“扩权”与“限权”：国民政府时期监察权配置之不同方案

2020-08-31张卫东

江汉论坛 2020年8期

摘要：国民政府设立监察院，实现了从议会监督制向监察监督制的转变。在监察权配置上，国民政府时期人们提出了“扩权”与“限权”的不同方案。前者主张依据权威性原理以扩充监察权限来提升监察效能，后者主张根据制约性原理限定监察权限防止其权力滥用。双方各执一词，如何处理监察权的效能性与制约性问题成为一个时代的两难问题。

关键词：国民政府时期;监察权;扩权论;限权论;权威性;制约性

基金项目：国家社会科学基金重大项目“近代中国监督制度资料整理与研究”（18ZDA199）

中图分类号：D26/D693 文献标识码：A 文章编号：1003-854X（2020）08-0127-08

根据孙中山五权宪法设计，国民政府设立监察院，实现了从议会监督制向监察监督制的转变。以往学界对国民政府监察院的设置、分区监察制度进行了较为系统的研究，对监察权问题也所有探讨，但基本上集中于弹劾权的行使及其困境方面①，而对监察权配置问题的研究则相对薄弱，有待深入探讨。本文试图对国民政府时期尤其是《五五宪法草案》、《非常时期监察权行使暂行办法》、《中华民国宪法》等法律法规的制定前后，时人在监察权“弹惩合一”与“弹惩分离”、弹劾权对人对事的客体范围、监察权“全方位监督国事”抑或“限于事后监察”三个不同层面上的思想分歧做一系统的历史考察，由此管窥时人在监察权“权威性”与“制约性”问题上的两难选择。

一、“弹惩合一”抑或“弹惩分离”

近代西方国家实行议会监察制度，由下议院负责弹劾，上议院负责审判，对违法官吏的弹劾权、审判权皆由议会把持，可谓“弹惩合一”。中国传统御史监察制度，御史专司弹劾，而惩戒权操诸君主，可谓“弹惩分离”。民国初年设立平政院，内设肃政厅，由肃政厅负责弹劾平政院负责审理。广州国民政府起初设立监察院负责弹劾，惩吏院负责审理，但惩吏院旋即裁撤暂行“弹惩合一”制度。南京国民政府颁布《监察院组织法》、《公务员惩戒法》、《公务员惩戒委员会组织法》等，规定监察院应将应付惩戒之弹劾案连同证据移送惩戒机关。② 鉴于“弹惩分离”制度导致监察权威不足，监察效能大受影响。国民政府时期尤其是在《五五宪法草案》制定前后，“弹惩合一”抑或“弹惩分离”问题引发各方争论。

国民政府初创五权制度时，胡汉民原本提议采行广州国民政府时期的“弹惩合一”制度，在监察院内设监察委员会与惩戒局，实行“弹惩合一”制度，但随后不久其主张发生变化。1930年，他对广州国民政府实施的“弹惩合一”制度予以批判：“监察委员可以弹劾人，同时并可以审判人，这样，某人一被弹劾，不问是非曲直，都要受到相当的处分;而且事实上监察委员不一定懂法，每每当事者并未违法，而监察委员却一定认他为违法，弹劾而不懂法，犹可言也，如果裁判而不懂法，那破坏纪律，更不如不监察之为愈了。”③ 在这里，胡汉民认为“弹惩合一”容易产生枉法行为。鉴于《太原约法草案》中把惩戒官吏之权划归监察院，贯秋对此提出了反驳，认为此规定违背分权制衡原则。他指出：“欲令一个机关行使全部的监察权则当然是极不相宜，也极不可能之事，……如果监察机关而有一切的监察权，一则这个机关万难有合理的组织，再则，它在政府中将有尾大不掉之势而其他的机关将不免失了效用。”④ 弹惩合一论者反问他，若监察权应分寄于各机关而监察院不能独立行使，则监察院就没有设置的必要。贯秋的答复是监察院仍应特设，但其监察权应以弹劾权为限，而不能扩张到惩戒权、审判权。他主张广义上的监察官员应分属于各机关，而不能完全由监察院行使，监察院有弹劾官员之权，但经弹劾后只能由惩戒机关处理。《太原约法草案》最终没有付诸实施，监察院仍只有弹劾权而无惩戒权。

在《五五宪法草案》起草过程中，“弹惩合一”抑或“弹惩分离”的讨论最为激烈。其直接原因是在弹劾铁道部长顾孟余、行政院长汪精卫等几件大案件中，监察院显得无能为力。为了扭转这种局面，田炯锦、徐式圭、翁率平等人力主改“弹惩分离”制为“弹惩合一”制，使监察院既能“坐而言”又能“起而行”，以便提高监察效能。田炯锦建议将惩戒机关改隶监察院。他说：“惩戒机關苟不隶属监察院，则以后高级官吏之重大舞弊案，必少人加以纠弹，而监察制度，将渐失人民信仰。”⑤ 徐式圭认为“弹惩分离”存在着公文往返周折、多予贪官污吏活动机会、有损监察精神等诸多缺陷。因此，他建议把惩戒权划归监察院，使其既可坐而言也可起而行。⑥ 翁率平指出，监察院仅有弹劾权而无惩戒权，监察权决难生效⑦。此时，监察院更是强烈要求增加惩戒权。1933年6月，它曾呈国民政府修正监察院组织法，增加监察院的惩戒权能。此案中政会交戴季陶主持下的法规整理委员会审议，结果没有采纳。1935年国民党五届一中全会中委方觉慧等又提议将惩戒权划归监察院。

针对田炯锦等人的“弹惩合一”主张，林家端、何会源、王履康等人认为此举有违分权制衡理论，将导致监察权力滥用，使五院制度成为畸形政治。林家端指出，五院职有专司不容侵犯，监察院仅为治权机关之一，若“弹惩合一”监察权独大难免侵及行政、立法等权，五权必失其平衡地位，以致妨碍治事能力。⑧ 何会源指出，议会监察制之反对党自知终有负责之日，故对于政府之弹劾不敢过于高调，而五院制下的监察委员则无此顾忌，其对政府难免过于苛责以求取快人心，故为防弊起见，弹劾权与审判权，“庶可收制衡之效”⑨。监察委员李宗黄于1935年10月在中央纪念周发表演说，谓监察院只有弹劾权而无惩戒权，监察之器不利导致“豺狼”纵横、“狐狸”作崇。王履康回应李宗黄的演说，认为以往监察院没有发挥好监察作用的根源并非“弹惩分离”，而是以下两个方面的原因：一是监察院没有履行好弹劾权，只敢弹劾不会作祟的“狐狸”，坐看“豺狼”纵横;二是惩戒机关没有将弹劾案全加惩戒，大半是因被弹劾人势力大而无法惩戒。在他看来，若监察院兼有审判权与惩戒权，则权力太大，其弊端将远大于欧美议会滥用弹劾权的弊病。⑩

立法院起初接受了“弹惩合一”之建议，在通过的《五五宪法草案》中规定监察院拥有对弹劾案的惩戒权。立法院长孙科亲自在中央纪念周发言支持“弹惩合一”论，并对“弹劾者兼惩戒者”问题做出解释，认为弹劾案件不论是监察院全体委员还是部分委员提出来的，审判也不是由原提案委员来办，只要在监察院设立一个惩戒机关独立行使审判权，就能确保监察院内专管弹劾与专管审判的监察委员分离。可以看出，立法院的这些举措自然得到了监察系统的高度赞同，并继续从理论上论证“弹惩合一”的合理性。监察委员童冠贤认为监察院无惩戒权有两大流弊：一是不利于提升监察效能;二是破坏了监察独立精神。他以赞成《五五宪法草案》的语气道：“立法院宪法起草委员，也看出这种流弊，所以在宪法草案中，规定裁判惩戒权归诸监察院，这实是一个合理的处置。” 任职于江苏监察使署的江毓麐指出，弹劾权与惩戒权如鸟之两翼、车之双轮，两者相辅相成，缺一不可，他对《五五宪法草案》将惩戒权划归监察院抱有较大的愿景。虽然“弹惩合一”确实能在一定程度上提升监察效能，但没有制衡的权力其后果也是难以想象的。正如时人江禄煜担心“二权独揽，则右手弹劾，左手惩戒，即自己纠弹自己审判，于是被弹劾者纵然无罪，皆必有予惩戒之危险”。因此，立法院在《五五宪法草案修正案》中最终还是没有把审判权、惩戒权授予监察院，可见时人在监察权“权威性”与“制衡性”选择上的两难。

关于弹劾案的审判机关问题，近代欧美国家存在着英美制与大陆制的不同，前者将弹劾案的审判权归入普通法院，后者将审判权归入特别行政法院。南京国民政府仿效大陆制做法于1932年公布《行政法院组织法》、《行政诉讼法》，将弹劾案的审判权授予行政法院。因当年司法独立精神高涨，因此将行政法院隶属于司法院，以免破坏司法独立。然而，高一涵、李宗黄等人对此提出异议，主张在监察院内设立一个审判机关，或将已设的行政法院划归监察院，专审弹劾案件。监察委员高一涵指出，弹劾案的审判与普通审判性质不同，弹劾案的审判机关便不能隶属于司法院之下，而应划归监察院之下以一事权，提升国家监察效率。李宗黄赞同高一涵的主张，反对将弹劾案的审判权归入司法院。他指出，行政诉讼则归司法院行政法院，审判机关不在监院且惩戒机关林立，以同一之罪名其惩戒必各有轻重，既违平等原则也有失法律的统一性，国家与人民将大受其害。司法院人士对“弹审合一”论提出异议，认为若将弹劾权与审判权都归入监察院，弹劾案件的审判不受任何限制难以确保公平原则。监察院人士的答复是，将弹劾权与审判权都放在监察院，并不是要求负责弹劾的监察委员来负责审判，而在监察院内设立一个与监察委员对立的审判机关，专门负责弹劾案的审判，以实现监察权的真正独立。关于行政法院隶属于监察院抑或司法院的争论，在一定程度上有着监察院与司法院各自的权益考虑。监察委员主张将行政法院划归监察院的理由也不充分，只是一味强调弹劾案审判与普通审判性质不同，而行政法院的设立意味着已经把普通审判与弹劾案件分开。因此，国民政府最终还是坚持原来的做法，在通过的《五五宪法草案》中仍将行政诉讼裁判权划归司法院。

全面抗战爆发后，在战时体制下强化监察权能更加显得必要，因此刘候武、李本英等人极力呼吁“弹惩合一”，提升监察效能。两广监察使刘候武主张弹劾权、审判权、惩戒权合一。他说：“弹劾权、惩戒、行政诉讼此种职权，相互为用，惟有统一于一个机关系统之下，效率使能增进、责任使能判明、权力始能发挥，而五权法意始能符合。” 李本英支持刘候武的主张。他说：“监察权的行使，固在弹劾，而监察权的功效，却在惩戒，监察院是专门监督官吏的机关，则应专事权而一责任，使它兼有弹劾案的审判权和惩戒权。” 1945年2月监察院拟具《健全监察制度办法》，主张将国民政府政务官惩戒委员会、中央暨各地方公务员惩戒委员会划归监察院，以一监察事权。1945年5月30日通过了“请将中央公务员惩戒委员会划归监察院以一事权而增政治效率案”的决议，但最终未付诸实践。战后，随着南京国民政府从“训政”体制向“宪政”体制，在监察制度设计中监察院的性质发生了治权机关向民意机关转变的趋势，不再一味强调监察的权威性，因而在1947年的《中华民国宪法》中依然维持“弹惩分离”制度。

总之，国民政府时期就监察院是否兼有惩戒权、审判权问题进行了深入探讨。“弹惩合一”论者的主要的理由可以概括為三：一是监察院是专门监督官吏的机关，理应对它授予弹劾权、惩戒权、审判权，如果仅有弹劾权，难以统一事权提升监察效能;二是弹劾权、惩戒权、审判权之间相辅相成，缺一不可，理论上不能分离;三是弹劾权、惩戒权、审判权虽同属监察院，但在监察院内部会设立专门审判机构，将专管弹劾的监察委员与专管审判的监察委员分离，即从“院外分离”走向“院内分离”，自然不会有弊病。“弹惩分离”论者的主要的理由为若监察院监察权独大，将违背分权制衡理论，无法防止监察权滥用产生枉法行为。国民政府时期除了弹劾官吏违法案件的审判权归司法院行政法院之外，对弹劾官吏失职失当案件的惩戒权机关相当之多，按照官员级别惩戒机关分别有中央党部监察委员会、国民政府政务官惩戒委员会、司法院中央公务员惩戒委员会、地方公务员惩戒委员会、军事委员会军事长官惩戒委员会、军政部及海军部等。在这种“弹惩”制度下，监察院的监察权能确实大打折扣。以1935年监察院送交国民政府政务官惩戒委员会弹劾案件为例，送交的50宗案件后经决议的仅18件且其中9件不受惩戒。因而监察院监察委员一度主张将弹劾案件的惩戒权划归监察院。但是，从法理上来说，若实行“弹惩合一”制度，则将集控诉审判于一体，显然违背“控审分离”的现代诉讼原则，即使能收一时之效，对其权力难以制约后果也是不可想象的。

二、监察院弹劾权客体范围

监察院弹劾权客体范围包括对人、对事两个方面。对人的客体范围是“所有官吏”抑或“限于政务官”，对事的客体范围是“违法失职失当行为”抑或“限于违法行为”。有人主张扩大监察权限，弹劾权范围包括一切官吏的违法失职行为，有人则主张限于监察权限，弹劾权只能限于政务官的违法失职行为甚至只能限于政务官的违法行为，以免破坏行政监督、司法监督权能。

关于弹劾权对人的客体范围问题。在中国传统都察院监察体制下，弹劾权的范围为君主以下的一切官吏。在近代欧美议会监察体制下，多数国家议会对人的弹劾权限于国家元首及国务员。当然，欧美国家议会弹劾权对人的范围也并非完全一致，如英国下议院对人的弹劾权范围为内阁阁员、各部大臣、议会议员，而美国众议院对人的弹劾权范围很广，包括总统、副总统及一切文官。民国初年仿效欧美议会监察制度，对人的弹劾权范围限于大总统、副总统、国务总理及各部总长。国民政府时期实行独立监察制度，弹劾权对人的客体范围与民初时期相比发生了一些变化。1929年7月通过的《治权行使规律案》规定，监察院拥有对一切公务员的弹劾权，意味着弹劾权对人的范围从民初时期限于国家元首、各部部长扩大到所有公务员。但是公务员的概念在各种法律上解释不同，究竟是专指事务官抑或兼指政务官存在着分歧。

谢瀛洲、林家端、何会源等人主张仿效美国，监察院对人的弹劾范围包括所有官吏，即包括政务官与事务官，其代表性的理论观点包括三个方面：

其一，“统一监察事权澄清吏治”观。司法行政部常务次长兼北平大学法学院院长谢瀛洲指出，古今中外弹劾权对人的客体范围之所以受到限制，主要是基于两个方面的原因：一是君主制下的国家元首皆被视为神圣不可侵犯，故不能列入弹劾权对人的对象范围;二是实行议会监察制度的国家，弹劾权只是议会的一部分职能，因而弹劾权对人的适用范围不能过于广泛，以免妨碍立法职能，因此弹劾权一般只能适用于大总统、国务员为限。在他看来，我国已经实行共和体制，又设立了独立的监察机构，因而弹劾权对人的适用范围不宜有任何限制，以便统一监察事权，为澄清吏治奠定基础。

其二，“弹劾只是检举而非民意机关监督政府职能”观。欧美国家的弹劾权由议会行使，政务官由议会选任而来因而也由议会弹劾而去，事务官则通常不属于弹劾权对人的范围。林家端对监察院弹劾制与欧美议会弹劾制在性质上的不同进行了分析，监察院的弹劾权并不是民意代表机关监督政府的职能，而只是对官吏的检举，因而对官吏的弹劾权范围应与议会监察制不同。他说：“独立监察制度不仅仅是针对的政务官而设的，而是对一切官吏而设的。”

其三，“监察重心向经济事务转移”观。何会源指出，欧美采内阁制之国家议会的弹劾权通常限于高级官吏，其范围未免太狭，因为政府人员之违法失职者不限于高级官吏。他进一步指出，我国政府职权将来涉及经济事务性质者会逐渐增多，非有严厉的监察权追问各级官吏的责任，则国家事业终必败坏于贪官污吏之手，因此弹劾权之对象应为一切官吏。

当然，也有人主张弹劾权对人的客体范围应有所限定，不能包括所有公务员。主要包括以下两种观点：其一，对总统的弹劾权应属国民大会而非监察院。有人指出，监察权属于政府治权范围，而治权属于总统则监察院决无弹劾总统的权力，因此弹劾总统之权由国民大会来行使。其二，对人的弹劾权范围应限于政务官。陈柏心指出，监察院对人的弹劾权普及于中央与地方的全体公务员，全国的文武百官千千万，监察委员要一一监察而择其违法失职者加以弹劾，实乃力所不及。在他看来，涉及违法案件要移送法院办理，公务员因弹劾而受的惩戒处分大多限于申诫、免职，这些由考试院的考绩与上级机关或主管长官加强监督即可，不必由监察委员予以弹劾。鉴于上述理由，陈柏心建议缩小监察院对人的弹劾权范围，集中为包括总统副总统在内的全国政务官，而事务官则不在弹劾范围之内。

关于弹劾权对事的客体范围问题。民国初年实行议会监察制度，弹劾权对事的客体范围，对于大总统来说限于谋叛行为，显然不包括失职行为，而对于国务员来说则包括违法与失职行为。南京国民政府建立后所颁布的《弹劾法》规定，“监察委员对于公务员违法或失职之行为应提出弹劾案于监察院”，但对违法或失职的行为则未加明确规定。监察院对事的弹劾范围究竟是违法失职行为抑或限于违法行为，时人存在着较大的思想分歧。

谢瀛洲、陈柏心等人主张只对官吏的违法行为进行弹劾，至于官吏的失职失当行为由上级长官考核即可。谢瀛洲认为，欧美各国弹劾权一般只限于官吏的犯罪或违法行为，我国应仿效欧美将弹劾权对事的范围限于违法行为。上文已经提到，陈柏心主张弹劾权的范围不妨缩小，对人的客体范围只能是政务官，而且对事的弹劾范围只限于违法行为，而不涉及失职行为。他说：“政务官的失職关系政策的得失，其判断应由立法院及各级地方议会负责，不必使之重复。”

林家端、何会源、徐彝尊等人则主张不仅要对官吏的违法行为进行弹劾，而且要把官吏的失当行为包括在内。林家端对议会监督制度与监察监督制度进行了对比分析，认为监察监督对事的弹劾权范围应扩大到失职失当行为，否则无法控制官吏失职行为。他说：“监察委员是政府官吏，专以纠举其他官吏为事，非如各国议会可以行使不信任投票权，故对于官吏政策的失当如不能弹劾，则将任政事败坏，人民怨苦，职司弹劾的监察院，当然不能坐视而不纠举。故对官吏政策的失当，不能说监察不必弹劾。” 何会源持相同的看法，认为弹劾权对事的范围应为官吏的违法渎职及政策之失当行为，若失职失当不在弹劾之列，国民大会对此亦不能采取任何措施，则人民除在选举时之取舍外将毫无挽救官吏失职失当行为的余地。立法委员徐彝尊要求各监察使既要弹劾虐民枉法之官吏，又要检举因循敷衍不称职之官吏。

总之，国民政府时期时人对监察院弹劾权对人对事的客体范围进行了深入思考，概括说来可以分为三种不同的主张。第一种主张认为监察院弹劾权的客体范围应包括一切官吏的违法失职行为，类似于中国传统的御史制度，以林家端、何会源等人为代表。第二种主张认为监察院弹劾权的客体范围应包括一切官吏的违法行为，与美国众议院的弹劾权范围较为相似，以谢瀛洲等人为代表。第三种主张认为监察院的弹劾权客体范围为政务官的违法行为，类似于采行内阁制的英国下议院的弹劾权范围，以陈柏心等人为代表。弹劾权对人对事范围的限定，在某种程度上关系到监察监督与行政监督、司法监督的权限划分问题。虽然在南京国民政府颁布的《弹劾法》中公务员的范围并未明确限定，但从弹劾案的实际情况来看更倾向于采取第一种主张，监察院拥有对一切官吏违法失职案件的弹劾权。

三、“事前事后全方位监察国事”抑或“限于事后弹惩”

中国传统御史制度含有监察行政权、考察官吏权等事前监察权能，其目标是借质问方式督率官员循谨奉公，以减少事后弹惩数目。国民政府时期时人就监察院应于事前事后普遍监察国事抑或限于事后弹惩问题进行了深入思考，大多数人主张监察院应有事前监察权，即建议权、质问权、同意权等。监察院自然主张监察权应负有事前监督全国公务员的职能，以减少因公务员违法失职给国家利益及当事人所受的损害。当然也有少数人反对监察院拥有事前监察权尤其是无限事前监察权。

南京国民政府成立之初，根据《中华民国政府组织法》、《监察院组织法》规定，监察院只是拥有对官吏违法失职案件的事后弹劾权，而不具备事前监察国事权能，难以防患各种违法失职案件于未然。鉴于此，文公直、高一涵、林家端、童冠贤、江毓麐等人积极呼吁监察院拥有事前监察权。其具体理由如下：

其一，中国御史制度与近代欧美议会监督制都有事前监察的传统。苏松芬指出，中国传统监察御史有建议政事权、弹劾权、监察行政权、考察官吏权等，虽然有些监察权已经不合时宜，但部分监察权仍有参考价值。江毓麐指出，综观历代御史之职掌，殊不以纠弹府官吏之违法失职为限，而事前事后之政治得失亦在其监察之中，监察权不应完全恢复传统科道职掌，然不能限于事后举劾违法失职之范围。同时，他还指出，欧美各国对于行政机关的监督，不仅于事后行使弹劾权，而且事前使用质询权、调查权、建议权、不信任投票权等。显然，他们的用意是呼吁吸收中国传统御史制度以及西方近代议会监督事前监察等不同因素。

其二，事前监察有利于提升监察效能。文公直指出，监察院纠弹官吏自宜明了政情而后乃能收实效，监察院不能仅限于国家与社会民众蒙受损害后而纠弹，应在未生害以前预防违法失职的发生。在他看来，监察权的行使必于事前事后皆得充分行使才算完备。他说：“故为彻底尊重监察权之独立及健全，实现监察制度之真正精神，绝对免除弊害计;惟有使中央及地方一切机关之政治报告及政治设施，悉数检抄，全部送达监察院，俾监察院得从而研究其利弊，而為事前监察之实施。其效果，必较监察委员闻风知弊而后调案访查者大千百倍。”

其三，事前监察有利于弥补事后监察之某些不足。高一涵指出，若监察院与各官署在平时完全隔绝，而监察院对于各官署的用人行政等事务完全不知，则监察权之行使自难周密，因此监察院的监察权不能完全以事后弹劾为限，而应扩充到事前。林家端同样认为监察院平时不对各机关行使调查权，仅有事后监督权是很不足的，应将监察权能扩充到事前以弥补事后监察的某些不足。

其四，防患于未然是将来监察工作的重心。审计部次长童冠贤指出，近代政治法律思想都注重于事前的防卫，监察院的职能是肃正纲纪、防止贪污，其最终目的不是要官吏都受弹劾，而是期望没有官吏受弹劾，因此监察权的行使不能局限于摘发奸邪、惩治不法于事后，更应具有防微杜渐的职能。在他看来，防患于未然是将来监察工作的重心，因此“逐渐移向事前监察，这是无可置疑的”。

谢瀛洲、王履康等少数人反对监察院拥有事前监察权，其理由如下：一是官吏的不当行为自有上级长官以考核，监察院不必为之越俎代庖，因此监察权范围限于事后弹劾权而不应拥有事前监督行政的权力。二是监察监督与议会监督不同，议会是政府政权的赋予者，是政治进行的原动力，是政府对之负责任的主体，议会监察制下不妨有事前的监察权，而监察院是治权机关，其监察权是被赋予的，要监察政治的进行做一个全方位的政治督察者，使与其并行的机关向它负不必要的责任显然是行不可通。三是监察委员有限无法胜任事前监察。

扩权论者主张从增加建议权、质询权、同意权等监察权能，使监察院从单独的事后弹劾向事前事后全方位监督国事转变。就增加建议权而言，文公直指出，世界各国议会的弹劾权与建议权均合一，若只有纠弹而不建议是只指疵而不救弊，与中国台谏传统也不相符。当然，为了维护立法的独立与尊严，他主张监察院的建议须付立法院决议，以便一方面确保监察权行使之完整，另一方面又使立法院职权与地位不受影响。江毓麐从以下几个方面主张增加监察院的建议权：一是中国传统台谏制度有建言权的传统;二是以后监察人员将由民选，监察组织成为民意机构，对于行政司法上的利病得失更应有建议之权;三是五权制度下的立法院负单纯的立法责任，所有事前事后之行政及司法的监督权都由监察院掌理，理应有建议权;四是监察委员在平时监督中央及地方行政，对于一切兴革事宜有较为全面的掌握，若增加监察院的建议权，在提升行政效率上具有较大的功用。

就增加质问权而言。《五五宪法草案》规定，监察院为行使监察权，得依法向各院各部各委员会提出质询。江毓麐指出，议会对于政府皆有质询权，此类质询颇含有质问的意味，其性质较询问严重，大抵对于政府某种设施有所疑虑而发，其作用藉为政府官吏违法行为之事前监督，以防患于未然，故向政府提出质询答复如能满意时则不必弹劾，否则提出弹劾。他说：“调查为弹劾之先声，而质询为调查之初步，要之俱为辅助弹劾权之行使而已。” 《五五宪法草案》规定监察院所能行使的质询权只限于中央各院部会，江毓麐认为监察院质询权的范围过小，应将质询权范围扩充到地方官署，以提升监察效能。潜庵指出，未增进监察权之效能，必使监察院当公务员构成违法失职行为事实时，有实行质问之权，使违法失职行为不致构成事实。

就增加同意权而言。《五五宪法草案》规定监察院无同意权，1946年“制宪国大”召开期间，在对宪法草案的分组审查中，监察院应否行使同意权是有关监察院权限问题的两大争端之一。有学者反对监察院拥有同意权，理由主要有三：一是同意权只能由立法院一个机关行使，不能由立法院和监察院两个机关行使;二是监察院不行使同意权也有利于减少监察院的政治性，维持超然地位;三是监察院行使同意权使“司法考试两院地位相对减低，有背国父遗教所定五院权宪法之精神”。虽然有学者认为政协会议所拟的修改监察院职权之主张无采纳价值，但在最终颁布的《中华民国宪法草案修正案》、《中华民国宪法》中增加了监察院的同意权权能，即司法考试两院院长、副院长、大法官、考试委员的任免由监察院行使同意权。

时人有关增加事前监察权的思想主张为南京国民政府的监察实践提供了一定的理论准备。南京国民政府实行五院制度之初，监察院只有事后弹劾权。在《五五宪法草案》中规定监察院拥有对中央各院部会的质询权，当然后来没有实施。抗战时期制定的《非常时期监察权行使暂行办法》规定：“各机关或公务员对于非常时期内应办事项，有奉行不力或失当者，监察委员或监察使得以书面提出建议或意见，呈经监察院院长审核后，送交各该主管机关或上级机关。主管机关或其上级机关接受前项建议或意见后，应即为适当之计划与处置”。1945年，监察院拟具《加强监察制度之办法》，在《五五宪法草案》的基础上规定由监察院试行质询权，并在《国民政府组织法》、《监察院组织法》中予以增订。随着南京国民政府从“训政”体制向“宪政”体制的转变，监察院开始由治权机关转为民意机关，1947年《中华民国宪法》规定监察院增加同意权和纠正权。若单从各种法律条文来看，监察院的监察权能在不断扩充，甚至让人担心破坏了行政权、立法权的完整性。当然，因受各种监察环境的制约，监察实践的效能仍然十分有限，那是另外一回事。

四、国民政府时期监察权配置主张之评析

监察权配置为何成为国民政府时期各界人士所关注的重要问题，其主要原因包括以下几个方面：

其一，国民政府时期监察权权能配置模糊。孙中山在《中国革命史》等著述中多次提到监察权问题，但没有明确限定其范围，政府层面乃至思想层面在理解监察权权能配置上有一个较大的伸缩空间。同时，监察院制度的开创在一定程度上受到中国传统御史制度和近代欧美议会监察制度的双重影响，而这些监察制度本身在监察权权能配置上是各不相同的。因此，国民政府时期监察权范围也始终不够明确，一直处于不断变化之中。

其二，监察院的监察实践效能始终不佳。鉴于监察实践效能不理想，扩权派力图通过扩充监察权能范围，以树立监察院的权威性来提升监察效能。譬如，南京国民政府初期颁布《国民政府组织法》、《国民政府监察院组织法》，监察院只是拥有弹劾权，而官吏惩戒权则按职等分属于中央黨部监察委员会、国民政府政务官惩戒委员会、中央公务员惩戒委员会、地方公务员惩戒委员会等机构。在弹劾外交部长、铁道部长、江苏省政府主席及行政院院长等案件中，监察院显得无能为力。扩权派把这种状况归咎于“弹惩分离”制度，纷纷要求实行“弹惩合一”制，而限权派则主张不能因追求监察效能而破环权力结构中的制衡性。

其三，政治环境的变化对监察权权能配置有着不同的时代要求。政治环境的变化也是时人关注监察权配置问题的一个重要原因。随着全国性抗战的爆发，为了应付战时体制的需要，树立监察权威性显得尤为重要，因此，时人纷纷主张扩充监察权限，改变以往监察院顾忌多端常使惩戒不能成立、监察院有职无权不能执行监察职务、从弹劾到惩戒手续程序复杂影响监察效能等状况。基于此，国民政府颁布《非常时期监察权行使暂行办法》增加了纠举权和建议权，不仅在一定程度上简化了监察手续，而且将监察院的监察权限从单纯的事后弹劾扩充到事前监察。随着国民政府从“训政”体制向“宪政”体制的转变，监察院从治权机构转化为民意机构，对监察权配置又有着不同的时代要求，因而是否增加监察院的同意权成为一个重要议题。

国民政府时期监察权权能配置主张具有以下特点：

其一，监察权“权威性”与“制衡性”思想冲突。扩权派从监察权威性出发，认为监察院职权太小，应扩充监察院的监察权以免其成为一只没有牙齿的“老虎”;限权派则主张根据分权原理，应限定监察院权限范围防止其变成一个无所不能的“怪兽”。扩权派主张将弹劾案的惩戒权、审判权划归监察院，弹劾权范围包括一切官吏的违法失职案件，监察权应事前事后全方位监督国事。限权派主张监察院只能拥有弹劾权，惩戒权与审判权应归入其他机关，弹劾权对人对事范围有所限定，监察权只能限于事后弹劾，以免破坏行政权权能。

其二，受中国传统御史监察制和近代欧美议会监察制的双重影响，体现出中国传统政治文化与西方近代政治文化的冲突与融合。就弹劾权与惩戒权关系问题而言，中国传统御史监察制度采取“弹惩分离”，近代欧美议会监察制度采取“弹惩合一”，国民政府时期在“弹惩分离”抑或“弹惩合一”问题上的考量无不受到此两种政治文化的影响。还有，国民政府时期对监察权权能配置不断调整，突破了欧美议会监察限于弹劾权的范围，并将议会政治中质问权、同意权等纳入监察监督制度体系之中，其背后无不体现了中国传统政治文化与西方近代政治文化之间的冲突与融合。

其三，国民政府各部门或中央与地方权益之争影响到监察权权能配置。在弹劾案件的惩戒权、审判权划归监察院还是司法院的问题上，除了部分学界人士出于学理上的考虑之外，政府各部门代表在很大程度上出于各部门权益的考量。监察院监察委员纷纷主张扩大监察权范围，以提升监察院的地位。在国民党中央政治会议法规整理委员会上，监察院监察委员田炯锦提议将惩戒机关划归监察院，但遭到司法院出席会议人员的激烈反对。显然，在这场争论中监察院和司法院双方都是在确保各自的权益。因由地方选举产生监察委员在一定程度上代表了地方的权益，“制宪国大”召开期间在关于增加监察院同意权的问题上，原本国民党中央对此表示反对，但因地方力量的强烈要求最终以宪法的形式予以确认，无不体现出中央对地方的让步。

各种监察权权能配置方案在不同程度上为国民政府所采纳，推动了国民政府对监察权权能配置的多次调整，从单纯的事后弹劾不断向事前事后全方位监察演进，使监察权权能结构逐渐趋于合理。仅从监察制度本身来看，这对于树立和加强监察权的权威性，纠正官员违法失职行为或多或少的发挥了某些积极作用。同时，国民政府也在一定程度上注重监察权的制约性，虽然曾一度在宪法草案中规定将弹劾案件的惩戒权纳入监察院，但最终在两难选择中于宪法草案修正案又予以删除，以防止监察权滥用。正如英国学者维尔指出，政府不能以“效率”为由而变成单一的、没有分工的、铁板一块的结构。这种监察权权能配置在某些方面对于保护被监督者的基本权利有着一定的考量。

当然，除了意识形态、权益之争等因素之外，从制度本身来说不管是学者层面的监察权思想还是政府层面的监察权配置实践也都存在着这样或那样的盲点与缺陷。一是存在着“监察中心主义”的倾向，忽视对“主位监督”与“次位监督”之间关系问题的探讨。在五院制度设计中，监察院的监察权来自政权机构国民大会的授予，因此国民大会的监督权属于“主位监督”，监察院监察权属于“次位监督”，时人过于强调监察院在国家监督制度体系中地位，对国民大会的“主位监督”制度设计不足。二是忽视了各种监督权之间的衔接。监察监督只是国家监督制度体系构建中的一环，监察权权能的发挥需要与行政监督、司法监督、立法监督、政党监督有机结合，时人对此关注不足，监察权重叠问题严重导致监督效应的互相抵消，尤其是没有处理好监察院与国民党中央监察委员会之间的关系。三是在监察权“权威性”与“制衡性”问题上左右徘徊，不能利用矛盾的对立统一原理将两者有机结合起来，形成一股合力来提升监察实效。可以说，国民政府时期还没有形成一套符合中国国情的监察权权能配置理论，监察实践效果十分有限，从一个侧面反映出近代中国监督制度体系构建现代转型的艰难。

注释：

① 有关国民政府监察制度研究的代表性成果有孙宗一的《国民政府监察院分区监察制度研究（1935—1949）》（南京大学2014年博士学位论文）、周成莉的《南京国民政府监察院弹劾权的行使成效分析（1931—1936）》（《重庆师范大学学报》2013年第4期）、郭相宏的《法律移植与制度惯性的冲突——以国民政府监察院之弹劾权为例》（《山东科技大学学报》2017年第3期）、牛锦红的《民国“打虎”：监察权的行使困境与社会舆论》（《南京大学法律评论》2017年第2期）等。

② 中央公務员惩戒委员会：《惩戒法规汇编》，中央公务员惩戒委员会1943年刊行，第2—3页。

③ 中国国民党中央委员会党史委员会：《胡汉民先生文集》（第3册），台北“中央”文物供应社1978年版，第541页。

④ 贯秋：《监察权及监察制度》，《南华评论》1931年第1卷第22期。

⑤ 田炯锦：《宪草初稿与监察权》，《时代公论》1934年第3卷第9期。

⑥ 徐式圭：《中国监察史略（续完）》，《学艺杂志》1934年第13卷第10期。

⑥ 翁率平：《如何可使监察一权不同于虚设》，《正论》1935年第39期。

⑦ 林家端：《中国监察制度论》，《中山文化教育馆季刊》1934年创刊号。

⑧⑨ 何会源：《论孙中山先生关于中央政治制度之设计》，《民族杂志》1934年第2卷第5期。

⑩ 王履康：《中国之监察制度》，《东方杂志》1936年第33卷第17期。

童冠贤：《监察制度之现在与将来》，《广播周刊》1936年第109期。

江毓麐：《如何树立完整之监察机构》，《远东杂志》1937年第2卷第5期。

江禄煜：《惩戒权应属于监察院乎》，《秀州钟》1936年第15期。