李宜蓉　蒋仁轲　李杨睿婷　刘芳

[摘 要]边民互市自实施以来，为我国边境贸易发展做出了巨大的贡献，带动了我国边境经济、政治、文化的交流与发展。海关、边民、进出境管理机构，作为边民互市贸易中主要的三方主体，在整个过程中承担着不同的角色，但也因各自实际情况的不同，出现了不同的问题。文章基于三角分析框架对三方主体间的关系进行论述，并从三方主体实际问题出发对解决边民互市贸易中出现的问题提出相关的意见建议。

[关键词]边民互市;执行主体视角;政策实施效应;三角分析框架

[DOI] 10.13939/j.cnki.zgsc.2020.20.021

1996年海关总署和对外贸易经济合作部共同制定并颁布了《边民互市贸易管理办法》（以下简称《办法》），边民互市政策也随之展开。海关、边民、进出境管理机构作为边民互市贸易中的三大主体，近年来在贸易过程中都起到了关键性作用，共同推进了边境贸易的发展，但同时也伴随着不同问题的出现。

1 云南边民互市政策实施的贸易监管现状

云南地处我国的西南部，与缅甸、老挝、越南三国交界，边境线漫长，地理位置优越，是我国通向东南亚的重要通道。居住于两国的边民也因边民互市政策的实施生活水平得到了提高，边境贸易不断发展。

云南各海关对边民互市贸易坚持规范有序、科学发展的管理原则，依托边民互市信息化管理系统，依法对边民互市进出口商品申报、查验、放行等实施监督管理。边民互市贸易通关无纸化作业中涉及中方边民指纹、人脸等身份信息的采集和确认以及边民身份电子自动验证及人脸识别管理。边民个人基本信息录入海关信息化管理系统后，边民本人可以通过此系统实施电子化自主申报。在海关监管现场，海关主要综合运用边民互市信息化系统、电子地磅、卡口、视频监控等手段，对边民互市进出口商品及运输工具实施监管查验，并办理海关申报、查验、放行等相关手续。

2 边民互市政策实施中存在的问题

海关、边民、进出境管理机构作为边民互市贸易中重要的三方主体，分别担任着不同的角色，在共同推进边民互市贸易发展的同时，也出现了不同的问题，以下将从三方主体分别论述。

2.1 海关存在的问题

2.1.1 海关边民互市贸易政策法规滞后，执法依据欠缺

边民互市贸易政策自实施以来，目前主要实施依据是1996年海关总署与对外贸易经济合作部联合出台的《边民互市贸易管理办法》。主要规定了贸易范围、贸易主体、贸易限制等基本内容。随着边民互市贸易不断发展，贸易范围在不断扩大、贸易数量在不断上升。也正是因为贸易往来的增长，导致许多不法分子利用政策便利的漏洞进行走私，出现偷税漏税等违法行为，而《边民互市贸易管理办法》作为部门规章，已经不能完全适应政策实施20年来的变化。就昆明海关而言，2012年昆明海关制定，2017年修改《中华人民共和国昆明海关边民互市贸易管理操作规程》，对云南关区海关相关的边民互市贸易做了进一步规定。虽然各关区现已有相应的法律规章，但是边民互市的相关立法还是滞后于日新月异的边民互市贸易，无法面面俱到。

2.1.2 缺乏统一的裁量标准，行政执法过程中有失规范

由海关总署颁布的《办法》中对边民互市贸易范围有了明确的规定，但在具体的实施过程中，对8000元免税商品种类的规定、边民互市生活日用品的定义等方面，各个海关有着各自在实施过程中的自由裁量权，但也因为缺乏统一的裁量标准，导致每个海关在行政执法过程中都是按着各自的日常惯例进行管理，可能造成某些商品在该关区属于免税物品，但在另一个关区就不在免税范围之内。

2.1.3 公司利用边民走私，责任难以认定

根据现行的法规规定，边民互市贸易的主体只应该是边民个人，即是居住在我国陆路边境20千米以内，且被政府批准参与边民互市贸易的居民个体。但随着边民贸易量的不断增加，已经开始有部分公司介入，参与边民的管理、运输等活动，中间也就不乏利用边民互市贸易的形式进行走私的行为，而抓到走私犯罪行为后，对现阶段较为普遍的拼车装运的货物所有人就很难以认定，导致后续定罪工作难度加大。

2.1.4 边境基础设施较落后， 海关关员数量不足，关员素质参差不齐，业务能力不平衡

边境海关一般坐落于地理位置较为偏僻的山区或是发展相对落后的地区，其边境工作環境较为艰苦，也因地理位置或是交通闭塞等原因，造成边境海关的基础设施较为落后。同时，边境海关艰苦的工作环境加上近年来边境贸易的不断增长，导致海关关员数量不足，贸易往来频繁的季节，海关关员加班次数较多，造成了在岗关员工作量增加，压力增大。此外，随着机构改革的不断深入，检验检疫局与海关合并过后，由于各自所擅长的领域不同、知识专业性要求的不同，导致海关关员素质参差不齐，工作质量水平也就相对不稳定。

2.2 边民存在的问题

2.2.1 互市交易边民文化程度相对不高，海关管理难度加大

进行互市交易的边民较多是中老年，青壮年更多选择农耕活动或是外出打工的方式谋生。中老年在边民互市贸易中处于较弱势的地位，集中体现在他们维权意识薄弱和对于电子化申报改革的难以适应。此外，由于边民互市贸易的特殊性——边民互市点（区）一般都在我国边境，地区教育水平受限直接导致边民的受教育程度不高，也依旧存在不识字的边民。边民的知识水平有限，在实际贸易过程中与海关相关人员的沟通、交流会存在困难，甚至还存在边民无法充分理解边民互市政策以及无法辨别违法走私行为等情况，这对海关边民互市管理带来了不小的挑战。

2.2.2 边民自主拼车，海关难以判定贸易走私行为的追责对象

随着边境经济的发展，边民进行贸易采购不仅仅局限于原来的畜力驮运，现在已出现了新兴的运输方式——拼车运输，这是2～8个边民把采购货物集中于一辆车集中向海关申报的方式。这种特殊的方式建立在边民互市“人到、证到、货到”交易原则之上，虽然边民自主拼车的方式使得资源利用率得到提升，但是此举也带来了一定风险。一旦在拼车过程中查出违法走私的商品，其责任的划分往往是困难的。拼车过程中涉及车辆的运输者和若干边民，涉及的人数越多，相应的不确定性越大，如果没有确凿证据，海关将难以判定追责对象，相应的管理机构将难以判定责任。

2.2.3 边民互市贸易的商品比较单一，资源不能充分利用

云南地处边境，特殊的地理环境，导致许多边境地区以单一的农作物为主要贸易商品。以云南关区下腾冲市猴桥口岸为例，该地进行边民互市贸易会出现“淡旺季”的现象，这主要是因为这里的边民进行边民互市交易的商品绝大多数是香蕉，香蕉的成熟季节是在每年的2月左右，这个时候就是边民互市贸易的“旺季”。其他月份，边民互市贸易就处于“淡季”，边民互市的交易额会直线下降。此时就出现了边民互市贸易的空档期，造成了资源浪费。

2.2.4 边民诚信缺失，海关违法管理难度加大

边民互市电子化改革一方面能缩短边民的通关时间，另一方面能带动更多的边民利用边民互市政策实现脱贫目标。然而电子化改革缺少了对已有过违法行为边民的记录。海关对边民互市贸易过程中出现的违法行为一般会视情节轻重进行相应的处罚，但仅只是警告或是收取罚金，处罚完后不会对该边民进行限制，也不会就其处罚进行记录，完全忽视了电子化边民管理系统的便利，造成了管理浪费。此外，部分海关口岸仍然缺少有关赊销、售后等方面的制度建设。没有建立赊销制度实际上是从边民互市交易的方式上对其进行了限制，而要建立成熟的赊销制度就必须先建立边民诚信体系，以此作为保障。

2.3 进出境管理机构存在的问题

在实际边民互市贸易过程中，了解到相关进出境管理机构主要有商务局与检验检疫部门。但由于机构改革，2018年4月20日起，原中国出入境检验检疫部门正式并入海关，此后进出境管理机构主要有商务局。

2.3.1 边民证管理机制不健全，没有达到预期效果

边民证的发放机制属于申领制，即年满18岁的成年人在规定的边境区域无残疾的健康状况下可领取一张边民证，每人每天的额度是8000元，并随着基础设施的完善，现边民可以通过录入指纹的方式进行货物的申报通关，极大地提高了通关效率。但边民证的发放本身存在不合理的地方，国家制定边民互市政策的主要目的在于满足边民的日常生活的需要，每人每天8000元的额度可能是用不完的，这样就会给不法企业带来走私便利。

2.3.2 部分边民出借边民证给不法企业，走私责任认定难度加大

由于边民贸易中国家给予了大量的减免税政策，不法企业就会钻空子利用边民证进行走私犯罪，例如中国的公司向外国的公司发出订单，外国公司接单后就会将这些货物发往中国，然后收集一些边民的边民证进行报关，因为边民的文化水平欠缺，企业在收集边民证的时候会给边民一定的报酬，所以边民大多数会将自己的边民证出借给企业，企业便能够从中偷逃税款，这会给海关执法带来很多不便。

3 基于三角分析框架的边民互市政策实施主体间的关系分析

3.1 基于三角分析框架研究边民互市政策实施主体间关系的原因

三角分析框架是基于三角形的边角关系进行论述的，而边民互市运行机制主要是由海关、边民、进出境管理机构三方共同作用的，这正好符合三角分析框架的基本要求。众所周知，三角形具有稳定性，新时代追求的贸易经济发展也是需要稳定健康的。因此在三角分析框架的基础下来研究边民互市是可行和有必要的。

3.2 三角分析框架下的边民互市政策实施主体间关系的解析

边民互市政策是由海关、边民、进出境管理机构三方作用，为了能够直观地理解三者之间的关系，引入一个三角分析框架。A代表海关、B代表进出境管理机构、C代表边民。

3.2.1 边民互市贸易单边运作的三角分析框架

单边运作是指边民互市贸易中由海关、进出境管理机构或边民单独作用于边民互市的现象。

如图1所示，当A与A点重合时，AB=AC=BC，ΔABC达到理想的状态，边民互市贸易中三者之间相互协调与运作。当A沿着AO往下时，当A到达A1，A1B

图1 三角分析框架

3.2.2 边民互市贸易双边运作的三角分析框架

双边运作是指边民互市贸易中由海关、进出境管理机构或边民中任意两者双边作用于边民互市的现象。

如图2所示，在三角结构框架中，双边运作表示最大边大于或等于最小边二倍。在ΔABC中，当A越过AB的重点D到达A1时，2A1B

图2 三角结构框架

3.2.3 边民互市贸易三边运作的三角框架

边民互市三边运作指的是海关、进出境管理机构、边民共同发挥作用，没有一边绝对小，用三角形结构表示即为三角形中的最短边不小于最长边的2倍。

如图3所示，在ΔABC中，当A点不越过AB线的中点D，不出现2A1B<BC或2A2B<BC时，即为海关、进出境管理机构和与边民的三边运作关系。因为此时2A1B>BC，2A2B>BC，说明在这种情况下，没有一边呈现出绝对大的状态，三边都对边民互市贸易发生作用。当A1、A2与A重合时，这是理想状态下的三边运作格局，其理论含义为海关、进出境管理機构与边民对边民互市贸易所起到的作用是均衡的、相互的。而为了达到以上的三角形理想状态，就需要三者之间共同协调、合理运作。

图3 三角结构框架

4 提升边民互市政策实施效应的对策建议

4.1 海关视角

4.1.1 现行海关

（1）不断完善边民互市贸易政策法规。《办法》作为指导边民互市贸易的最高规章，应该不断提高其立法层级，加强其法律效力，由海关总署和国务院共同出台边民互市贸易管理行政法规，统一规范全国的边民互市贸易。各关区也应该在海关总署的指导下，根据各关区的具体特点进行调整，不断完善边民互市贸易政策法规，增强海关在边民互市贸易中的执法依据。

（2）建立统一的边民互市贸易裁量标准。海关总署应该加强边民互市贸易裁量标准的建设，统一标准，做到公平公正公开，规范海关行政执法。

（3）合理划归变相走私和合法边民互市贸易的界限。当前公司加入边民互市贸易中，给海关监管造成了一定的麻烦，变相走私的行为也增加了各部门行政执法过程中的工作难度。对于公司是否允许加入边民互市贸易？如若允许公司参与，公司可以有哪些贸易行为？针对这一系列问题，建议国家就当前边民互市贸易中出行的不同情况进行划归，合理分清变相走私与合法贸易，进一步维护我国边民互市贸易的市场秩序。

（4）加强边境海关基础设施建设。国家应该加大边境海关的扶持力度，加强边境海关基础设施建设，努力改善边境海关的工作条件，吸引更多的人才深入边境为国把关。

（5）合理规划海关关员队伍，努力提高整体素质。海关队伍的建设是一个长期性的过程，海关关员的培养不仅要从薪资制度上进行鼓励，也要合理规划好每个岗位所需要的人员数量，做到合理、专业，不浪费人力劳动，也不剥削海关关员的合理休息。日常工作中，加强海关关员的专业素质培养，使检验检疫人员能够很好地融入海关这个大家庭，提高整个海关队伍的专业性和服务性。

4.1.2 检验检疫

检验检疫作为新并入的海关部门，也应该根据实际情况进行相应的调整。

（1）完善海关检验检疫法律法规。随着国际社会边境口岸周边国家的疫情频繁发生，维护国家经济的安全，防止疫情的爆发，保障边民进出口商品质量的安全，检验检疫任务更加艰巨，所以海关应当完善相关的法律法规，使关检职能更好地衔接。

（2）积极发展科学技术。针对检验品种繁多、复杂的边民互市贸易产品提高检验检疫技术支撑能力，加强口岸基础设施的建设，积极发展检验检疫的科研技术，提高检验检疫的检测和科技研发水平成为了急需解决的问题。

（3）实施风险预警和过程监管的制度。由于边民互市政策制度的特殊性，产品繁多并且要求便利化，这就需要提前做好一个风险预警机制，第一时间了解进出口产品在国内外的质量，在各个环节进行监测备案，实现边民互市检疫监管环节的双重保障。

4.2 边民视角

第一，加强边民互市贸易基础知识的普及。其一，可以制作边民互市知识手册。由于边民普遍知识水平不高，手册内容以文字、漫画的形式展开，确保所有边民都能理解边民互市手册。其二，加强与各村委会的沟通。可以利用村委会的影响力，通过村委会宣传达到普及边民互市基础知识的目的。海关培训若干村干部，然后由村干部帮助边民进行最基本的了解，至少做到让边民在进行边民互市贸易时不违反法律、法规、海关规章制度以及有关规范性文件。其三，开展村上宣讲会。由海关和相关管理机构共同走访边民所在村镇，在相关村委会的协调下，做出正确的边民互市交易流程示范，并结合实际交易过程中边民易出现的错误，向边民解释其原委和导致的后果，以此提高边民的守法意识，对杜绝边民出现违法行为进行引导。

第二，出台明确边民责任的规定。针对边民拼车过程中走私责任难以划分的问题，可以聘请专家客观分析边民互市交易中出现走私权责问题的各种可能性，以此作为依据提出建议，再根据各个边境海关口岸的特殊性，自主出台有关走私责任认定的规定并且明确相应的处罚。在有关规定出台后还要组织边民进行学习，提高边民的法律法规意识。此外，在申报体系的改革中要重点细分各边民个人申报的贸易商品，不以车辆为单位进行申报单的填写。这样如果核查出非法商品，由于申报落实到的是边民个人申报的商品，所以能比较容易地区分出车辆上商品的所属，从而排除不相关人员的嫌疑，坚持零容忍违法行为的态度，对违法的个人进行相应的处罚。

第三，促进边民互市多样化交易。海关可以以申报大厅电子滚动播放的方式为边民列举口岸边民互市贸易中法律规定的准许交易的商品明细，让边民有目的地进行种植或者不仅限于农作物的交易而进行其他种类商品的贸易。另外，海关还可以鼓励边民进行全年都可以交易的商品贸易，比如说手工艺品的制作。手工艺品既不要求很高的技术水平、对交易期限没有什么限制，又有很强的实用性或者观赏性，可以促进两国边境之间的文化交流，是比较适合年纪大的边民生产、制作的边民互市商品。

第四，着手建立边民诚信档案。明确建立边民诚信档案的目的是海关能更便捷、规范的对边民进行管理和提高边民的诚信意识，而不是以档案束缚边民。电子化申报改革为建立边民诚信档案提供了现成的渠道，电子边民证——指纹是独一无二的，以指纹作为唯一识别信息电子储存一系列关于该边民交易、违法处罚等详情，这样就能建立成一个简易的电子边民诚信档案。一方面，基于边民诚信档案，边民互市贸易过程中边民交易的新方式——赊销系统也可以顺利建立，这不仅能为边民售后、维权提供证据，而且还对边民互市政策跟进新时代具有重大意义;另一方面，边民诚信档案的建立也为海关的管理带来了一些启发。海关可以根据边民的诚信档案对于那些诚信持续状况良好的边民开设绿色通道，而对于已经有过违法、处罚记录的边民再次报关时也能提前防范，限制其交易次数或者有重点的进行审核、查验。

4.3 进出境管理机构视角

第一，追溯企业农产品体系，加强商务诚信体系和商务投诉体系建设。由于边民在进出境过程购进的大多属于农产品，而且在此过程企业会利用边民证进行走私，这样不但边民没有从中受益，还会加大边境海关执法责任认定的难度，商务局可以推进农产品追溯体系，商务诚信体系和12312商务举报投诉体系建设，加大对企业加工农产品来源的追溯。同时，发现企业利用边民证进行违法走私及时举报，可有效阻止企业利用边民证进行走私获取不法收益。

第二，制定合理的边民证发放机制和发放额度。企业利用边民证走私的这一行为，在我国的《海关法》《海关法行政处罚实施条例》以及《边民互市贸易管理办法》中，均未明确规定利用边民走私的责任认定，因为当地边民文化程度较低，以及政府普法教育宣传不到位，边民并未认识到这一行为属于违法行为，所以当地的商务局应当配合好当地的进出境管理机构制定合理的边民证发放机制和额度。同时核查申请人对于边民证的需要，以防有重领和冒领的行为。

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[作者简介] 李宜蓉（1997—），女，上海海关学院，海关管理专业;蒋仁轲（1997—），男，上海海关学院，税收学专业;李杨睿婷（1998—），女，上海海关学院，税收学专业;刘芳（1998—），上海海关学院，法学专业。