广西建立生态环境保护长效机制研究

2020-08-07韦淑玲

桂海论丛 2020年3期

摘要：文章立足广西生态环境保护的实际，剖析广西生态环境保护长效机制建立的过程中存在的问题，探索出一条适合广西保护生态环境的长效机制。从源头保护制度、过程严管制度、后果严惩制度等方面入手，具体提出保障广西生态环境保护长效机制建立的具体路径：要加快政府职能转变，为生态文明长效机制的形成提供政府保障;经济上要强化经济发展对生态环境保护制度持续有效的助力作用;文化上要加强生态文化建设，提高全民生态保护意识，养成绿色消费习惯，为生态环保长效机制提供思想指导;打破一次性评估实行动态监测，形成政府、媒体、公众“三位一体”监督机制。

关键词：广西;生态文明;环境保护;长效机制;路径

中图分类号：D922.16 文献标识码：A 文章编号：1004-1494（2020）03-0109-07

在党的十九大上，习近平总书记提出了中国要加快生态文明体制改革，建设美丽中国。中国的发展要坚持绿色发展，坚持人与自然和谐相处，绿水青山就是金山银山。因此，必须建设完善生态环境保护长效机制。生态环境保护长效机制，是通过一系列制度措施内容把可持续发展提升到绿色发展的高度，实现生态协调、可持续的发展，改变竭泽而渔的发展模式，旨在留下更多的生态资产，实现后代永续发展的机制。是关系人民福祉，关乎民族未来，事关“两个一百年”奋斗目标实现的重大工作。因此，党和政府高度重视生态环境保护，要求把生态环境保护长效机制与经济建设、政治建设、文化建设和社会建设等方面相互融合。

广西位于我国西南地区，南临北部湾，东、东北、西、西北分别接广东、湖南、云南、贵州，西南与越南接壤，四周多被山地和丘陵环绕，高山林立，沟谷众多。广西要构建面向东盟的国际大通道，打造西南中南地区开放发展新的战略支点，形成“一带一路”有机衔接的重要门户，必须要改变落后的发展观念，注重对环境资源的保护，切实将地理优势、资源优势转化为发展优势。近年来，伴随着经济的高速发展，生态环境领域也逐渐暴露出了越来越多的问题，不容忽视。要想在生态文明建设的进程中保持经济持续健康的发展，不光需要树立一系列先进的理念，更要加强生态环境保护长效机制建设，让山清水秀的自然生态与健康绿色的经济发展实现和谐共赢。

一、广西生态环境保护长效机制建设的现状及存在问题

（一）广西生态环境保护长效机制建设的现状和成就

1. 生态文明制度设计框架基本确立

1979年颁布的《中华人民共和国环境保护法》（试行）是我国具有重大意义的一部法律，它率先打开了我国对生态环境制度保护的大门。之后，我国陆续颁布了一系列关于生态保护方面的法律法规，包括《中华人民共和国水污染防治法》、《中华人民共和国大气污染防治法》和《中华人民共和国环境噪声污染防治法》等等。这些环境保护基本法律制度与单行立法、法规、规章等构成了我国生态环境保护的大体系。此后，地方层面对生态环境保护领域的立法也大多参照国家层面的立法开展，包括条例、法规、规章等多种形式。

据不完全统计，截止2018年，广西壮族自治区已生效的地方环境资源立法总共有79部（如图1所示）。地方性法规共计有35部，其中省级法规25部，设区的市级法规有12部，自治条例和单行条例5部。而地方政府规章，相比地方性法规，略微多一些，总共有37部，其中省级政府规章有27部，市级（仅南宁）10部。基本上构成了以《广西壮族自治区环境保护条例》为主的地方环境保护基本法、地方环境污染防治法、生态环境保护方面的法规规章、农业保护方面的法规规章、地方资源能源利用法、地方环境影响评价法等构成的生态环境保护法律体系。

2. 生态文明体制开始建立

除了政府等主体活跃在生态文明体制中，企业也成为生态文明体制的参与者，也开始承担起保护生态环境的责任。近期，广西生态保护有了较大发展，突出经济社会绿色发展，各地营造山清水秀的自然环境。推行生态经济工程，打造生态工业园区。实行严格的生态红线，落实河长制，推行湖长制，建立环境联动治理体系。重点治理西江流域、九州江流域污染问题，完成国家节能减排任务。深入落实乡村振兴战略，建设美丽广西，城乡人居环境显著改善。

3. 生态文化得以发展

在自治区成立60多年来，广西山更青，水更秀，生态更美，成为引人瞩目的最大亮点。通过图2可知，广西在“十二五”期间减排完成情况均超出国家标准，大大完成减排任务。在2017年广西和全国生态数据（表2）比较情况中，可以发现：广西的城市空气质量达标率是35.7%，超出全国10.8个百分点;在城市污水处理率、城市生活垃圾无害化处理率与森林覆盖率等几个生态指标上，更是高出了0.8%、4.1%与40.71%，从中不难看出，广西的生态优势十分明显。那么，广西的生态优势是否就是以不发展经济为代价换来的呢？其实不然，我们通过一组图表：2017年广西和全国经济发展及生态环境数据比较（表3）分析，广西的人均GDP是7.3%，超出了全国6.9%的增速;二产增加值比是45.6%，也比全国高出5.1个百分点;在六大高效能行业增加值占规模以上工业增加值的比重指标上，更是高出了22.4%。由此可见，广西的经济发展稳中向好，略高出全国经济增速，对生态的能耗量也大幅低于全国平均水平的。整个八桂大地，生态立区显成效，绿色崛起深入人心。

二、广西生态环境保护长效机制建设存在的主要问题

2017年习总书记视察广西时就强调“广西生态优势金不换”，我们要坚持绿色发展，坚持人与自然和谐相处。从总体上看，我区近几年以落实水、大气、土壤污染防治“三个十条”为抓手，持续加大生态环境保护与污染防治的力度。中央环境保护督察提出的七大类共37個问题，到2018年4月底，已经完成24个接近三分之二;37个问题所涉及子项目中510个整改关键步骤已落实453个，完成率接近89%，生态环境保护方面取得了较大进展和有效成果。

但是，仍存在着一些问题：

（一）广西生态环境保护立法指导思想落后，纵观区内关于生态环境保护的自治条例、单行法规、政府规章，更多侧重于对环境进行保护，而忽视了对生态资源的保护与持续利用。现行的《广西壮族自治区环境保护条例》于2016年9月1日起正式施行，全文分为七章共69条，包括总则、环境监督管理、保护生态和生活环境、防治环境污染、信息公开和公众参与、法律责任、附则。从中不难发现，我们的生态保护立法更多注重对污染后的治理，未形成预防为主的理念，绿色发展的要求体现不透彻。同时，立法程序不健全，立法水平不高，公众参与立法的程度不高。地方特色不明显，可操作性不强，立法内容不全面，未形成体系，广西对于生态环境保护领域的立法数量并不是很多，大多偏向于对环境污染的惩处与治理，较少涉及对生态资源的保护。其中有些单行条例对主要环境资源进行了相应规定，但是对于旅游资源、中草药资源、森林、湿地等领域鲜有涉及。

（二）市场对生态环境保护的调节作用较弱，主要表现在对污染环境等行为的经济处罚力度不够，还没有建立起全面系统的生态补偿机制，补偿范围小、覆盖面窄，生态资源市场交换制度还未很好形成[1]。

（三）生态环保制度顶层设计有欠缺，宏观指导把控能力不强。缺乏全区统一、自上而下、权责明晰的生态环境保护体系支撑，往往各级政府会根据当地经济社会发展情况来制定发展的规划，没有形成全区一体化的保护模式，与环保有关的财税、金融、货币政策也没能统一制定颁布，使得各地生态保护的效果大打折扣。

（四）政府在生态环境保护中职能定位不明晰，保障力度较弱。各级政府在传统绩效观的影响下往往会花大力气关注当地的经济发展，对生态方面的持续性关注和指导较弱。只有少数几个职能机构如：环保、卫生、农业等部门会在主管职能范围内研究、关注生态环境保护问题，当涉及到重大生态环境问题时，便容易造成管理不当、推诿扯皮，导致执行效率低下。

（五）监督机制乏力。主要是政府以及有关主流媒体在关注生态环境问题，公众参与较少，通常在政府作出相应监督检查后，公众会对某被监督的企业、地区、产业形成思维定式，影响监督效果的实时跟进。

（六）生态环境保护的文化氛围不浓，在社会上还没有形成浓厚的环保氛围，往往是在“世界环境日”“植树节”“爱水日”等特殊的日子，民众才会自发参加有关活动，平日里关注较少。地区之间的环保意识差距明显，经济落后地区特别是乡村民众环保意识不高。

三、构建广西生态环境保护长效机制的主要内容和基本原则

生态环境的保护与当地经济建设、社会发展、个人成长之间有着密切的联系，寻求这四者之间的最大公约数也就成了我们建立生态环境保护长效机制的出发点和基本原则。良好的机制有利于本地区长期持续的经济社会发展，不会因人为因素而改变，要将有关生态环境保护的一些散落于各个领域、部门的法律、规定、政策、理念等整合起来，构建起符合广西绿色发展的生态环境保护长效机制。具体而言，从生态环境的复杂性着手，把整个过程分为：源头保护制度、过程严管制度和后果严惩制度三个部分。

（一）源头保护制度

1. 自然资源资产产权制度

目前，中国的自然资源所有权属于国家或集体所有，这样的规定实际上会导致自然资源的所有权在一定程度会弱化。我们要健全自然资源产权的制度，使自然资源得到优化配置，还要进一步完善统一适用确权登记制度系统，配置好所有权与使用权之间的关系。根据本地实际，增加自然资源所有权的具体形式，有条件地扩大使用权的部分权能，包括担保、出让、抵押、入股、转让、出租等;建立能够包含各项自然资源资产的有偿转让、出让制度。根据机构改革的有关要求，设立与国家自然资源管理职能部分相对应的省、市、县一级的主管部门，专门负责自然资源资产管理与审核。

2. 主体功能区制度

对于主体功能区的制度建设要以差异化布局为原则，将各个生态片区的主体功能定位明确，自然资源保护区与经济发展区实行分区域保护发展利用，通过政策、金融、税收等杠杆调节各个区域的发展。尤其是对于生态脆弱区域，要实行严格的保护制度。针对经济发展区、城市中心密集区，环境承载压力大，环境问题突出的地区，一方面要优化城市空间布局，将工业区、住宅区、商业区分片区管理，提高空间整体绿化率与资源重复利用率，降低排污率与能耗率，大力发展循环经济[2]。另外，还要优化发展方式，控制高污染高耗能的产业进驻本地，加强城乡农村地区基础设施建设，发展现代特色农业，实施乡村振兴战略。

3. 生态保护红线制度

“生态保护红线”是继“18亿亩耕地红线”后，上升到国家层面的“生命线”。随着2014年环境保护部出台《国家生态保护红线——生态功能基线划定技术指南（试行）》，广西与湖北、内蒙古、江西等地正式试点落实这一制度。2018年9月，天津市率先发布了《天津市生态保护红线》，陆海统筹规划生态保护红线总面积达到1393.79平方公里（扣除重叠），占全市陆海总面积的9.91%。广西作为沿海、沿边地区，地理位置特殊，战略地位较高，发展起步较晚，亟需确立与之相匹配的具体政策，形成广西生态保护红线制度。完善相关产业环境准入制度，扩大公共参与环境评估力度，建立生态红线考核台账，严格执行责任追究制度。

4. 生态保护道德文化制度

生态保护道德文化制度相对于法律、政策、考核等制度来说属于非正式制度，在于树立公民的绿色环保意识潜移默化地改变人们的消费方式和价值观。绿水青山就是金山银山，广西生态优势金不换，良好的生态环境是广西全面战略发展的有力基础，更是全区不可替代的宝贵资源。建立和完善生态保护道德文化制度，從思想层面调动一切社会积极力量，增大全区公民环境保护的自觉性，形成良好的环境意识形态。

（二）过程严管制度

1. 生态环境保护管理体制

在建立广西生态环保护管理体制的过程中要打破原有的制度壁垒，破旧立新，消除部门之间、地域间的差异，整合资源，建立跨地域协调联动机制，解决江河湖海等跨界的环境污染问题。积极推动河长制、湖长制的落实情况，树立一批典型代表，在全区开展经验分享，统筹全区的人才资源、信息共享、分类指导、互联互通。此外，还要加强监管，增强群众对重大项目环评工作的知情权，注重群众对区域内环境质量的新需求。制定科学合理的环境影响评价标准与生态考核管理指标，做到“一县一案”“一区一案”的差异化考核指数，完善本地经济社会发展的评价体系，把环境、资源、生态等指标纳入其中。

2. 生态补偿制度

健全生态补偿制度要在原有基础上扩大生态补偿的范圍，加大生态补偿投资力度，加强跨地区的生态补偿工作，不同地域间实施横向补偿。吸纳科研院校、企业、民众、职能部门等多方意见形成科学完备的生态补偿标准体系，明确各项生态补偿标准。创新多元的生态补偿方式，明确生态补偿各方的责任权利，激励与惩罚并举，因地制宜，完善补偿措施。加快出台生态补偿法律法规，明确生态补偿的具体内容。以桂林为例，要加强对猫儿山、青狮潭与海洋山等自然保护区的植被建设，维护生态系统完整性，保护好漓江的“心脏”。全力保护漓江水质，针对水资源方面的保护，禁止人们将生活污水和生产污水直接排入沟渠、河流，严禁开垦荒山破坏植被等，同时要强化文化继承方面的保护，加大力度建立大景区管理体制，落实好生态补偿机制，做好扶贫脱困工作、加强沿岸农民技术培训和建立漓江风景名胜区生态保护补偿机制等方面研究，建立科学保护漓江的长效机制[3]。

3. 环境承载能力监测预警机制

通过环境承载能力监测预警机制的设立来主动发现问题，综合运用基础风险信息，通过监测预警发现危险源，再运用信息发布系统发布到相关具体地域，达到防患于未然的目的。相关检测站点通过实时监测、延时比对、趋势成图等数据进行评估，一旦发现该地区存在潜在的环境资源风险，将会对当地以及波及地点发出准确的信息反馈、警告。达到及时督促当地进行整改，采取有效措施保护自然环境资源的目的。使得整个区域内的污染程度能够控制在环境空间承载范围之内，给大自然留下更多的修复时间、空间[4]。

4. 污染物排放许可制度

从2016年至今，广西积极探索排污许可制，取得初步成效。但是在实际操作当中存在着排污许可制定位不够明确，企事业单位治污责任落实不力，有关职能部门监管不到位，使得该制度很难发挥出最大实效。根据《控制污染物排放许可制实施方案》的要求，对实施范围、综合许可、分类管理以及机构设置方面都要尽快出台符合区情的具体规定[5]。对本地排污许可证的申请、审核、发放、管理等程序要明确程序，对15个国家以及出台标准的重点行业之外的行业也要尽快出台有关标准。成立本地区相应的改革领导小组和组织机构，共同推进排污许可制度改革的推行。

（三）后果严惩制度

1. 生态环境损害责任终身追责制

我们要像保护眼睛一样保护自然生态环境。过去一段时间，由于地方政府政绩观的偏差，一味追求GDP的增长，引进高污染高耗能的企业，走西方国家曾经走过的“先污染后治理”的老路，一定程度上破坏了当地的自然生态环境。实行生态环境损害责任终身追责制，有利于提高政府部门在发展经济的同时，更加重视保护环境。通过任期内的定期不定期自然资源开发、利用、盘查、保护等进行评估，与离任审计相结合，对地方行政任期内一切与环境资源有关系的行政决策、重点工作进行监管[6]。科学完备的审计指标、审计模式能够更好的把权力关进制度的笼子里，减小行政人员的自由裁量权。

2. 生态环境损害赔偿制度

自2018年开始在全国范围试行生态环境损害赔偿制度，要求在总结云南、吉林、贵州等7个省（市）试点工作的基础上，明确生态环境损害的责任主体、赔偿范围、索赔主体以及损害赔偿解决方式等问题。同时要形成与之相适应的鉴定评估管理体系和资金运行机制，探索生态环境遭到损害之后的赔偿与修复制度。针对广西各生态功能区定位不同，要因地制宜，循序渐进地落实、细化该项制度，通过发布省级生态环境损害赔偿实施细则，带动各个市（区）开展本地区的制度落地。细化能够启动生态损害赔偿的具体情况、要求;充分发挥行政效能，增加赔偿的方式渠道;将“磋商调解”运用到权责双方的赔偿处理过程中[7]。

3. 生态环境治理与修复制度

自然生态环境遭到破坏以后，需要采取一系列措施去治理与修复，恢复到原先的状态，这也是保护生态环境的重要一环。在治理与修复的主体上应当做相应的扩大，形成政府主导，企业参与，全民行动的多元化参与模式。鉴于生态环境的复杂性，在治理的方式上应当采纳专门科研机构的意见建议，必要时在重点生态保护区的修复工作必须聘请有相应资质的机构。同时，对于治理与修复过程中产生的资金款项要进行审计监督，确保专款专用。最后，实行长效动态监管。生态环境的修复是个长期的过程，人为修复过后还需要给予时间让生态自然修复，有关部门需要长期跟踪、检测、评估，以保证该区域生态环境系统真正实现平衡。

四、构建广西生态环境保护长效机制的现实路径

（一）加强广西生态环境保护立法

1. 要转变落后的生态立法理念，以可持续发展为出发点，践行绿色发展的道路，用可持续发展思想来指导广西生态环境立法工作，就要对现行的滞后和不科学的立法指导思想、理念等进行全方位革新和完善。

2. 要完善立法程序和立法机制，提升立法水平，多制定出一些适合广西实际的“良法”，对于那些有关民生领域的重要生态保护立法，还要加大公众参与力度，群策群力、科学立法。

3. 要突出广西生态立法特色，对部分问题进行变通;有选择性地借鉴广西各少数民族习惯法中的生态保护理念，并将其运用到当前的立法中去，针对特有的问题进行变通立法。完善生态保护立法，形成系统的生态保护法律体系[8]。

（二）发挥市场对生态环境保护的调节作用

1. 实行环境资源有偿使用制度。在省、市、县（区）设统一的资源管理部门，负责统筹管理本地自然资源的数量、质量、承载量等，运用专业系统进行产权登记，建立好完善的资源所有权体系。将登记在册的自然资源进行市场化估价，流入规范的自然资源产权交易市场。同时做好自然资源的整体使用规划，并纳入到广西当地经济核算体系中。

2. 完善生态保护利益补偿机制。按照“谁破坏，谁补偿;谁受益，谁补偿”的原则，规范企业的生态经济行为，利用经济杠杆调节企业的投资结构，将收取的款项用于补偿涉及的群众生活与治理生态环境。

3. 排污权交易制度，针对区内汽车、铝、制糖、造纸、化工等高能耗产业通过交易的形式对内部污染源进行调节，提高企业的自主创新能力、减少能耗量。

（三）加强顶层设计，提高宏观调控力度

1. 各級政府以生态立区为理念全方位、多角度考虑制定生态环境保护与经济发展的战略规划。出台相应的利于绿色园区打造、绿色城镇建设、绿色生态宜居的政策制度，通过制度引领全区的生态文明建设。

2. 灵活运用宏观调控手段，如要发挥好财政、税收、金融、货币政策，去引导市场向绿色节能领域发展，在保证经济中低速高质量发展的新常态下，运用区间调控与定向调控相结合的灵活的宏观调控方式。在实施定向调控时要抓住经济社会发展的关键领域和薄弱环节，精准发力、定向施策。再次，加大生态指标在政绩考核体系中的比重，落实领导干部任期内生态指标责任问责制、终身制，提高地方党政一把手对于生态保护的重视。如根据区内不同市域的主体功能定位，实行差别化考核。沿边、沿海地区与大石山区所侧重考核的点应有所区别，经济发达地区的生态考核指标应多于、严于边远落后地区。同时可以建立地区之间横向监督考核机制，对应城市可以帮扶结对子，将发达地区的生态保护经验传授给欠发达地区，以点带面，协调发展[9]。

（四）加快政府职能转变，为生态环境保护提供行政保障

1. 整合政府机构职能，实现政府在生态环境保护行政管理中的各部门具体职责与定位。按照国家生态环境部的职能划分层层落实环保部门的各项基本职能到市县一级，使各级政府的生态环保机构各司其职，对生态环境保护负起第一责任，统筹、协调、安排本地区的生态保护工作。

2. 转变政府手段和方式。强化环境执法监督力度，在进行行政决策时听取专家意见，在重大生态事件发生时召开听证会，提高公众参与，提高生态执法水平;定期不定期开展形式多样的生态环境保护执法检查。

3. 提高执法队伍综合素质加强团队建设。培育职能部门人员的生态发展意识与执法的能力与专业性，可以采取专业院校选拔与在岗人员业务培训相结合，通过定期考核方式来造就一批熟悉广西生态执法情况、业务素质精湛、政治坚定的生态管理队伍[10]。

（五）打破一次性评估实行动态监测，形成能上能下的政府、媒体、公众“三位一体”监督机制

在政府监督与公众监督这一块，除了要发挥政府职权部门层级多、权限较大的特点，还可以设立独立的专家评估委员会，整合形成一套适合广西区内进行生态达标评估的体系，包括资源能耗率、生态承载力、整体影响力等指标，对污染行为、企业环保状况进行科学评估与监测。在定期监测和随机抽查中若发现企业违规排污，则可以发出警告，若不整改则可予以责令停产经营、征收排污费和环境保护税或是取消企业相应资质等[11]。同时把职能监督与社会监督相结合，建构由案件举报人、行业协会、社会团体、新闻媒体等共同参与的案件督办督查监督制度，提升案件查处的公信力。

（六）加强生态文化建设，为生态环境保护提供文化基础

首先，提升政府的生态文明观念，明确生态环境对区域可持续发展的重要性，改变单一的城市发展指标。[12]其次，提高企业的生态文明观念。绿色发展理念引入企业文化之中，鼓励企业通过技术创新节能减排、减少成本，提高效益。不断学习和研究绿色设计、生产与销售的系列理念。第三，加强公众的生态文明理念。从家庭、学校、社区入手，从小培养公民的绿色消费观念，提倡绿色生活方式，加强公众参与生态文明建设的力度，营造一种全民参与、崇尚绿色的社会氛围。

总体而言，为了保障广西生态环境保护机制能够畅销运作，要从政府、经济、文化、社会几个方面共同助力。政治上要加快政府职能转变，为生态文明长效机制的形成提供政府保障;经济上要强化经济发展对生态环境保护制度持续有效的助力作用;文化上要加强生态文化建设，提高全民生态保护意识，养成绿色消费习惯，为生态环保长效机制提供思想指导;打破一次性评估实行动态监测，形成政府、媒体、公众“三位一体”的监督机制。

参考文献：

[1]贺东航.生态文明建设体制机制及制度创新的晋江经验研究[J].中共福建省委党校学报，2016（2）：74-78.

[2]盛科荣，樊杰.主体功能区作为国土开发的基础制度作用[J].中国科学院院刊，2016（1）：44-50.

[3]蔡永海，谢檬.我国生态文明制度体系建设的紧迫性、问题及对策分析[J].理论探讨，2014（2）：71-75.

[4]高萍.中国环境税制研究[M].北京：中国税务出版社，2010：26-33.

[5]夏光.生态文明与制度创新[J].理论视野，2013（1）：15-19.

[6]李若娟.生态文明建设的制度建构[D].北京：北京师范大学，2015.https：//kns.cnki.net/KCMS/detail/detail.aspx？dbcode=CMFD&dbname=CMFD2015

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[7]HAN Feng-chun.Construction of Ecological Civilization：A Multi-dimension Reading[J].Journal of Huaihai Institute of Technology，2013（11）：56-57.

[8]中共中央国务院关于加快推进生态文明建设的意见[N].人民日报，2015-05-（6）.