王超奕

(中国政法大学 法学教育研究与评估中心，北京 100088)

近年来，跨区域环境污染事件屡有发生，由此引发的一系列社会问题，在耸动舆情的同时也阻碍了社会主义生态文明建设。针对跨区域环境污染问题，进一步探讨和推进跨区域绿色治理府际合作成为了相关行政部门和学术界的共识。府际合作即政府间的合作，主要是指地方政府间的横向、纵向合作关系，以及政府内部各部门间的权力分工关系。实践中，跨区域绿色治理府际合作的效果并不尽如人意，总体上仍处于“低水平、低层次”协同的状况，而“一个社会只有当它拥有较为适度的社会动力的时候，它才能保持其持续、稳定的发展趋势”。(1)郑杭生：《社会学概论新修》，中国人民大学出版社2003年版，第38页。因此，构建科学有效的府际合作动力机制成为跨区域绿色治理的重要命题。本文拟通过构建跨区域绿色治理府际合作动力机制模型，检视府际合作动力机制运行过程中存在的问题及深层次原因，并提出相应的对策建议，以期对跨区域绿色治理理论与实践有所助益。

一、跨区域绿色治理府际合作动力机制的构建

图1 跨区域绿色治理府际合作动力机制模型

社会运行动力机制是社会运行机制有效、健康、持续运转的关键要素，包括动力主体、动力受体、动力传导媒介等外围结构和动力源、动力方向、动力贮存体、社会行动等内核结构，而运行过程则包含了动力源开发、动力转化、动力分配、动力反馈等诸多环节。具体到跨区域绿色治理府际合作，相关的利益主体则较为复杂，主要有各级地方政府及上级政府、企业组织、社会公众、生态环保社会组织、新闻媒体、政策咨询专家等。提高绿色治理能力，构建区域生态文明环境，需要府际合作动力机制基于区域内相关利益主体的利益诉求，形成具有引力、压力、推力、阻力等动力机制的合作场域。引力、压力、推力从属于正作用力，阻力则从属于反作用力。通过正作用力与反作用力的相互影响、相互作用最后形成府际合作的合成动力，并决定府际合作的方向和效果(图1)。

图1展示了跨区域绿色治理府际合作动力机制所涵盖的四个力场：其一，引力。引力是指区域内各行政区之间存在共同的利益基础，各地方政府间进行绿色治理合作的收益将大于不合作状态下的收益。所以说，引力是跨区域绿色治理府际合作的原初、内部驱动力，在动力体系中处于首要地位。其二，推力。推力是指促进跨区域绿色治理府际合作的外部积极性环境，起着合作催化剂的作用。一是制度导向推动力。中央政府或上级政府是否出台了或何种力度上出台了跨区域绿色治理府际合作的政策法律法规，将会给实践带来极大的导向作用；二是组织发展推动力。随着治理体系和治理能力现代化的推进，绿色治理主体突破了地方政府单一主体而实现主体多元化，企业、非政府组织等的参与、各要素的自由流动、社会力量发挥程度的大小都会影响行政区壁垒的存废；三是典型经验推动力。国内外有关跨区域绿色治理所形成的典型经验将为实践地的具体探索提供示范作用。其三，压力。压力存在于跨区域绿色治理府际合作外部，它能使区域内各地方政府产生“不得不为”的紧迫感和约束力，从而实现压力向动力的转变。当前，我国跨区域绿色治理府际合作的压力主要来自两方面：一方面来自政治与行政系统的压力。中央政府或上级政府基于执政根本宗旨或重大事件而生成的环境治理的政治意志、服务型政府与绩效型政府建设的要求、官员晋升的政治诉求等，会对区域内各地方政府的绿色治理意愿及实际行为产生或多或少的影响，在我国政治体制下有些影响甚至是决定性的；另一方面来自外部系统的压力。社会公众对于良好生态环境的期待、新闻媒体对环境治理的监督、国外各政治势力对中国环境质量的关注等，交互产生作用形成强大的舆论压力，从而推动地方政府走向“合作的联邦主义”。(2)孙柏英：《当代地方治理——面向21世纪的挑战》，中国人民大学出版社2004年版，第64-72页。其四，阻力。阻力是动力机制形成的消极性力量，对合作起着制约作用，主要体现为各地方政府利益独立并渐而形成的内生理念阻力，以及影响府际合作的体制、机制、技术等外部阻力。在跨区域绿色治理府际合作场域中，引力、推力、压力、阻力等四种力相互影响、相互作用，进而耦合成为场力，影响着合作的方向、进度和深度。

二、跨区域绿色治理府际合作动力机制运行中存在的问题

(一)引力有限：跨区域绿色治理府际合作意愿与能力存在差异

跨区域绿色治理府际合作的目的在于推动绿色治理体系和治理能力现代化，解决区域公共生态环境问题，使得区域各地共同享受绿色治理的益处，实现善治。然而实践中，跨区域各行政区之间经济、政治等资源禀赋存在各种差距，导致府际合作意愿与能力存在差异。具体来说，一是跨区域绿色治理府际合作意愿存在差异，造成引力不足。现实中，生态环境问题突出的行政区，或者存在经济发展的差距，或者存在产业结构的差异，或者各种因素兼有。在此背景下，经济较为发达的行政区往往占据区域内资金、技术、人才等资源竞争的优势地位，产业结构通常也处于产业链高端位置，污染物排放较少，污染治理任务较轻、环境治理压力较小。但是，区域内经济相对落后的地区往往担负着生产要素提供者的角色，产业结构处于产业链低端位置，污染物排放较多，污染治理任务艰巨且紧迫性强。从而环境治理压力小的地区府际合作意愿不强，反之则较强。由此，跨区域绿色治理府际合作的意愿存在“理性”差异。二是跨区域绿色治理府际合作能力存在差异。事实上，地方政府的财力、行政地位都对绿色治理府际合作能力产生影响。从财力角度看，当前我国跨区域合作大致分为“强-强”“强-强-弱”“强-弱”三种类型。(3)龙朝双、王小增：《我国地方政府间合作动力机制研究》，《中国行政管理》2007年第6期。区域内各行政区政府的财力差异，在很大程度上影响府际间的合作意愿。通常情况下，财力相对落后的地区在污染治理过程中往往不愿主动安排财政支出或寄希望于毗邻发达地区的财政补偿，而财力相对殷实的地区基于进一步提高本地整体生活质量等多方面的考虑，府际合作绿色治理意愿并不强，尽管愿意提供绿色治理费用，但支付额度非常有限。从行政地位看，区域内行政地位的差别也对府际合作绿色治理能力产生重要影响。以京津冀地区为例，北京市、天津市为直辖市，其主要负责人均为中央政治局委员，而河北省主要负责人为正省级干部、中央委员会委员。行政地位、权力层级的差异，直接影响三地在跨区域绿色治理府际合作中的话语权及其资源获取权，影响府际合作的能力。(4)魏进平、刘鑫洋：《京津冀协同发展的历程回顾、现实困境与突破路径》，《南开学报(哲社版)》2015年第1期。其他地域、其他行政层级的跨区域绿色治理府际合作同样存在此类问题，只是程度不同而已。可见，跨区域绿色治理府际合作中，各地方政府既要考虑成本收益的“理性抉择”，又要顾及由财力、行政地位而形成的治理能力的差异。二者交互影响削弱了跨区域绿色治理府际合作的相互引力。

(二)推力不足：制度导向不充分，组织发展滞后，经验本土化吸收不足

其一，制度导向不充分。制度供给的数量、质量对跨区域绿色治理府际合作实践起着重要的导向作用。但是，现阶段这方面的情况并不乐观：一是制度供给主体碎片化。例如，国家生态环境部是环境治理名义上的“统一监督管理”部门，但实际上其权力高度碎片化，相关权力还散布于国家发改委、交通、林业、矿产、水利、财政等部门。而且，生态环境部与这些分管部门法律地位平等，必须依照法律规定的权限进行监督管理，超出权限范围就是违法。从而政出多门、政策重叠并且造成协调与被协调的矛盾，制度供给主体严重碎片化，导致推力受限。二是制度形式缺乏刚性。跨区域绿色治理府际合作制度的供给形式多以领导讲话、行政命令等形式出现，法律法规形式较少，规范性与刚性约束力不足，政策效能和持续作用有限。三是制度内容缺乏可操作性。跨区域绿色治理府际合作的相关制度多数处于协作、倡导、动员、规划等阶段，而对于深层次问题，如府际责任分担等实质问题则“犹抱琵琶半遮面”，顾左右而言他。政策文本的可操作性、针对性较差，只能寄希望于地方政府间的“不断”探索，制度效能不高。

其二，组织发展滞后。企业组织、非政府组织在跨区域绿色治理府际合作中担当着新生外部推力的作用。但是，这两类组织的发展尚处于初期阶段：一是企业组织的问题。跨区域绿色治理府际合作的探索及政府公共服务外包化趋势为绿色环保产业的发展带来了巨大商机，但现阶段我国此类企业多数处于发展的初期阶段，大都存在人才短缺、技术研发能力不足、财务制度不规范、融资贷款困难、政府扶持力度不到位等问题，再加上跨区域绿色治理项目往往覆盖面广、跨度大，使得企业组织作用很难发挥。在绿色治理方面加强政府、产业、金融体系之间的合作，将成为绿色环保企业组织发展的关键。二是非政府组织的问题。非政府组织遵循志愿机制而成立，符合人们“自主、自立”的心理需求，结构弹性设置、手段灵活多样、包容性比较强，是公共政策和制度建设的主体之一，同时具有非营利性和公益性，与服务对象没有利益冲突等，这些优点使其成为政府提供区域公共产品和服务的最佳合作伙伴。然而，由于非政府组织财力不足且资金汲取能力差、志愿失灵、公信力不足等自身缺陷及政府态度问题，使得绿色治理类非政府组织的活力也难以充分发挥，如区域间同类型组织人才、信息等共享机制未能充分整合和建立，而大型跨界的非政府组织数量偏少，缺乏牢固的伙伴关系等。可见，企业组织、非政府组织等组织资源在跨区域绿色治理府际合作中的潜力作用不能充分挖掘和利用，直接影响推力效能。

其三，经验本土化吸收不足。国外跨区域绿色治理府际合作的成功经验可以为我国实践提供借鉴，但这并不意味着要照搬照抄。在学习借鉴过程中，我们要立足基本国情和地方实际，要考虑经济发展水平、社会成熟程度、历史文化传统、政治体制机制、区域地理位置等一系列问题，将成功经验转化为接地气的本土体验，避免落入“拿来主义”的窠臼。在学习借鉴国内典型示范区的经验也要充分考虑区域资源禀赋差异。如果忽视客观存在的差异，照搬照抄他人的经验，不注意经验的本土化转化和吸收，同样也会削弱推力效能。

(三)压力失衡：政治与行政系统内部刚性压力较强与柔性压力式微，缺乏外部压力

其一，政治与行政系统内部刚性压力较强。在跨区域绿色治理谱系中，纵向府际关系协调具有重要作用。在绿色治理项目中，中国的公共政策执行模式通常呈现出“层级加压+重点主抓型”体制架构、自上而下政策执行过程、“恰当的政策+高层的决心”等特征。(5)薛立强、杨书文：《论中国政策执行模式的特征》，《公共管理学报》(哲社版)2011年第10期。这种刚性压力控制在一定范围内能激发府际合作的动力，而超出一定的边际则会抑制其张力，则容易产生政策执行偏差行为，阻碍府际合作的进程。

其二，政治与行政系统内部柔性压力式微。相对于自上而下的“政治任务”，官员自下而上的“晋升诉求”则构成其柔性压力。在“经济中心主义”指挥棒下，政绩考核的侧重点落在了经济发展的绩效上。即便国家实行了主体功能区战略，实行有区分的政绩考核，但除却国家级生态功能区这种生态红线区域，其他地区在经济发展过程中仍然难以摆正生态环保与经济发展的关系。生态环保是一项长期行为，见效缓慢，在任期制政治逻辑下，更容易促生“届别机会主义”行为，促使地方官员在任期内大力发展经济而不考虑当地的长远发展。在这种政绩考核体系之下，在跨区域府际合作中也往往热衷于能立竿见影的经济合作，对绿色治理合作普遍热情不高，更避免成为区域绿色治理的“带头人”。可见，有失全面的政绩考核体系对府际合作动力机制产生了负向作用。

其三，政治与行政系统缺乏外部压力。随着人民生活水平和环保意识的不断提高，越来越多的社会公众和新闻媒体开始关注绿色治理，专业水准也愈来愈高。应当承认，这两股力量的介入有力地推动了国家绿色治理事业的发展。然而，这种积极的影响力常常是通过环境群体性事件及网络平台的社会放大效应等非政治体系内方式得以实现，会对社会秩序产生一定冲击，却是不可持续的。主要体现在：一是利益诉求差异大。资本逻辑和绿色逻辑具有内在冲突性，绿色治理在带来生态环境质量改进的同时，也不可避免地会对部分利益相关者的利益造成损失，这种对社会体系产生一定范围内的连锁反应，会在群体间产生“支持”“反对”“矛盾”等多种利益诉求和政治态度，缺乏强大而一致的外在压力。二是公民政治参与渠道不畅通。现阶段跨区域绿色治理府际合作实践处于初期阶段，参与主体局限在各级政府，辖区内公众难以对绿色治理合作政策的制定产生直接、有效的影响，难以对绿色治理合作政策的执行起到持续、有力的监督。此外，对于国外对我国生态环境质量和绿色治理实践的关注，部分地方官员简单的认为其威胁国家安全，因此采取“漠视”“反对”“屏蔽”等消极应对行为，使得本应理性看待和利用的国际舆论压力效能锐减。

(四)阻力增大：利益独立化造就“理性经济人”

随着1994年分税制等一系列制度化分权措施的实施，地方政府能够控制的资源主要取决于地方经济的发展，地方政府利益不断趋于独立化。在这种背景下，地方政府愈发成为“理性经济人”，施政行为往往以本地利益为出发点，以本地利益最大化为最终目标。“理性经济人”造成跨区域绿色治理府际合作阻力增大，主要体现在：一方面区域经济发展失序从根本上瓦解跨区域绿色治理府际合作的基础。通常情况下，区域经济上的默契是跨区域绿色治理府际合作的基础。而经济上的地方保护主义行为，一味地算计本地区的成本与收益，与国家整体利益、长远利益相违背，是一种功利化的短视行为。在地方保护观念盛行、利益独立化背景下，各地极易滋生经济上的恶性竞争，造成经济资源的浪费和行政资源的内耗。而指望谋求地方利益最大化的“理性经济人”以其财力进行跨区域绿色治理府际合作，则无异于与虎谋皮。另一方面，地方政府在处理各种关系时的“理性”行为，也阻碍跨区域绿色治理府际合作的形成。在处理与上级政府关系时，通常各地方政府惯于秉承“在满足自身利益最大化的限度内理解和贯彻上级要求实施的制度规则”原则，所谓的“上有政策、下有对策”。并且“附加式政策执行”“替代性政策执行”“观望式政策执行”“残缺式政策执行”等现象频频出现；(6)余敏江：《论城市生态象征性治理的形成机理》，《苏州大学学报(社科版)》2011年第3期。在处理与区域内其他地方政府关系时，这种行政理念又经常导致防御性措施和消极性行政行为，从而对跨区域绿色治理府际合作产生直接的阻碍。

三、跨区域绿色治理府际合作动力机制存在问题探究

(一)区域间利益补偿机制缺失

利益补偿机制是跨区域绿色治理府际合作中的一个制度安排，以平等共担共享为原则，通过利益分配的手段来调节各地方政府间的关系，是跨区域绿色治理府际合作能够维持和强化的基础。倘若缺乏公平合理的区域间利益补偿机制，又不能科学厘定府际间责任分担以及通过具体操作机制予以落实，最终的结果可能是治理效益实现了区域共享，但治理的全部或主要成本由区域内治理任务较重的地方政府承担，从而挫伤府际合作的积极性。事实上，这种“谁污染谁治理”原则虽简单易行，但却具有较大的片面性。主要体现在三个方面，即区域内各地产业分工体系的形成存在非市场因素的推动；区域内相对落后地区面临着较大的减排压力，衍生一系列负面问题；区域间贸易行为的发生使得产品生产者与产品消费者不一致，事实上产生了污染转嫁行为。现阶段，区域间的利益补偿机制不能充分体现区域间的差异、不能准确核定各地所应承担的真实责任，处于初期试点摸索阶段，还不能协调以上潜在不公平问题。在这种背景下，地方政府的治理行为容易失范，污染所在地政府不愿意主动采取措施推进绿色治理的进程，倾向于消极应对，以防止自身利益的无限度流失，最终造成跨区域绿色治理府际合作引力衰减。

(二)权力结构的人格化现象严重

马克斯·韦伯将政治权力分为法理型、传统型和克里斯玛型三种权力统治类型。其中，克里斯玛型权力统治具有典型的权力人格化特征，其权力逻辑在于对克里斯玛亦即超凡魅力领袖的情绪化服从和效忠。依据这一理论，造成跨区域绿色治理府际合作推力不足的重要原因，或许在于相关正式制度不健全或权力结构人格化现象严重。通过观察可以发现，现行的区域正式制度仅是“明确了各级政府在其辖区内的事务管理权限及上级机关在跨辖区事务的角色，很少涉及区域、地方政府间的合作问题。”(7)裴泽庆：《党内民主：人格化权力结构视角下的决策功能释放》，《中共四川省委党校学报》2008年第11期。而为数不多的府际合作机制也不甚成熟。正式制度的缺乏为权力结构的人格化提供了较大的空间，导致各地跨区域绿色治理府际合作的推力更多的来自于地方“一把手”的口头承诺和协议。事实上，“一把手”模式的权力结构常常受个人意志所左右，稳定性不足，一旦发生领导人“一把手”的变更便极有可能引起任职内所构建的府际合作停滞。如果“一把手”不受既有规则、程序、惯例的约束，在合作执行中因为缺乏有力的监督而置府际合作机制流于形式。除却正式制度不健全的原因之外，中国社会传统政治文化也是这种权力结构人格化现象的温床。在国家治理体系和治理能力现代化背景下，权力结构人格化的空间应当予以压缩。

(三)理性官僚制的制约羁绊

跨区域绿色治理府际合作的压力失衡离不开理性官僚制的制约羁绊。理性官僚制具有双重性质，既是一种依据职能和职位对权力进行分工和分层的组织体系，同时也是一种以固定规则为准则的管理方式。在跨区域绿色治理府际合作领域中，理性官僚制也存在不容忽视的问题。一方面异化政治与行政系统内部压力。跨区域绿色治理府际合作多是在中央政府或上级政府授意下的被动治理，强调上级政府的统一领导、绝对命令和下级政府绝对服从、绝对执行。这种自上而下的管理模式虽然节约了地方政府间的交易成本，并取得了一定的成效，但也忽视并事实上压抑了地方政府的利益诉求与创造性。在官员晋升逻辑下，地方政府由于对等级制权力的尊崇，在跨区域绿色治理中常常表现为应急式治理而非源头式治理，跨区域绿色治理府际合作的实践也就难以常态化。另一方面，排除政治与行政系统外部压力。理性官僚制中权力往往自成体系，具有天然的封闭性，不善于联系与利用外部各种组织资源。虽然服务型政府理念已经成为新发展执政理念，但新理念的达成却并非一蹴而就，现实中还有很长的路要走。另外，外部绿色环保企业组织和非政府组织发展迟缓，使得自外而内的嵌入效果不明显，两股力量未能有效地转化为跨区域绿色治理府际合作治理的动力。

(四)府际利益整合与互信机制远未达成

跨区域绿色治理府际合作阻力偏大的重要原因之一，在于区域内各地方政府间未能形成有效的利益整合与互信机制。在绿色治理府际合作过程中，利益整合机制与互信机制是相互联系、相互促进的。在利益整合机制的达成阶段，尤其是前期对各方利益诉求的调查、协商谈判阶段，缺乏必要的互信机制是无法实现的，在中后期府际合作的实施阶段，同样需要府际互信机制的保驾护航。所以说，互信机制的生成和增强离不开区域内各地方政府间的合作。府际利益整合与互信机制的缺失对跨区域绿色治理府际合作的阻力主要体现在：(8)杨龙、杨杰：《中国府际合作中的信任》，《理论探讨》2015年第6期。一是对合作积极性的影响。没有利益整合与互信机制，区域内各地方政府会囿于自身的“理性经济人”角色，精确算计成本收益，参与府际合作的积极性和主动性不高，更倾向于采取观望的态度，并且不愿意主动承担治理的责任；二是对合作投入的影响。没有利益整合与互信机制，将使业已建立起来的绿色治理府际合作探索机制受损，因为各方行为充满确定性，无法得到合作治理的稳定预期，因此在合作时所愿意投入的资金、人才等资源就会从严控制；三是对合作成本的影响。没有利益整合与互信机制，各方合作意愿的达成、管理、监督等都要经过多轮谈判、多次交涉，从而推高了交易成本。

四、跨区域绿色治理府际合作动力机制的优化

(一)增强引力：推进协同平等权力，搭建利益共享机制

其一，推进协同平等权力。跨区域绿色治理府际合作机制引力的提升，需要树立府际全面战略合作新理念。府际合作的基础在于公平对等、合作的效率在于协同协作。跨区域绿色治理旨在通过多方的参与和互动来解决跨行政区的生态环境问题，因此必须改变“各自为政”式的行政区划和行政管理模式，构建共建共享的利益伙伴关系。现实中，各行政区之间行政地位存在差异，以及由此造成的直接、间接的消极影响，都需要通过利益伙伴关系予以解决。在各地区行政地位既定不可更改的情况下，可以采取有针对性的、渐进式的改进策略，仅调整影响跨区域绿色治理府际合作的非对等关系，实现法律意义上的权力无差别，确保各地能够以对等的法律地位进行合作协同。

其二，搭建利益共享机制。增强跨区域绿色治理府际合作引力，关键在于通过搭建区域内各地方政府利益共享机制，形成环境利益共同体，杜绝利益单向流动和搭便车行为。在设置跨区域绿色治理府际合作目标时，要注意把握好尺度。目标不宜过高，否则实践中容易挫伤未达标主体的合作热情；目标也不宜过低，否则无法激发各主体绿色治理初始投入的积极性。对预期目标的制定，应当遵循绿色治理的科学规律，尊重专业技术人员的建议。跨区域绿色治理是一项长期的工程，可以选择紧迫的、易于见效的项目为突破口，逐渐激发各合作主体的热情，培养各合作主体的彼此信任。

(二)加大推力：改善制度环境，发展非政府组织

首先，改善制度环境。一方面建立健全跨区域绿色治理府际合作相关法律法规。当前跨区域绿色治理府际合作领域，非正式制度发挥了较大的推动作用，而正式制度的供给略显不足，既有的法规条文多限于原则性规定，可操作性较差。因此，建议制定从中央到地方各层级的跨区域绿色治理府际合作的专项法规，界定协同治理主体的治理资格与地位、目标、责任、运行原则与机制、具体方式方法等，使得各地方政府有规可循、有法可依。另一方面，建立跨区域绿色治理府际合作的实体协同机构。缺乏合作实体机构的合作，在实践中常常流于形式。为此，可以配合跨区域绿色治理府际合作法规的出台，设立专职执行机构，由地方财政出资，根据实际需要安排专职人员、办公场所、办公设备，发挥其实质性作用。

其次，发展非政府组织。非政府组织是推动政府公共服务社会化的重要合作伙伴，在体制外起着独特的作用。提高环保类非政府组织在跨区域绿色治理中的作用，需要政府进一步取消影响环保类非政府组织发展的障碍，严格落实2013年《国务院机构改革和职能转变方案》规定，放宽行业协会商会类、科技类、公益慈善类和城乡社区服务类社会团体登记条件；简化社会团体变更、注销登记流程；允许社会团体跨区域活动，同时积极为不同区域的环保类非政府组织创造交流互动的平台；提供环保类非政府组织孵化的平台；理性看待在华的境外非政府组织，在保证国家经济安全的情况下借鉴和发挥他们治理经验。充分发挥非政府组织的利益表达、政策执行和社会监督作用。

(三)调整压力：调整内部既有压力，变外部压力为动力

第一，调整内部既有压力。一方面调整行政刚性压力。面对行政刚性压力过强的弊症，需要适度调节减压，以制度化执行代替政治性执行。在上级政府介入问题上，需要综合考虑其影响因素，恰当选择纵向权力介入的时机、程度、方式，实现与横向府际关系协调有机结合，从而提高跨区域环境治理合作绩效。(9)邢华：《我国区域合作治理困境与纵向嵌入式治理机制选择》，《政治学研究》2014年第5期。另一方面，调整绩效考核压力。建议在目前绩效考核体系基础上，增加与阶段性任务、长期性任务相匹配的跨区域绿色治理府际合作绩效方面的指标。通过这种方式，增加地方政府官员考核晋升压力，促使其摒除权宜合作行为，走向积极性、实质性的合作协同。

第二，变外部压力为动力。“服务型政府”“开放型政府”“阳光型政府”等行政伦理和建设实践是对理性官僚制缺陷的有益改进。在此理念下，积极吸纳社会公众的参与应当成为跨区域绿色治理府际合作的常态和动力。要充分认识到社会公众在跨区域绿色治理的政策制定、执行监督等过程中所起的积极作用，这种积极作用对于地方政府既是压力也是动力。当然，要维护社会公众参与治理的言路渠道，既要落实和拓展座谈会、听证会、信访等体制内的参与渠道，也要密切关注网络、微信等自媒体工具上的相关舆情并给予积极回应。

(四)消除阻力：树立协同合作理念，克服府际合作壁垒

加强府际合作是解决跨区域绿色治理困境的有效路径。然而，行政区“理性经济人”角色容易使各地方政府以自我为中心，盲目排外，为跨区域绿色治理府际合作筑起行政壁垒，阻碍环境治理的合作进程。在新发展理念下，要充分发挥思想政治教育的作用，做到显性教育引导，寓教于行、寓教于境、寓教于情、寓教于管相结合，积极培育协同合作理念，转变地方官员的本位主义思想，认识到跨区域绿色治理府际合作不仅不是对辖区权力的“入侵”，在经济发展上还能收到“1+1>2”的效果。要定期对地方政府官员进行跨区域绿色治理府际合作方面的专项培训，组织地方政府官员实地考察国内外跨区域绿色治理典型示范区。使他们深刻体会“良好生态环境是最公平的公共产品，是最普惠的民生福祉”，(10)中国林业科学研究院：《深入学习贯彻习近平总书记关于生态文明建设重大战略思想》，《中国绿色时报》2014年10月9日。感受绿色治理府际合作对于生态文明建设的深远意义。