政社互动：从“抗争-创造性政治”到“纵向民主-合作治理”

2020-08-10张正州

领导科学论坛 2020年6期

摘要：“抗爭-创造性政治”理论框架在具体社会冲突化解上的无力与在政府角色功能发挥上的盲区，提出了探索新的研究进路与构建新的指导理论的必要性，而社会冲突的民主动因与治理机遇则提供了探索新的研究进路与构建新的指导理论的可能性。立足于社会冲突的民主动因与治理机遇，以政社互动为中心，在政治共同体的纵向结构上强调增进政治建筑与社会基础的制度化联接，提高政府的政治代表性与政治共同体的民主化水平，而在政治共同体的横向结构上则突出政府与社会的相对独立性，推动政府角色转型、引导多元主体参与治理，从而形成“纵向民主-合作治理”的理论框架。“纵向民主-合作治理”强调政府对社会冲突的全面认知，突出政府角色的能动性，拓展政社互动的时机与空间，从而理性应对社会冲突与抗争。在政府发挥主观能动性、以理性选择进行政治代表、引导政社互动的过程中，不但要充分利用人大制度和政协制度的既有制度资源实践纵向民主，而且要充分发挥法治建设与社会组织在合作治理之中所具有的重要作用。

关键词：政社互动；社会冲突；抗争性政治；纵向民主；合作治理

中图分类号：D669文献标识码：A文章编号：2095-5103（2020）11-0072-11

Government-Society Interaction：From "Contentious-Creative Politics"to"Vertical Democracy-Cooperative Governance" in Contemporary China--Based on Democracy Motivations and Governance Opportunities among Social Conflicts

ZHANG Zhengzhou

Abstract：The weakness of the theoretical framework of "contentious-creative politics" in the resolution of specific social conflicts and the blind spots in the function of government roles， which propose the necessity of exploring new research approaches and constructing new guiding theories.And the democratic motivation and governance opportunities of social conflicts provide the possibility of exploring new research approaches and constructing new guiding theories.Based on the democratic motivation and governance opportunities of social conflicts，centered on government-society interaction，we emphasize the institutional connection between political structures and social foundations along the vertical structure of the political community to improve the political representation of the government and the level of democratization.While the horizontal structure of the political community highlights the relative independence of the government and society，promotes the transformation of government roles，and guides multiple subjects to participate in governance，thereby forming a theoretical framework of "vertical democracy-cooperative governance"."Vertical democracy-cooperative governance" emphasizes the governments comprehensive understanding of social conflicts，highlights the initiative of the role of government，expands the opportunity and space for government-society interacting，and thus rationally responds to social conflicts.In the process of the government exerting subjective initiative to do the work of political representation based on rational choice and guiding the interaction between the political system and the society， we must not only make full use of the existing institutional resources of the NPC system and the CPPCC system to practice vertical democracy，but also fully play the important role of the construction of rule of law and social organizations in the construction of cooperative governance.

Key Words：government-society interaction；social conflicts；contentious politics；vertical democracy；cooperative governance

一、引论：社会冲突视域中的政社互动

改革开放之下的当代中国社会发生着急剧转型，全能主义政治体制之中逐渐剥离出相對独立的社会自主领域，其中的行动者也缓慢发生着从利益攫取到政治参与的成长与嬗变，从而牵动起政府行政变革与国家政治发展，勾勒出政社互动与中国现代国家建设的显著骨架。在这一漫长的历史进程中，随着经济的快速发展，新的社会阶层成长起来，社会结构日趋分化，多元化的利益群体开始形成并显示出强烈的利益表达意愿，由此衍生出的社会矛盾与冲突日益普遍。在政治精英看来，社会冲突与抗争并无意义，而是破坏社会稳定的洪水猛兽，因而需要严格管控。然而，“维稳”的政策取向与实践并不能遏制社会冲突与抗争的多发态势，反而造成“越维越不稳”的“维稳怪圈”[1]。事实上，现行体制难以吸纳急剧增多的参与行为，甚至直接塑造社会抗争行为[2]。

面对转型期的诸多困境，中国共产党提出由革命党向执政党转变的历史使命，大力推进党内民主与基层民主建设，推动协商民主与人民民主建设，强力反腐，厉行廉政，改善吏治。在意识形态层面，则积极宣扬优秀传统文化，试图构建社会主流价值体系、增强政治共同体的凝聚力。“十八大”推出社会主义核心价值观，强调培育和践行社会主义核心价值观。“十八届三中全会”将推进国家治理体系与治理能力现代化确立为全面深化改革的总目标。“十九大”提出深化国家监察体制改革，组建各级监察委员会，以实现对所有行使公权力的公职人员的监察全覆盖。按照“十九大”报告对我国社会主要矛盾的判断，人民日益增长的物质文化需要同落后的社会生产之间的矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。在这种情势下，如何把握社会主要矛盾的转化？如何应对社会冲突、走出“维稳”困局？如何推动民主建设？如何推进国家治理体系与治理能力现代化？笔者尝试借助社会冲突这一重大现实情境，以政社互动为核心关切，从宏观上探讨当代中国的民主与治理问题。

二、社会冲突的基本理论与当前中国社会冲突的研究进路

20世纪60年代以来，社会冲突越来越多地受到西方社会学家的关注，成为他们分析社会变迁和发展的重要理论框架。就社会冲突学派而言，主要有两个基本的理论传统，第一种理论传统强调社会冲突的破坏作用，认为社会冲突是一种功能失调的“社会病态”现象，具有破坏、分裂社会的反功能[3]。其代表人物结构功能主义大师帕森斯（Talcott Parsons）认为，冲突在某种程度上是不可避免的，在某种程度上又是可以避免的，它是人类社会的“特有病态”[4]。另一种传统批判了帕森斯的观点，更多地注重社会冲突所具有的社会整合作用，认为社会冲突是一种正常的社会现象，能够缓解社会系统的压力，具有社会安全阀和促进社会进步的积极功能，其代表人物科赛（Lewis Coser）强调冲突对社会系统的整合性与适应性功能，提出社会冲突具有“社会安全阀”的功能[5]。现代社会冲突理论认识到社会冲突是人类交往过程中的对立状况，它存在于一切社会形态之中，是社会存在的基本形式和社会变迁的重要动因。“一致与冲突，都是社会存在的两种基本动力。稳定与变迁，是社会存在的两种基本形式。冲突是社会结构固有成分；冲突引起社会变迁，社会变迁排除冲突的消极影响。”[6]所以，社会冲突的存在具有客观必然性，而社会稳定则是一种动态的存在，应该正确看待和处理社会冲突与社会稳定的关系。

就当代中国社会而言，随着经济的快速发展，社会建设明显滞后，组织化程度低，社会利益表达不畅、参与不足，难以适应社会多元化发展的要求。转型中的社会秩序，混杂、变动与平衡微妙并存，呈现出杂而有序的多样性和复杂性[7]。研究指出，2013年之前，每年因各种社会矛盾而发生的群体性事件多达数万起甚至十余万起[8]。直到2016年，“整体格局并未发生根本性转变，从群体性事件的主要诱因、高发领域到线上线下的群体性互动，都大致延续了以往呈现的规律”[9]。然而，对于当前因经济发展和社会转型而引发的社会冲突，首先进入政治精英视野的却是其对社会稳定的危害，由此生发的“维稳”思维模式与政策取向使得具体社会冲突要么遭到压制，要么激发了抗争性行为。可以说，政府不甚合理的应对行为在某种程度上“塑造”了抗争性政治[10]。由于社会冲突更多地以抗争性行为乃至群体性事件的形态显现，在学界一时蔚然成荫、影响甚巨，乃至对于其界定与功能，呈现出一条非常明显的学术争鸣线索。

于建嵘是抗争性政治分析框架的主要使用者，强调底层社会的存在，并基于对转型期利益博弈特点的分析，认为抗争性政治是当代中国政治社会学的基本命题，试图以“底层社会与抗争性政治”解释当代中国社会的利益博弈和管治困境[11]。徐勇则针对性地提出了创造性政治，强调基层社会的存在，认为“底层社会与抗争性政治”的分析框架难以解释农民一系列自主行为不断突破政策和体制障碍，并创造出新的替代性体制模式，而“基层社会与创造性政治”则可以超越“压迫一反抗”的农民政治行为经典模式，解释“农民改变中国”这一实践[12]。侣传振借助黄仁宇的“大历史观”进一步张扬创造性政治，认为在“中国大历史”视角下，基层社会场域中发生的一系列群体性事件在一定程度上实现着对某些体制障碍的突破，并创造出新的体制模式，表现为一种创造性政治实践[13]。王可园比较论述了抗争性政治与创造性政治各自的理论体系，认为抗争性政治没有明确提出抗争性行为的创造性效果，而创造性政治则试图缓和国家与农民之间的紧张关系，抗争性行为的意义不仅在于其对抗性的利益指向，而且在于其创造性的变革效应：抗争性行为会给现有体制预留改革的时间和空间[14]。在比较论述的基础上，王可园提出了自己对抗争性行为的分析框架，即“底层社会与抗争-创造性政治”。

然而，即便治理在社会冲突的场域之中大有可为，却并不一定总能收到实效。加姆森对此有过详尽的阐释，认为具有集中化的组织、诉求适度、不使用暴力并且不寻求取代统治者时，社会运动更有可能取得成功[26]。社会冲突与抗争如果行为过于激烈、组织化程度低、诉求过高，都会造成既有体制难以承受的政治压力。除此之外，政府角色也对社会冲突与抗争的成败有着重要影响。“国家可以推进或压制社会运动，可以为它们提供机会，也可以对它们处处刁难，甚至可以支持或创造符合国家目标的社会运动。”[27]考虑到中国“强政府-弱社会”的历史与现实，政府对“治理”的主动选择与主导调适在一定程度上是不可避免的。可见，具体社会冲突与抗争事件为治理的实践提供了机遇，治理的发生要求限制抗争性政治的强度，而治理的操作空间则需要政府主动争取，政府角色功能的实现对于治理的运作与发挥作用至关重要。“在社会治理主体多元化的条件下，政府必将成为一个交往互动体系中的一元”，而“得自于传统的政府既定地位决定了政府在这一交往互动的过程中应发挥更积极的引导作用，而不是被非政府组织等社会力量推着走，更不应发挥阻碍作用”[28]。虽然与此同时，在治理过程中，“对于关涉到公共利益的每一项公共事务，参与到治理过程中的每一个治理主体也都能够平等地发表意见和积极地采取合作行动，发挥其应有的作用”[29]，其他治理主体的角色功能也是不容忽视的。

事实上，合作正在成为治理实践中的一个显著现象，“为了增强公共项目实施的效果以及在制定政策和解决问题的过程中反映公民和组织的多样性价值，治理力求积极地促成公众、私营组织和非政府组织间的共同合作关系。”[30]这样，在社会冲突与抗争的场域中，合作治理既在客观上成为走出“维稳”困境的理性选择，又必然成为政府在主观上营造良性政社关系的主动选择。而政府尊重社会利益表达、主动构建现代社会多元治理体系，通过与社会行为主体进行合作治理，才能有效地化解社会冲突，从根本上维护社会稳定，进而提高政社互动的效益，推进国家治理现代化。从本质上看，合作治理是政府、社会和市场三者的结合：这既是政府通过自身建设不断提升自身能力的过程，又是政府重新确定自身与公民个体、社会组织、企业法人、自治社区等关系的过程，同时也是非政府的个人和组织寻求互动、提升自身社会资本的过程[31]。在这一过程中，政府、社会与市场的角色功能都是不可或缺的，作为治理主體，三者只有进行交互合作，才能达成治理目标，而政府则兼具去中心化、议程主导与外部性控制等多重功能。概而言之，转型中的中国社会面临纷繁杂变的冲突场景，既有的冲突解决机制、渠道与方法既面临功能转型，也处于严重的短缺之中。而恰恰正是这种进行时的转型与短缺，为政府选择治理、适应合作创造着时机和空间，因而社会冲突与抗争蕴含着丰富的治理机遇，合作治理在社会利益表达与政府角色转型、政社互动与国家治理现代化等诸多层面大有可为。

（三）“纵向民主-合作治理”的话语逻辑

“抗争-创造性政治”理论框架在具体社会冲突化解上的无力与在政府角色功能发挥上的盲区，提出了探索新的研究进路与构建新的指导理论的必要性，而社会冲突的民主动因与治理机遇则提供了探索新的研究进路与构建新的指导理论的可能性。立足于社会冲突的民主动因与治理机遇，以政社互动为中心，在政治共同体的纵向结构上强调增进政治建筑与社会基础的制度化联接，提高政府的政治代表性与政治共同体的民主化水平，而在政治共同体的横向结构上则突出政府与社会的相对独立性，推动政府角色转型、引导多元主体参与治理，从而形成“纵向民主-合作治理”的理论框架。在这里，“纵向民主-合作治理”作为新的研究进路与理论构建，力图将“抗争-创造性政治”纳入制度化渠道，以处理好国家与社会关系视域中的民主与治理问题。

概而言之，“纵向民主-合作治理”强调政府对社会冲突的全面认知，突出政府角色的能动性，拓展政社互动的时机与空间，从而理性应对社会冲突与抗争。通过在应对社会冲突这一重大现实问题之中生成纵向民主与合作治理，实践政府相对于社会的政治代表性，扩展政府与社会的民主联接，强化政府在政社互动中的引导角色，推动国家治理体系与治理能力现代化。在此意义上讲，“纵向民主-合作治理”的话语逻辑在于，面对社会冲突的现实困境与治理愿景，既应突出社会的利益表达与政府的政治代表功能，又要强调政社互动的治理效果，立足于社会冲突的民主动因与治理机遇，力求达成国家与社会关系视域中民主与治理问题的整合性解决方案。

在当代中国语境中，社会冲突是改革开放政策的产物。改革开放之后，随着市场经济体制的逐步建立，传统的计划经济体制渐趋崩溃，社会从国家的“俘获”之中逸出，获得了某些自主性，社会冲突开始增多，国家与社会关系问题由此凸显出来。这种现实情况反映在学界，国家与社会关系理论开始成为研究当代中国政治与社会的主要分析框架，也是最具影响力的研究范式。笔者依据国家与社会关系的经典理论，结合当代中国政治与社会的具体情况，以政社互动为中心原点，将政府与社会的相对独立程度作为横轴，左右两端分别为社会管理和合作治理，将政治建筑与社会基础的联接程度作为纵轴，上下两端分别为纵向民主和行政管理，构建了“当代中国政治与社会之中的民主与治理”坐标系，并在其中标明当前热门的政治社会理论与实践的相对位置（见图1）。

从图1可知，在传统的行政管理与社会管理体制之下，经济的发展、市场化改革对既有体制的突破，引发了社会的多元化发展，利益群体的形成与利益冲突的加剧，孕育着一定的民主动因，使政治建筑与社会基础的联接通道日益开阔又亟需纳入制度化渠道进行规制。面对社会冲突日益加剧的现实，政府依托传统行政管理和社会管理体制，单方面强调社会稳定而“维稳”，在一定程度上导致了抗争性政治的产生。抗争性政治在某种程度上启蒙了社会，推动着社会行为主体从既有体制之中分离出来形成相对独立的社会空间，同时又在事实上增加了治理机遇，在客观上要求政府实现转型以引导并适应合作治理的形势。面对愈演愈烈的社会冲突与抗争，政府开始将治理理念置于维稳思维之上，推出国家治理体系现代化与治理能力现代化的远景目标。整体而言，国家治理体系现代化与治理能力现代化的理论与实践落在纵向民主与合作治理的象限之内，表现了“纵向民主-合作治理”理论框架的解释力。进而言之，纵向民主即是要将社会冲突带来的民主动因纳入行政管理体制而推动现代国家民主建设，而合作治理则是利用社会冲突凸显的治理机遇突破社会管理体制而联接到国家治理现代化目标，从而实现治理与民主的整合。

综合而言，纵向民主与合作治理是政府对社会冲突与抗争的现实困境与治理愿景的能动回应，突出政府的政治代表性与引导角色，尊重社会行为主体的充分利益表达和相对独立的治理主体地位，以妥善化解社会冲突与抗争，强调政社互动与良性政社关系对于政治共同体整合的作用。通过纵向民主与合作治理，在应对社会冲突与抗争的同时，实践政府的政治代表性，增强政治建筑与社会基础的联接纽带，推动政府角色转型，推进国家治理体系与治理能力现代化，从而走出一条具有中国特色的政治发展之路。

四、纵向民主与合作治理的路径选择

按照“纵向民主-合作治理”的话语逻辑，政社互动与良性政社关系的养成始终是纵向民主与合作治理的应有之义。就纵向民主而言，政社互动是政治建筑与社会基础的纵向互动，目标是政治建筑与社会基础的制度化联接，从而达成有效沟通，提升政治共同体的民主化水平。就合作治理而言，政社互动既要推动政府角色转型，最终使政府成为多元治理体系中的主导参与主体，又要达成政府与社会的相对独立，确立政府与社会的合理边界与博弈规则，培育社会行为主体和参与治理主体，最终推动合作治理。为此，立足于社会冲突的民主动因与治理机遇，在政府角色的能动性及其面向治理的角色转型的基础上，既需要利用好既有的制度资源，也需要创设新的制度化渠道，可以选择人大和政协作为纵向民主的制度载体，而以法治建设与社会组织作为盘活合作治理的推手，从而连带解决诸多民主与治理问题。

（一）人大制度

作为政治共同体的根本政治制度与基本的民主机制，人民代表大会承载了中国人民的民主理想与治国主张。虽然当前存在的各级人民代表大会实际履行的功能与发挥的作用在某种程度上受到了现实政治逻辑的挟制，但这并非基于人民代表大会制度的理念与设计，也不能说明人民代表大会制度的理念与设计存在问题。就其本原而言，人民代表大会制度无疑是一种重要的制度性民主设计，象征着人民掌握各级政府权力，来自于社会的利益表达与政治参与应该通过各级人民代表大会而被政治体系吸纳和消解。然而，由于种种原因，各级人民代表大会并没有按其原初意旨运转，所发挥的实际作用远小于其形式意义。即便如此，也不可小视其制度功用，如能充分挖掘其制度潜能，各级人民代表大会应该能够成为纵向民主的重要实践场地与作用空间，为社会冲突与抗争的化解提供主要的制度资源。具体而言，首先，人大代表代表本选区居民的意志和利益，本身就是吸纳集聚本选区社会各方面利益表达的制度化渠道，可以充分发挥其角色作用。其次，由于各级人民代表大会是各级人民政府的权力机构，各级人民代表大会便有充分的合法性监督由其产生的行政机关、司法机关的工作，督促它们依法履职、妥善解决具体社会冲突，并进行问责。最后，各级人民代表大会还可以将当前饱受争议的信访事务全盘接收，彻底化解信访制度在合法性与运行体制上的困局，强化其作为联接政治建筑与社会基础的基本政治制度的角色功能。

（二）政协制度

与人大制度一样，政协制度在一定意义上也是被“搁浅”的政治设计，如能充分挖掘其制度潜能，政协制度应该能够成为纵向民主的重要实践场地与作用空间。虽然最初的中国人民政治协商会议扮演了国家代议机构的角色，但随着1954年全国人民代表大会的进场，政协的职能开始逐渐制度化。作为执政党与各民主党派和社会各界的联系机制，政协主要是各民主党派、无党派人士参政议政的平台。近年来，由于社会的快速发展，代议民主在很多方面都难以令人满意，协商民主理论开始流行。协商民主强调公民直接的政治参与，就与其相关的政策问题与政府官员进行面对面的对话与讨论，被认为是民主政治的發展方向，是当代民主的核心所在。政协由于事实上容纳了各个党派、阶层、界别、民族、宗教的代表，以政治协商、民主监督、参政议政的方式为国家建设与发展献计献策，而被认为承载着具有中国特色的协商民主，因而受到格外重视。除此之外，政协在涵纳与表达社会利益方面也确实能够发挥独特作用，如能将政协制度坐实为纵向民主的实践场地，发挥其内在的制度功能，强化其涵纳、表达社会利益的作用，不但可以助益于“维稳”困局的化解、政社关系的和谐，而且还能作为人大制度的补充，丰富中国特色民主建制。

（三）法治建设

在经济快速发展与社会剧烈转型的当下，社会冲突与抗争的存在具有必然性，社会稳定也必然是相对和动态的。所以，在社会总体稳定的大环境之下，应对社会冲突与抗争的正向功能给予足够重视，将社会冲突与抗争作为社会稳定的晴雨表与社会结构的安全阀，对社会稳定进行动态监测与即时预警。进而言之，社会冲突与抗争的发生和存在，本身就已表明既有制度化渠道没有足够的吸纳与消化能力，而其协调与消解更是难以遵循既有规制，需要在具体事件过程之中进行博弈。这样，社会冲突逸出了现有规制的场域，如无视乃至以种种体制外方式助长其反规制存在，社会冲突就很可能持续升级，最后达到无法控制的地步。于此而言，理性应对与妥善处理社会冲突与抗争，必然要求对社会冲突与抗争进行法治化处理：既约束和规范冲突事件，也防制和惩治越轨暴力。更重要的是，政府与社会行为主体的互动博弈，也需要法治的贴身随扈：既探索政府与社会的合理边界，也明确政府与社会行为主体的博弈规则。概而言之，法治推动政府与社会行为主体理性对话，从而推动各方通过协商达成冲突事件的解决方案，最终生成合作治理秩序。从某种意义上说，法治建设就是在培育一种理性精神，在稳定预期与合理预期作用之下，信任与合作、民主与参与才能生成。因此，通过法治规制和引导抗争性行为，使之尽可能在制度化渠道之内理性呈现，以支撑起合作治理的架构与实践。

（四）社会组织

治理强调去中心化和多元参与，在治理场域之中，政府不过是一个平等的参与者而已，而作为以专业技能应对诸多社会问题的各种各样的社会组织，成为尤为重要的参与者。社会组织能够聚合利益，并集中进行利益表达，有利于生成良性参与秩序，避免由于个体直接接触政府可能引起的参与爆炸。同时，社会组织积极参与政府发起的各类事项协商，能够妥善解决经济社会发展的重大问题，切实维护普通公民和各类社会群体的现实利益，这对于社会稳定具有非常重要的意义。除此之外，社会组织所发挥的凝聚与整合社会资源的重要作用，使其在强大社会的建设之中不可或缺，而一个能力非凡的社会，正是合作治理理念所极力张扬的。因此，在经济发展到一定程度的当前，社会转型与重构势在必行，而社会组织正是转型社会的重要支柱。然而，社会组织参与协商民主机制的构建目前仍然处于起步阶段，其独特优势尚未充分发挥，缺乏制度化保障，而社会组织作为协商民主主体之一的地位也尚未完全确立，其协商的能力与水平也有待提高，这对于社会组织的发展来说则是一个现实挑战[32]。应正视现代社会利益多元发展、价值观念多元共存的事实，尊重社会自身的利益表达行为，关注社会资本的积累与社会组织能力的培养，将社会组织作为现代社会多元治理的重要主体进行培育，并引导、鼓励和支持其发展。

五、结语：在政社互动之中增进民主与治理

社会冲突与抗争之中蕴含着丰富的民主动因和治理机遇，使得其中的政社互动具有增进民主与治理的意义，并要求政府角色转型。“抗争-创造性政治”理论框架在具体社会冲突化解上的无力与在政府角色功能发挥上的盲区，提示了探索新的研究进路与构建新的指导理论的必要性。“纵向民主-合作治理”强调政府对社会冲突的全面认知，突出政府角色的能动性，拓展政社互动的时机与空间，从而理性应对社会冲突与抗争。在政府发挥主观能动性、以理性选择进行政治代表、引导政社互动的过程中，不但要充分利用人大制度和政协制度的既有制度资源实践纵向民主，而且要充分发挥法治建设与社会组织在合作治理之中所具有的重要作用。“纵向民主-合作治理”着力于在具体社会冲突与抗争的不断化解之中实践政府的政治代表性，提高治理能力，以重塑政府与社会之间的良性互动机制，从而激活政治共同体的既有民主建制，丰富政治建筑与社会基础的联接渠道，推进国家治理体系与治理能力现代化，最终形成当代中国政治发展的一个有效路径。

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