桑艳军

〔摘要〕 全域旅游是实现旅游业现代化、集约化、品质化、国际化，最大限度满足大众旅游时代人民群众消费需求的发展新模式。推进传统景点旅游向全域旅游的转变是深化旅游业发展的客观要求和必然选择。“十三五”以来，山西省在推进全域旅游发展方面取得了显著成效，但旅游业发展水平与丰厚的旅游资源还不相称，旅游业在全省经济社会发展中的带动作用也尚未完全发挥出来。因此，需从统一思想认识、创新体制机制、丰富旅游业态和完善公共服务等方面着力，加快推进山西全域旅游高质量发展。

〔关键词〕 全域旅游;山西;旅游业;转型发展

〔中图分类号〕F592.7  〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1009-1203（2020）04-0065-04

隨着旅游消费的不断升级和大众旅游时代的到来，传统的景点旅游模式已经不能满足现代旅游发展的需要。2018年3月，国务院办公厅出台的《关于促进全域旅游发展的指导意见》，既为旅游业发展提供了纲领性指导意见，也标志着全域旅游正式上升为国家战略。山西省委省政府抓住旅游业发展新机遇，将全域旅游作为创新区域发展模式的重大战略载体和战略路径。目前，山西旅游业正处于从传统景点旅游到全域旅游的快速转变中，笔者通过分析山西旅游业发展中存在的不足和短板，有针对性地提出对策建议，以期推动山西旅游业更好更快地发展。

一、全域旅游的内涵及基本特征

全面理解和准确把握全域旅游的内涵与基本特征，既是实现旅游业由传统的景点旅游向全域旅游转变的前提，也是推动全域旅游科学发展的重要保障。

（一）全域旅游的内涵

全域旅游是指将一定区域作为完整旅游目的地，以旅游业为优势产业，进行统一规划布局、公共服务优化、综合统筹管理、整体营销推广，促进旅游业从单一景点景区建设管理向综合目的地服务转变，从门票经济向产业经济转变，从粗放低效方式向精细高效方式转变，从封闭的旅游自循环向开放的“旅游+”转变，从企业单打独享向社会共建共享转变，从围墙内民团式治安管理向全面依法治理转变，从部门行为向党政统筹推进转变，努力实现旅游业现代化、集约化、品质化、国际化，最大限度满足大众旅游时代人民群众消费需求的发展新模式 〔1 〕。全域旅游的重点是旅游发展的全域化，核心是旅游产品供给的品质化，目的是旅游发展成果全民共享。打造全域旅游发展新模式的关键是在旅游资源富集地区，通过对区域内经济社会资源尤其是旅游资源、相关产业、生态环境、公共服务、体制机制等进行全方位、系统化的优化提升，实现区域内各类资源有机整合、产业融合发展、社会共建共享，从而增强区域竞争能力。

（二）全域旅游的基本特征

全域旅游与传统景点旅游有着本质的区别，其基本特征主要体现在以下四个方面：一是在全域优化配置经济社会发展资源。全域旅游要求不能仅停留在景点景区、宾馆饭店等基础设施的配置上，而是要更加注重对经济社会发展各类资源和公共服务的有效再配置，实现处处皆景观的全域旅游效应。二是在全域按景区标准规划。发展全域旅游，就是要把景点景区内外按照全域景区化标准进行规划和建设，实现景点景区内外一体化，以提高游客满意度。三是在全域综合协调管理。旅游目的地全域范围内的管理体制设计都要有全域旅游理念，围绕适应旅游发展“两个综合”（综合产业发展和综合执法）的需求，创新区域治理体系，提升区域综合治理能力，实现全域综合化管理。四是在全域发挥“旅游+”功能。旅游业要与其他相关产业深度融合，充分释放经济发展的新动能。利用旅游业的拉动力、融合能力和催化、集成作用，为相关产业的发展提供旅游平台，以形成新业态，提升其发展水平和综合价值。

二、全域旅游视角下山西旅游业发展的现状及问题

近年来，山西省委省政府高度重视旅游业发展，围绕建设国家全域旅游示范区总目标，以锻造黄河、长城、太行三大旅游板块为支撑，全力打造富有特色和魅力的文化旅游强省 〔2 〕。据山西省文化和旅游厅发布的数据显示，山西省旅游收入两年大步跨上两个台阶，2017年与2018年同比增长分别达到26.2%和19.29%，增长速度远高于山西GDP的增长速度，文化旅游战略性支柱产业地位进一步巩固 〔3 〕。但山西旅游业发展水平与其丰厚的旅游资源还不相称，旅游业在全省经济社会发展中的带动作用也尚未完全发挥出来。具体来说，山西旅游业发展面临以下现实问题。

一是有些地方和部门对全域旅游的内涵还存在模糊认识，导致其在推进举措、发展方式、具体政策等方面的思路不明确，做法也有待进一步优化。如一些旅游景区因缺乏全域旅游布局观念，出现了旅游集散中心功能不完善、景区周边环境脏乱差现象屡治屡犯、旅游纪念品缺乏创意、对外宣传缺乏精准以及大手笔动作等现象;管理部门针对本省全域旅游出台的一些政策包括指导性意见，由于缺乏大格局思维和经济思维，导致出台的政策、措施、意见效果不明显、效益不突出，供给侧、需求侧、中间商均不满意。

二是现行旅游业管理体制和经营机制还未完全理顺。首先，山西虽已构建全域旅游党政统筹领导体制，为全域旅游的发展提供了坚强的政治保证，但在加强相关部门间协调联动、形成工作合力方面，还有待进一步细化落实;其次，在经营主体的培育方面，山西通过整合体制内资源成立了山西省文化旅游投资控股集团有限公司，为提升全省旅游业的竞争力培育了重要的市场主体，但从总体上看，集团化经营未成气候，省内旅游企业仍数量偏少、规模偏小;再次，全省旅游企业内部法人治理结构普遍不健全，市场化程度低、创新能力和核心竞争力不强，目前仍然未能摆脱资源依赖型、劳动密集型的旧模式。

三是旅游业与其他产业融合发展的质量和效益不高。近年来，山西旅游业以打造黄河、长城、太行三大旅游板块为支撑，深度推进旅游+农业、旅游+文化、旅游+铁路等多业融合，丰富了旅游产品业态、优化了要素配置、延长了全产业链条，开辟了山西旅游业发展新空间。但是，目前山西旅游业与其他产业在融合发展上水平还不高，如由于旅游产品创意、创新不足，导致许多丰厚的旅游资源还没有被打造成优质的旅游产品，旅游产品同质化现象严重;全省在休闲度假、保健养生、户外运动、低空旅游等旅游新业态的发展上仍然比较缓慢，未形成“大旅游”一盘棋，“商养学闲情奇”等新业态拓展不够，仍停留在“门票经济”的“原始”状态。

四是旅游公共服务滞后，与便捷化、高质量、全覆盖的全域旅游公共服务基本要求还存在着一定的差距。近年来，山西旅游公共服务品质提升较快，已在全域范围内逐步完善了旅游集散中心、旅游咨询中心、旅游标识、旅游公共卫生间、停车场等旅游配套硬件设施，旅游公共信息服务网络也初步形成。但是与旅游市场和游客的需求仍然存在差距，如山西很多景区的旅游安全监测和预警服务不到位，部分旅游从业人员的服务水平、服务意识不高，旅游公共服务供给方式单一，旅游信息化水平发展滞后，智慧旅游建设不足等。

三、全域旅游视角下山西旅游业发展的对策建议

目前，山西全域旅游发展还处于起步阶段。山西应立足于自己是旅游资源大省但还不是旅游强省的客观现实，科学研判山西旅游业发展的新階段、新特点和新趋势，抓住当前山西旅游业发展的突出症结，以科学的全域旅游理论为指导，通过理念创新、体制机制创新、产业融合创新和公共服务创新等对策补齐旅游业发展中存在的短板与不足，为实现山西经济高质量发展注入新动能。

第一，在尊重旅游业态发展客观规律的基础上，科学理解全域旅游的核心内涵和根本价值，牢固树立全域旅游理念。首先，各地要跳出“小旅游”思维，树立“大旅游”的科学理念。各级政府要认识到发展全域旅游的关键不是仅仅对景区景点进行规划，而是要将旅游资源和其他相关资源进行面向市场的融合式发展，把旅游规划融入整个区域的发展规划之中，真正实现顶层设计的多规合一。其次，在全域旅游发展过程中，要坚持“绿水青山就是金山银山”的科学理念。全域旅游是一种资源集约、环境友好型的开发性保护模式，在旅游开发过程中要更加注重对资源环境的保护和合理利用，摒弃以往过度开发的模式;要注重旅游发展与资源环境承载能力相适应，通过全面优化区域内各类资源、要素和产业布局，有效减轻核心景点景区的承载压力，更好地实现自然资源环境保护与全域旅游可持续发展的双重目标。再次，要在遵循旅游业发展内在规律的前提下，发挥本地资源优势，树立以特色促发展的科学理念。各地要从自己的资源禀赋实际出发，因地制宜、扬长避短、大胆创新、突出特色推进全域旅游，坚持把特色发展贯穿于全域旅游的各个方面，将地区资源优势转化为竞争优势、发展优势;要从本地资源实际出发探索符合自身特点的全域旅游发展方式和具体举措，注重全域旅游发展过程中的特色化建设，把本地优势资源按照产业发展规律合理布局、自然呈现，避免景观建设的同质化，从而形成充分展现各地特色的现代旅游新格局。

第二，创新体制机制、完善治理体系，为全域旅游的顺利发展提供有力保障。首先，要建立党政主要领导挂帅统筹、部门联动的全域旅游领导协调机制。全域旅游涉及一定地域范围内众多的行业和领域，因此，全域旅游的管理体制必须由部门主导向党政统筹推进转变，以充分发挥地方党委、政府的主导作用，形成推动全域旅游发展新合力。2017年3月，山西省市旅游发展委员会的成立是山西全域旅游综合治理体制的重大创新和历史突破的重要标志。随着旅游管理体制机制改革的逐步推进，山西要持续加快更高层次的统筹协调、部门联动和综合管理体制的建立和完善，突破过去政出多门、各自为政的行业发展桎梏，促进国土、交通、通信、金融、卫生、市场监管等涉旅部门之间的协调配合，尤其要提高相关部门的法治化水平，规范各个管理部门的责权利关系，形成推动优质旅游发展的指标体系与政策体系。其次，各级政府和各类市场主体要以旅游发展“两个综合”需求为基本导向，全面打造全域治理新体系。一要在综合产业发展方面，继续加快推进省内主要景区景点体制机制改革创新，进一步理顺管理体制、运营机制和各方利益关系，释放市场主体活力。要在2017年山西149家重点景区景点顺利实现所有权和经营权分离的基础之上，按照两权分离的既定改革原则和相关标准进一步扩大两权分离的覆盖面，从而更好地发挥全省涉旅企业的市场主体作用和各级政府及其相关部门的行业监管和引导作用，进而优化我省旅游业的体制环境。二要在综合执法方面，建立旅游部门与相关涉旅部门的综合执法体系，形成统一指挥、高效配合、密切联动的科学管理机制，实现旅游目的地全域有效治理的目标。可在先行试点，建立健全包括旅游监管机构、旅游工商、旅游法庭等在内的综合管理和执法服务体系，然后逐步向全省推广试点经验，从而提高旅游目的地的旅游服务质量和水平;可进一步推动涉旅咨询、投诉、举报等工作的一体化进程，加强旅游质监执法工作;可开展常态化涉旅执法人员的综合素质培训，提高他们的专业化法治化服务水平，努力构建更加科学完善、运行高效、亲民便民的全域旅游综合执法体系和服务体系。

第三，大力推进“旅游+”，促进业态融合发展，创新和丰富旅游产品的有效供给。为此，一要以展示山西人民的生产生活方式和厚重的历史人文传统为导向，在梳理全省旅游资源分布状况、推进三大板块旅游路网格局发展总体规划的基础上，聚焦“小而美、美而特、特而精”的旅游精品开发策略，通过由小到大、由点到线、由线到面、由面到网的逐步扩展，使数量众多的规模较小的精品旅游景点与数量较少的著名旅游景点相结合，最后形成可以支撑整个山西全域旅游的景点景观结构体系，并通过对全省范围内的公路、铁路、航空等交通运输方式进行有机连接，最终形成富有山西特色的全域畅游景观前景，从而彰显山西全域旅游的特色和水平。二要充分发挥旅游业的带动、融合、催化、集成作用，依托各地农业、工业、科技、文化等优势，促进康养旅游、工业旅游、科技旅游、古建旅游、红色旅游、体育旅游等旅游业态创新，通过延长产业链、拓展价值链、形成旅游业与绿色（农业）、古色（古建）、黑色（煤化工业）、红色等相关产业等融合发展的大格局，从而推动区域经济社会的全面协调可持续发展。三要以“精、名、新、优”为目标导向，构建以观光旅游为基础、休闲度假为主导、专项旅游为特色、新兴旅游为亮点的多元化旅游产品体系，培育一批具有重大影响力的旅游产品，从而更好地满足人民群众的旅游消费需求。旅游产品的提质、丰富和创新关键在于深入挖掘和提炼地方特色文化内涵，推动旅游产品与地方特色文化的深度有机融合。因此，要充分调动政府、社会各界的积极性，并通过深入挖掘历史文化、地域特色文化、民族民俗文化的优秀特质，打造出具有山西民俗特色和地方文化的优质旅游产品品牌。

第四，以旅游服务全域配套为目标，切实提高旅游的公共服务水平和便利化程度，全面打造和谐旅游环境。为此，一要抓好全域旅游交通设施建设。要加快提升公共交通的通达性和便利性水平，建设立体化综合交通枢纽，做好不同交通方式的联合与衔接，提升综合交通运输水平，构建畅通高效的交通网络，为山西全域旅游的快速发展提供路网支撑，促进全省旅游交通系统由传统的“点到点”向“面到面”的转变。二要加快旅游公共服务标准化建设。可通过开展“创建旅游公共服务标准化品牌化”等活动，提升全省旅游公共服务水平，营造优质旅游发展氛围。可参考国家相关标准和借鉴其他省份的先进经验，根据山西旅游业具体实际，制定《山西省旅游公共服务标准化办法》，对全省旅游公共服务标准化进行科学规范和具体要求，以全面促进旅游公共服务质量和水平的提升。可以當前我省正在进行的2市18县全域旅游示范区建设为抓手，打造更多国家级、省级旅游公共服务标准化品牌，通过在示范区对旅游公共服务体系的标准化建设，不断提升游客满意度，并将经验向全省推广。三要着力推进智慧旅游公共服务建设。可通过加强山西旅游资讯网建设，完善订票、订房、订车、旅游线路定制、线上线下互动交流等一体化功能，面向游客提供无缝化、即时化、精确化、互动化的旅游服务;可依托大型网络平台，开发电子导游导览系统，为游客提供生动有趣的导游讲解、导游推荐等导游导览服务，建立面向公众的电子导游库，开展游客选择导游服务。四要进一步提升旅游从业人员的专业素养和服务水平。政府相关部门与旅游企业应加强旅游从业人员的岗前和岗位业务技能培训，建立定期培训制度，增强其服务意识与服务能力;要健全旅游从业人员准入制度，完善从业人员退出机制，同时强化政府对旅游从业人员的日常市场监管，全面提高旅游服务质量和水平。

〔参 考 文 献〕

〔1〕国家旅游局关于印发《全域旅游示范区创建工作导则》的通知〔EB/OL〕. （2017-06-12）. http：//zwgk.mct.gov.cn/auto255/201706/t20170612_832452.html.

〔2〕山西省人民政府办公厅关于印发山西省黄河、长城、太行三大板块旅游发展总体规划的通知〔EB/OL〕.（2018-07-19）.http：//wlt.shanxi.gov.cn/sitefiles/sxzwcms/ html/xwzx/tzgg/14977.shtml.

〔3〕2020年山西省文化和旅游工作会议在太原召开〔EB/OL〕.（2020-03-19）.http：//wlt.shanxi.gov.cn/sitefiles/ sxzwcms/html/xwzx/szyw/33363.shtml.

责任编辑 徐 芳