齐妙青 潘志刚 刘敏

摘要：无论从国际还是国内看，开放的能力和水平是衡量一个国家或区域经济发展活力、质量和潜力最重要的标志。海南离岛免税政策有利于海南全面深化改革开放，为建设国际旅游消费中心、全岛自由贸易试验区和中国特色自由贸易港提供重要支撑作用。新疆与海南都承担了我国新一轮高水平对外开放的历史使命、具备着相似的对外开放的基础和巨大的产业发展潜力。本文通过分析新疆与海南在历史使命，开放基础和产业潜力上是否具备相似条件，研究海南对外开放政策在新疆创新应用的可行性。

关键词：离岛免税;自贸区;对外开放

中图分类号：F127文献识别码：A文章编号：

2096-3157（2020）17-0144-02

习近平总书记强调，中国开放的大门不会关闭，只会越开越大。改革开放40多年以来，我国坚持对外开放，实现了从封闭半封闭到全方位开放的历史转折，开放已经成为我国鲜明标识。2018年，中央决定在海南全岛建设自由贸易试验区。2019年，习近平总书记在第二届中国国际进口博览会开幕式上强调“加快推进海南自由贸易港建设，打造开放新高地”。《推动共建丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路的愿景与行动》中提出，新疆要发挥独特区位优势和向西开放重要窗口作用，打造丝绸之路经济带核心区，这为新疆加快推进新一轮高水平对外开放带来重大发展机遇。

一、海南利用國家支持对外开放的政策迎来重大发展机遇

1.独有的全岛范围试点政策拓宽改革开放发展空间

我国现有18个自贸试验区，沿海省份已全部是自贸区，并在沿边地区布局自贸试验区，覆盖从南到北、从沿海到内陆。目前，国内其他自贸试验区的实施范围均为120平方公里左右，而海南自贸试验区实施范围是海南全岛，共3.54万平方公里，相当于其他自贸试验区面积总和的17倍，这样一来，海南在自贸区建设过程中能够充分发挥全岛试点的整体优势，大力推动改革系统集成，推动创新发展的整体性、协同性，避免在自贸区在改革创新方面出现碎片化的现象。

2.持续放宽的离岛免税政策促进旅游产业快速发展

海南离岛旅客免税购物政策自2011年实施以来先后进行了6次调整，购物年龄从18周岁调整至16周岁，每人每年累计免税购物限额从5000元（限两次）调整到30000元（不限次），购物种类从18种增加到38种。免税店数量从2家增加到4家，离岛免税销售额从9.86亿元到136.1亿元，购物人次从48.36万到384万。政策效应稳步释放，2019年免税销售额占旅游总收入的比重为12.9%，较2011年增加近10个百分点，旅游购物占全省旅游的比重逐年上升。

3.海南自贸区制度创新带动产业发展要素集约集聚

海南现拥有制度创新案例387项，如全国首创设立“候鸟”人才工作站、商事登记“全省通办”等，创造多项全国第一。发布《中国（海南）自由贸易试验区极简审批条例》，实现了“无纸化、零见面、零收费”的外资企业设立商务备案以及工商登记“一口办理”。整体通关水平压缩1/3，口岸建设和服务水平进一步提高。通过优化办事创业和营商环境，海南吸引了较多的国内外知名企业入驻，引进了世界500强企业27家、国际专业服务机构8家。截至2020年2月底，海南新增市场主体19607户，同比增长12.89%，可以看出，海南良好的制度和营商环境受到疫情的影响较小。

二、新疆借鉴海南新一轮对外开放政策分析

新疆与海南在人文、地域、产业发展方面有着很大不同，海南是临海区域，在国家的最南端;新疆是内陆沿边区域，在国家的最西边。但是，在推进“一带一路”建设中，新疆和海南都承担着国家新一轮高水平对外开放的历史使命，都拥有着相近的对外开放基础、条件和发展空间。

1.新疆和海南都承担了我国新一轮高水平对外开放的历史使命

《中国（海南）自由贸易试验区总体方案》指出，围绕建设全面深化改革开放试验区、国际旅游消费中心和国家重大战略服务保障区，实施更加积极主动的开放战略，推动形成全面开放新格局，将海南打造成为面向太平洋和印度洋的重要对外开放门户。

《推动共建丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路的愿景与行动》中提出，发挥新疆独特的区位优势和向西开放重要窗口作用，深化与中亚、南亚、西亚等国家交流与合作，形成丝绸之路经济带上重要交通枢纽、商贸物流和文化科教中心，将新疆打造成丝绸之路经济带核心区。

2.新疆和海南都具备扩大新一轮高水平对外开放的基础

海南作为“一带一路”倡议的支点地位很明确，是我国大陆在“海上丝绸之路”最南端的窗口，具备建设面向东南亚、覆盖华南的交通运输综合枢纽、经济走廊的基础。党中央出台了一系列发展海南自贸区建设的支持政策，特别给予了“全域性”试点、离岛免税等政策支撑。海南的生态旅游资源丰富，是热带滨海度假胜地，依托旅游业的发展，吸引了众多国内外游客，进一步扩大了对外开放水平。

新疆位于亚太和欧洲经济圈的居间区位，是“丝绸之路经济带”核心区，是我国向西开放的前沿。随着丝绸之路北中南三条通道的全线贯通，以及高铁、航空等快速运输的建设和完善，新疆将成为现代综合交通的中转地、集散地。党中央相继出台了《关于进一步维护新疆社会稳定和实现长治久安的意见》等一系列支持新疆发展的政策措施，出台了支持喀什、霍尔果斯经济开发区建设的特殊政策，为新疆对外开放发展提供有力的政策支撑。新疆旅游资源品质高，地貌丰富多彩，拥有喀纳斯湖、天池、那拉提大草原景区等，国家级精品景区数量位居西北第一、全国第三，大力发展旅游业为展示新疆形象、扩大对外开放提供了新机遇。

3.新疆和海南都是发展潜力巨大、前景广阔的后发地区

新疆GDP总量位于全国后7位，属于经济欠发达地区，但新疆区位优势、政策优势、资源优势突出，同时面对着占全球75%人口、60%生产总值的亚欧大陆广阔市场。产业链条不完整、整体规模小，发展外向型产业还有巨大增长空间。

海南同样作为后发地区，GDP总量位于全国后4位，在新一轮对外开放进程中主动跳出欠发达地区的传统发展思路，通过积极发展旅游业、现代服务业和高新技术产业，打造更高层次、更高水平的开放型经济，已经呈现出蓬勃发展趋势。

4.新疆争取“离岛退税”政策将强力推动旅游业大发展

随着生活水平提高，旅游经济“吃、住、行、游、购、娱”环节中的旅游购物比重在快速上升。2019年海南省旅游总收入1050亿元，同比增长11%，新疆旅游总收入近3500亿元，增长40%以上。如果借鉴离岛免税政策，按照海南省实施离岛免税政策和稳定红利持续叠加效应，每年推动游客数量增长5%测算，全疆游客数量将至少再增加1000万人次;按照免税销售额占旅游总收入的12%测算，全疆将至少再增加400亿元的旅游消费收入，由此推动新疆旅游产业中的“衣、食、住、行”等方面，从而带动新疆旅游商品加工制造、农副产品加工、纺织服装等劳动密集型产业发展，助力新疆脱贫攻坚，为实现全面建成小康社会提供强大动力。

5.新疆复制海南对外开放政策推动经济高质量发展还存在一些挑战

一是全国目前已经批复上海、浙江、河南、湖北、四川等18个自贸区，每个自贸区都具备发展免税购物经济的优势，将会对新疆发展免税购物经济产生一定冲击。二是新疆位于西部，远离内地市场，存在经济规模小、外向型经济总量比重低、产业技术相对薄弱、产业链窄、缺少人才等问题。三是与海南作为相对独立的岛屿来说，新疆在出入境、海关监管、风险防控等方面存在一些特殊的困难。

三、建议

新疆作为丝绸之路经济带核心区，从国家战略全局和区域基础条件看，都是对外开放的前沿，具备扩大新一轮对外开放的基础和发展空间，即使存在一些挑战，海南对外开放政策在新疆仍具有现实可行性。建议对新疆推进新一轮对外开放给予特殊支持政策，强化开放对建设“丝绸之路经济带”核心区的支撑作用。同时，借鉴海南对外开放经验和做法，有重点、分阶段、实质性推进新疆新一轮高水平、高层次对外开放。

1.加强对外开放顶层设计，打造向西开放新格局

坚持高位推动，统筹谋划新疆向西开放发展新格局，科学布局新疆开放型经济的重点区域、重点产业。加强政策研究，组织力量深入研究国家及相关省市对外开放政策，借鉴海南等地区发展成功经验，进一步完善新疆对外开放发展政策，高起点、高水平、高标准做好新疆对外开放工作。在开放型产业功能布局上系统设计，使制定的规划符合国家战略大局，体现新疆特色，实现经济高质量发展。

2.积极争取离岛免税政策，拓展旅游发展的空间

把握旅游经济发展趋势，借鉴海南和国内外好的免税政策经验，改进不足，积极争取特殊“离疆免税”政策，形成后发优势，建设特色便利化购物环境，在旅游购物上做足文章，同时通过免税品经济带动新疆本地产品参与销售，提高业态水平。将中哈霍尔果斯国际合作中心免税政策向全疆重点节点城市复制。将中哈霍尔果斯国际合作中心进口商品免税政策（中方游客每人每天8000元人民币免税购物额，过境即买即免，全年不限额、不限次）复制到全疆重要节点城市，参照三亚海棠湾免税店方式，在全疆重要节点城市（如乌鲁木齐、伊宁市、克拉玛依市、库尔勒、喀什等）布局大型免税商品购物中心。

3.学习借鉴极简审批措施，进一步优化营商环境

参照海南在极简审批工作中的有力措施，按照简政放权、放管结合、优化服务的要求，出台“新疆推动高水平对外开放极简审批条例”，进一步精简审批事项、评估事项和下放审批权限;优化审批流程，提高审批效率，推行“函证结合”“容缺后补”等改革，推动“一口受理”“兩验终验”;围绕行政管理、司法管理、环境保护等社会热点难点问题，促进信息化应用，提高社会治理信息化水平;推进行政审批和政务服务标准化，切实提供高效优质服务，营造法治化、国际化、便利化的营商环境。

作者简介：

1.齐妙青，供职于新疆维吾尔自治区工业经济和信息化研究院。

2.潘志刚，供职于新疆维吾尔自治区工业经济和信息化研究院。

3.刘敏，供职于新疆维吾尔自治区工业经济和信息化研究院。