;同时针对房地产企业破产的相关事项扩大授益型行政权的行使范围，给予相关利益人最大化的利益保障来促进破产程序。vii

2.明确“以司法为主，行政为辅”的准则

破产重整是以司法程序为主导的，司法权应当在其中居于主要地位，法院既是重整程序的主导者，又是重整中社会公众权益的捍卫者，还是重整中各方权益的衡平者viii。因此，法院应通过公正裁决和审判来妥善解决房地产企业重整中所遇到的诸多问题，并对企业重整全面起到监督和指导的作用，只有保证法院与司法审判的公平公正，才能平衡破产重整中涉及的多方主体利益。由于司法权的谦抑性与局限性，法院在涉及整合社会各方资源、维护社会稳定以及金融监管等方面都需要政府的辅助。行政权力因具有职能资源优势，所以行政权的适当介入也必不可少。在进行破产审判程序时，以司法权为主导，由法院把控破产审判的总体进程，行政权不应当干涉司法程序和事实的判断;在进行破产审判程序之外，行政权应当配合司法权，在破产审判程序开展的全过程中围绕法院的审判程序开展作为，司法权也不能逾越行政权，以免损害司法权公正。

【注释】

i 陈开梓.房地产企业破产重整的法律实务探讨

ii 《公司法》第一百八十七條：清算组在清理公司财产、编制资产负债表和财产清单后，发现公司财产不足清偿债务的，应当依法向人民法院申请宣告破产。

iii 企业法人不能清偿到期债务，并且资产不足以清偿全部债务或者明显缺乏清偿能力的，依照本法规定清理债务。企业法人有前款规定情形，或者有明显丧失清偿能力可能的，可以依照本法规定进行重整。

iv 《最高人民法院关于适用若干问题的规定（一）》第一条规定：债务人不能清偿到期债务并且具有下列情形之一的，人民法院应当认定其具备破产原因：（一）资产不足以清偿全部债务。（二）明显缺乏清偿能力。第二条规定：下列情形同时存在的，人民法院应当认定债务人不能清偿到期债务：1.债权债务关系依法成立;2.债务履行期限已经届满;3.债务人未完全清偿债务。

v 韩玉惠等：《探索房地产企业破产重整困境提高法院司法应对能力》，《天长法院网 》，http：//www.ahtcfy.gov.cn

vi 赵林，《我国破产重整制度中府院联动机制研究》

vii 李德友，项红：《政府参与房地产企业破产的职责——以供给侧结构性改革为背景》

viii 杨忠孝：《破产法上的利益平衡问题研究》北京大学出版社2008年版，第51页。