方汝婷

摘要：21世纪初，我国提出建设服务型政府的改革目标，但由于未能完全适应新时期外部环境及治理主体关系的变化，导致服务型政府的转型仍停留在微观层面和具体事项上。如今，在全球化、后工业化的浪潮下，传统社会体制相对于市场经济体制的滞后性日渐显露，政府作为社会治理体系的主体力量，亟需通过优化服务型政府改革路径，推动社会治理创新，引导新型社会体制的构建。

关键词：社会治理创新;服务型政府;改革路径

一、引言

改革开放后，在外部环境变化及社会主义建设的双重影响下，中国的社会结构和治理格局都发生重大转变，亟需构建新型社会体制以适应宏观环境的变化。政府作为社会治理体系的主导力量，理应顺应社会结构的变化趋势，在治理主体多元化的大趋势下，重新定位政府角色，积极推动职能转变，更好地为人民和社会提供服务。十六届六中全会后，中央和地方为服务型政府改革采取了诸多措施，但由于没有从根本上认识到外部环境的变化以及治理主体间关系的转变，致使大部分改革举措仍停留在微观层面及具体事项上，在一定程度上背离了服务型政府建设的初衷。

不可否认，通过多年的实践和探索，我国服务型政府建设取得了一些进展，但要在社会治理创新视域下进一步优化服务型政府改革，任务仍然艰巨。因此，必须坚持以打造人民满意的服务型政府为目标，对过去的经验进行理性反思，优化细化方式方法，深入推进服务型政府建设。

二、新时期服务型政府改革面临的挑战

（一）外部环境的复杂性和不确定性

当今时代最基本的特征就是外部环境的高度复杂性和不确定性，在外部环境变化下所暴露的问题，虽然形式上基本与18、19世纪遇到的问题相似，但是本质上几乎所有问题都是全新的。其中，社会的开放性和社会治理格局的多元化，对传统的控制导向的政府管理模式提出了严峻挑战。因此，在社会治理创新背景下，政府要考虑的不仅仅是如何管理和控制社会的问题，而且也包括政府自身如何进行角色定位、社会力量在社会治理中发挥什么样的作用、如何转变职能实现方式等问题，而解决这些问题的关键就在于结束政府的控制导向，用服务型政府职能替代简单化的政府控制来适应环境的变迁。

（二）全球化与后工业化的压力

在全球化的推动下，发达国家所面临的后工业化的挑战已经影响到正处在工业化进程中的发展中国家，发展中国家需要同时应对工业化和后工业化的双重挑战。作为世界上最大的发展中国家，我国社会治理中的一些问题也开始涌现，传统社会体制已经不再适应时代的发展。如今，环境的高度复杂性与不确定性、日趋复杂的公共问题，以及其他社会自治力量的壮大，都使得政府的不可治理性增大，社会行动者之间的相互依赖性增强。政府的治理过程不再是政府单方面行使权力的过程，多元治理格局正在成为时代的特征。因此，在这样一个多元化的行动者系统中，政府必须在服务型政府的建设过程中找准自己的位置，正确处理与其他行动者的关系。

三、我国服务型政府建设过程中出现的问题

（一）结构升级不到位，部门协作不畅

作为政府机构的重要载体，组织结构优化是服务型政府改革不可回避的关口。改革开放后，我国通过一系列简政放权的措施，在一定程度上精简了政府规模，但由于结构升级的不到位，部门间沟通不畅、协作受阻等问题仍未得到有效解决。

行政体制改革前，受部门主义和本位观念的影响，我国政府作为典型的官僚制组织，十分强调部门界线，部门之间多相互孤立，互不协作，上下级之间更是等级森严，缺乏有效沟通协调，条块矛盾比较突出。虽然近年来的大部门制改革在一定程度上弱化了组织边界，减少了职能重叠，但部门间推诿扯皮的现象并没有完全消除。除职能上的协作不畅外，政府部门之间还存在严重的信息壁垒，数据汇总工作未能完全摆脱主体性，各部门信息无法在满足综合调用的需求下实现互通有无，更难以达成有效的信息共享，由此导致的“信息孤岛”不仅不利于行政效率的提高，也降低了公共服务的便捷程度，阻碍了服务型政府治理效能的提升。

（二）角色定位不明晰，职能转变滞后

与传统的政治统治不同，社会治理不再唯政府一家独大，需要聚合企业组织、社会组织和居民自治组织等多个主体的能量。政府作为治理体系的主导力量，不仅需要加强与社会的协商合作，还要及时转变职能，为社会治理网络的有效运行提供便捷的渠道和优质的服务。

但我国现有的政治体制深受计划经济时期的行政结构影响，一些传统的管理陋习未能完全消除，公共服务在政府职能中的主导地位尚未明确，越位、缺位等问题也亟待彻底解决。其中，中央和地方关系，政府和社会关系两个维度的问题最为突出。一方面，行政发包制下的条块结构与属地责任制，决定了我国行政系统逐级向上负责的运行逻辑，由此导致的地方政府的赋能不足和事权责权的不匹配，不仅无法有效调动起地方政府的积极性，也使得公共产品及公共服务的供给职能严重受限。另一方面，虽然近年来政府采取各种措施降低门槛，简化程序以鼓励和推动社会组织的发展，但后续服务和规范管理未能跟进，导致社会组织在某些领域对政府仍有较强的行政依赖和经济依赖，难以形成平等的合作伙伴关系，也未能实现真正意义上的共管共治。

（三）运行机制不完善，治理方式粗放

近年来我国服务型政府建设取得了一定成就，但公共服务的整体质量和效率仍处在较低水平，主要原因在于治理机制的不完善和现代化治理手段的欠缺。

一方面，不完善的治理机制不仅会阻碍政府改革目标的解决还会限制服务供给职能的实现，其中，决策机制和监督机制的问题尤为突出。决策领域的问题主要体现在决策信息不充分，决策主体不明确及决策过程不民主，而监督机制的问题体现在监督主体单一、监督边界模糊等方面。治理思维的陈旧和治理方式的粗放则是影响公共服务水平另一因素，如今大数据、云计算、区块链等技术大行其道，但在公共服务领域，技术优势的發挥时常会被制度和程序所钳制，加之部分政府工作人员缺乏相应的信息处理能力，使得先进治理手段在政府部门的大范围推广受到限制，科技力量未能得到完全释放，一些工作环节出现了效率低下、秩序混乱等问题，不仅会造成资源的浪费，也会降低公共服务的质量及效率，一定程度上延误了服务型政府的转型进程。

四、社会治理创新背景下服务型政府改革的路径选择

（一）完善结构升级，加强部门协作

要打造具有弹性和回应力的服务型政府，必须解决好科层制组织部门间保守封闭、沟通不畅等问题，提高对外部环境的响应能力。因此，在社会治理创新背景下，应通过深入推进机构改革，加快结构升级，实现部门间的紧密协作和互通有无，积极推进机械式的官僚组织向有机式的适应型组织转变。

首先，应继续深化大部门制改革，以建设整体性政府为指导理念，明确职能定位，重构部门权力，再造行政流程。纵向上，科学减少管理层级，向下合理授予权能;横向上，加强跨部门合作，减少条块割裂，同时要构建与政府结构调整相适应的干部人事制度，完善服务型政府建设的主客观条件，使机构规模和人才队伍符合科学管理的要求。其次，为避免改革短期化倾向，应依托“互联网+政务服务”信息化赋能服务型政府建设，提高政府改革的标准化水平。并积极采取措施加强中央与地方、政府间各部门信息系统的有效对接，更好地发挥信息化平台的作用，减少“信息孤岛”，有效拓展公共服务空间，提高服务型政府建设效率。

（二）终结控制导向，转变政府职能

在传统体制下，政府更多扮演的是生产者、监督者、控制者的角色，而服务者的角色逐渐被淡化。在当前社会治理创新背景下，政府本位主義日渐式微，控制导向的终结乃大势所趋，因此，服务型政府建设应加快政府职能转变，提高公共服务能力，为公民提供优质的公共产品与公共服务。

首先，要明确中央和地方政府的职责范围，运用法律手段规范政府的职能设置，为各级政府的责任履行提供法律保障，减少“越位”、“缺位”和“错位”现象;同时要着力解决地方政府财政实力与服务职能不相匹配的问题，合理分配财政资金，规范政府间转移支付，舒缓地方政府财政负担，充分调动地方和中央两个积极性。其次，要打破政府对公共服务领域的垄断，适当引入竞争机制，激发社会力量的能动性和创造性，提高公共服务质量与效益;改进公共服务方式，通过建立机制，畅通渠道、提供平台实现政府与社会的高效对接。只有将“小政府、大社会”的治理思路落到实处，处理好“掌舵”和“划桨”的关系，才能够提高服务质量、改进服务水平，真正实现服务型政府的职能转变。

（三）健全运行机制，提高服务水平

要保证社会治理创新目标的实现和政府服务职能的高效运转，亟需进一步健全服务型政府内部运行机制。针对决策机制，应搭建规范化的表达渠道和平台，拓展完善参与途径，平衡政府与社会的互动关系;同时广泛听取有关专家的对策建议，保证决策的科学性和民主性。针对监督机制，应强化对政府运行的制约和监督，将权力关在制度的笼子里，督促相关责任人积极充分地行使法律所赋予的职权;构建全方位的监督体系，在加强党内监督的同时，完善媒体监督和公民监督渠道，为服务型政府建设提供保障。

现代社会对新兴技术的依赖性日益增大，科学技术也日益成为社会治理创新的重要战略资源。因此，服务型政府建设还需及时转变陈旧的治理思维和粗放式的管理手段，依靠科技力量提高公共服务的质量和水平，积极利用人工智能、大数据、区块链、云计算等先进数字技术更新服务方式，多场景全方位推进科技成果落地，让科技创新为社会治理提供技术支撑，同时也要提高公务员队伍的专业水平和科技素养，实现科学技术与服务型政府建设的深度融合。

参考文献

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