王晓华

自2016年教育部颁布《青少年法治教育大纲》以来，我国实施青少年法治教育已有四个年头。四年以来，在党中央、国务院的坚强领导之下，在教育部和各级教育主管部门的有力推动之下，在各中小学和高等院校相关科研机构积极落实之下，中小学的法治教育已经形成了以部编教材为中心、地方及特色学校自编教材为补充的相对成熟的教材体系。在教育部的指导下，部分高等院校相继建立了专门研究青少年法治教育的科研机构并开展了系统的青少年法治教育师资培训工作。教育部基础教育质量监测中心也已将法治教育纳入了中小学教育质量监测的范围，今年将开展第二轮的法治教育质量监测。可以说，青少年法治教育已经初步形成了包含教材编写、教师培养、教学指导和质量监测在内的完整的制度体系，基本实现了党的十八大、十九大中针对青少年法治教育所提出的目标。

与此同时，我们也必须注意到，整个教育体系建设尚处于初级阶段。青少年法治教育是一項基础性但又专业性的工作，它是在继承过去品德教育的基础之上建立起来的。我国的青少年法治教育必须在中国特色社会主义法治理念的指导下进行，法治教育既要发挥品德教育对中小学生价值观培养的功能，又要扬弃传统品德教育无效说教的教育方式。不仅如此，师资培养存在周期性。目前教师队伍专业化程度不高。因此，青少年法治教育工作还存在一些困境。

普法教育的思维定式不易扭转

1985年中共中央、国务院批转了中宣部、司法部《关于向全体公民基本普及法律常识的五年规划》，我国开始了长达30多年的普法教育。普法教育对于扭转社会过去存在的“不知法、不懂法、不守法、不敬法”的局面有非常重要的作用，也是当前进行青少年法治教育工作的一个重要基础。但是，在传统的中小学普法教育中存在几个思维定式，影响法治教育的深入开展。

将中小学普法教育简单地等同于违法犯罪防治教育。过去的中小学普法教育主要强调的是“守法教育”，侧重点是预防中小学生违法、犯罪以及面对违法、犯罪行为时的自我保护。刑法讲得多、民法讲得少;打击保护讲得多、权利义务讲得少。究其原因，主要是因为我们在普法教育工作的初期对于法律的认识还停留在“法律是统治阶级意志的产物”这一层面，加上中国传统法律文化中“法等于刑”观念的影响，使得普法教育被简化为预防违法犯罪教育。今天的普法教育已经从“普及法制”阶段迈向了“普及法治”阶段，法律不仅仅是惩治违法、犯罪的工具，更是保障公民权利的手段。但由于历史惯性加上对青少年行为规范教育的现实需要，这一思维定式在目前的青少年法治教育实践中仍然体现得较为明显。

将普法教育定位为法律知识教育。从中共中央、国务院1985年批转的《关于向全体公民普及基本法律常识的五年规划》的名称可以看出，最初国家进行普法宣传工作的重心是向全体公民普及“法律常识”，首要任务是进行法律知识的普及，让老百姓先“知法”，进而“懂法”和“守法”。我国社会主义法制（法治）体系从空白到完善再到初步建成，法律在人们日常生活中的作用越来越重要，公民需要了解的法律常识的范围也越来越广泛，普法教育中的知识教育功能当然也越来越重要。但是随着我国社会主义法治体系的建成，法律的内容将趋于稳定，“知法、懂法”仅仅是法治教育中最基础的内容，“用法、敬法”才应该成为法治教育更高层次的目标。因此，仅仅将法治教育作为普法教育的简单延伸的理念需要改变。

将普法教育作为品德教育的附属产物。在过去的中小学德育课程建设中，普法教育往往是作为品德教育课的拓展课程的形式出现的，普法教育是为品德教育服务的，无论是重要性还是内容上都处于附属地位。在目前的教材建设中仍能看到这种思维定式。

教学内容的专业性及难度过高

法学是一门专业性极强的学科，涵盖社会生活方方面面的内容。即使是政法大学本科生也要经过三到四年的学习才能基本掌握法学知识的大概内容。法治理念和法治素养更是一个需要经过长期训练的过程。在编制《青少年法治教育大纲》及相关教材的过程当中，编写者已经注意到了适当控制内容难度的问题，但是由于法学专业主干课程内容过于庞杂，为了贯彻中央精神，做到法治教育内容全覆盖，《大纲》中涉及了非常多的专业知识。尤其是关系到法理学和重要部门法的基本原则、基本理念性的问题，都被写入了《大纲》的教学要求中。而在编写统编教材时，为了保持与以前品德教育内容的衔接连贯性，目前只有2个学期安排了法治专册的教学。虽然其他年级的教学内容中也含有法治内容，但是相对比较分散，难以和法治专册的内容形成合力。知识难度本身就高，加上教学时间较短，造成目前法治教育中的内容难度相对较高，很多问题连教师都未必能够理解，更不用说让没有系统性法律知识基础的中小学生掌握。部编教材中有一块关于“疑罪从无”原则的教学能够典型地说明这一问题。“疑罪从无”是刑事诉讼法无罪推定原则中的一个组成部分，要理解无罪推定原则就必须了解刑事诉讼法的目的是惩罚犯罪与尊重和保障人权相统一，这个问题即使是法学本科专业的学生也需要经过一段时间的学习才能真正领悟。而目前在法治专册中，为了突出重点，并没有对刑事诉讼目的和无罪推定原则的介绍，直接就引出了疑罪从无的内容，导致学生产生了理解上的困难。在进行师资培训的过程中，我们做了一些调查，很多一线教师表示，这一部分的内容很难讲，甚至连教师自己都讲不清，一般作为学生自习内容处理。

青少年法治教育不能成为单纯的法律知识教育，应该以法治理念的培养为目标。但是如果缺少了必要的知识积累，直接将某些法律原则、法律理念的概念简单地灌输给学生，未必能产生很好的效果。这中间存在一个取舍的问题，我们究竟需要培养中小学生哪些方面的法治素养？哪些法治理念是培养公民人格最重要的内容？哪些法律常识（知识）是普通公民必须了解和掌握的？对于上面这些内容，我们的法治教育必须讲通、讲透，而不能是面面俱到，蜻蜓点水。

教学成果评价体系需更加科学

青少年法治教育的目标并不是知识性的，而是以培养青少年的法治理念为目的。这一目标注定了我们难以用绝对量化的标准来评估教学质量。教育部提出要将法治教育的内容纳入中考、高考，这当然体现了国家对法治教育的重视。但是，将法治教育纳入中、高考，对于法治教育的开展是把双刃剑。中考、高考都是选拔性考试，选拔性考试就会要求标准答案，这可能会把法治教育拖入应试教育的泥潭，反过来影响教师的日常教学，这与《大纲》所提出的教育目标背道而驰。

在做中小学法治教育质量监测工作的过程中，从教育部到监测机构再到命题专家，都对此问题有较为统一的认识，即法治教育质量监测不能沦为法治教育的一根“指挥棒”，更不能成为课堂教学的“题库”。法治教育质量监测应当能够测出学生经过学习以后是否具备一个法治国家公民应当有的法治理念;是否认同并在实践中遵循法治的方法从事活动。我们可能并不需要学生背出限制民事行为能力的年龄界限是多少，但需要学生了解限制民事行为能力人为什么需要被监护以及他们的行为界限在哪里。要做到这一点，需要我们构建一套更加科学合理、不以应试为导向的评价体系。

教师能力与实际需求存在差距

从品德教育向法治教育转型的过程中师资的培养是最为关键的一环，同时也是目前最为薄弱的一环。即使是沿海等发达地区的中小学，也未必能保证配齐《道德与法治》课的老师，很多学校仍然是由语文老师、班主任等兼上法治课程。就算配有专职的《道德与法治》课老师，这些老师中具备法学教育背景的比例有多大也是一个问题。当然，这是品德教育向法治教育转型过程当中必然存在的一个现象，但是教师自身法律知识与法治素养的短板是我们必须正视的问题。

解决这个问题的途径是既要做增量，又要优化存量。一方面相关部门需要出台政策鼓励法律科班出身的大学生投身青少年法治教育工作。另一方面，要对现有品德课程师资进行提升，先强化其自身的法律基础。目前很多法学院校已经开展了系统的青少年法治教育优秀师资培训课程，收到了一定的成效。但是短期的突击培训只是应急之策，部分高校已经在制定青少年法治教育师资的法律硕士方向，定向招收中小学《道德与法治》课程的一线教师，不过这还需要各方面的支持与配合。