张继红 田文利 蒋冰晶

[摘 要] 新时代高校校生矛盾时有发生，深刻影响了高校的和谐稳定发展。而学生参与不足经常成为校生矛盾频发的主要原因。高校现有的学生参与机制法制化存在诸多缺陷，是学生参与不足的重要原因。学生参与机制法治路径的革新与完善，有利于尊重学生利益诉求的表达，是提高高校校生关系“回应性”治理水平的优先选择。学生参与机制革新的法治路径包括，充分完善学生参与相关立法和高校章程，确定学生参与范围，完善学生参与程序制度。

[关键词] 学生参与权;法治路径;校生矛盾;回应性

一、引言

近年来，我国高校校生矛盾时有发生，原因在于新时代背景下，学生权利意识逐步提高，而高校单向度的“压制型”[1]治理模式导致学生利益表达不畅，进而引发校生矛盾。其根本出路在于摒弃传统的行政化治理模式，构建注重校生协商的“回应型”治理模式。而高校学生参与机制是高校校生矛盾“回应型”治理模式的重要支撑制度。目前，尽管从制度上宣告了大学生参与高校管理的权利，但学生参与高校管理的实践仍不理想。究其原因，在于学生参与高校管理机制的法制化程度较弱，而行政化程度较强。因而，在新时代依法治校背景下，本文通过分析学生参与机制法制化的缺陷，进而找到革新高校学生参与机制的法制化路径，提升学生参与高校管理的實效性，消弭校生矛盾，构建和谐校生关系，建设平安校园。

二、高校学生参与机制的法制化现状及其缺陷分析

（一）学生参与高校管理立法及大学章程的相关规定亟待完善

2017年教育部修订了《普通高等学校学生管理规定》（41号令，以下简称《规定》），在学生参与权方面，第六条第（五）项、第四十条规定学生依法、依章程参与学校管理。其中，“依章程参与学校管理”是新规定。该规定肯定了学生参与权应包括“与学生权益相关事务的知情权、参与权、表达权、监督权”，这里对学生参与高校管理权利的范围予以确定——应是与学生权益相关的事务，同时也确认了学生参与权的具体权能内容（四项权能）。然而，该规定仍欠缺对学生参与高校管理的程序、参与权救济途径的原则性规定;对学生四项参与权的配套可操作性规定也较为缺乏。根据教育部《规定》，高校章程也在纷纷贯彻落实学生参与高校管理的诸项权利。如《中国人民大学章程》（2019年）第九条规定了学生参与权的范围采用切身利益相关标准;学生参与范围为——学校发展和教育、教学改革;第十四条规定，学代会、研代会选举产生的学生会委员会和研究生会委员是学生参与的组织依托。该章程贯彻了《规定》的要求，便于支持学生有组织地、常规性地参与到与其权益相关的高校管理事务中去[2]。然而，高校章程中关于学生参与高校管理权的参与程序和参与权救济的可操作性规定仍然没有涉及，而且在参与权四项权能的具体内容方面也不够完善，应当把知情权、表达权明确纳入章程，统领校内规章制度的制定。

（二）大学生参与高校管理的范围不明确，且参与范围受限

高校学生参与学校管理的范围缺乏具体的制度肯定和保障，存在诸多缺陷。高校管理工作可划分为教育教学事务、条件保障事务和行政事务三大类。其中，条件保障事务包括后勤管理、教学设备管理等。学生实际上能够参与的学校管理事务的范围很小，一般包括教育教学事务，如学生评教、课堂教学的参与和班级管理等;条件保障事务，如食堂管理、宿舍管理等。而学生在行政事务方面的参与则少之又少，尤其是学校发展的核心问题等，是不会让学生参与其中的[3]。因此，学生参与学校管理的范围基本上局限于教育教学事务的学生评教和条件保障事务的后勤宿舍管理等方面。过小的参与范围严重影响了学生参与高校管理的实效性和积极性。

（三）大学生参与机制的程序制度不足

程序制度的完善与否是参与权能否实现的关键和完善大学治理的前提所在。大学生参与机制中的程序制度主要包括高校信息公开制度;说明理由制度、听取学生陈述和申辩制度、听证制度;送达、告知救济途径及时效。上述程序制度存在的主要缺陷有：（1）高校信息公开制度。目前《高等学校信息公开办法》已经实施九年，其缺陷有高校对信息公开的态度仍然审慎、保守，公开的范围只限于列举的主动公开范围内，依申请公开的范围保证在了可控的范围内。（2）听证制度，有助于学生实现对影响自身权益的学校管理决定的较高水平参与权。《规定》中只在第五十五条明确了对学生受到处分前的陈述和申辩权。但并未明确规定学生的听证权利（特别是处分听证权利）[4]。（3）高校的告知义务。学生管理参与权要求学生享有被告知的权利，既包括学生受到高校作出的不利决定之前，告知其事实根据和法律依据;也包括高校系统、真实地告知学生有关的校务信息。目前告知程序存在的缺陷有告知时间不合理，存在走过场的问题;告知的信息内容被过滤或告知不充分。

三、高校学生参与机制革新的法治路径

（一）完善学生参与立法

高校学生参与机制革新的法治路径之关键，首先在于各级立法中应当完善学生参与高校管理权的规定，将“以学生为本”落实在制度规定上。才能从根本上改变学生参与高校管理走过场的现状。《规定》应当进一步明确参与组织保障、参与程序、参与范围及参与权利救济途径等规定。高校应当依据《规定》的参与权内容进行大学章程的修订，关于学生参与权四项权能、参与范围的利益相关标准的肯定和贯彻落实，这是目前急需进行的高校校内立法工作。此外，大学章程应规定，学校通过听证会、座谈会和新闻发布会等制度，鼓励和支持学生参加学校的民主管理，对学校工作提出意见和建议。此外，学生参与学校民主管理的组织保障方面，应规定“学校定期召开学生代表大会和研究生代表大会，听取学生代表的意见和建议;在学代会和研代会闭会期间，学校支持其常设机构学生委员会、研究生委员会和执行机构学生会、研究生会依法参与学校管理，维护自身权益。”[5]

（二）参与范围的确定

《规定》肯定了以“学生权益相关”标准来确定学生参与高校管理的范围。但学生参与范围还应考虑学生参与能力来确定具体范围。因而，学校中与学生权益相关的事务可以分为：学生完全有能力参与的活动、学生有部分能力参与的活动及学生自我管理活动等。由此，可将学生参与高校管理的程度分为以下三个层次：一是一般参与，该层次的参与针对的是与学生权益相关但学生没有管理能力的事项。该项参与内容应通过大学章程和校内规章制度加以充分确认。主要保障这部分事务的学生知情权。二是深度参与，针对的是与学生权益相关且学生完全或部分有参与能力的事项。该层次的参与权能除了保障知情权、监督权、表达权等表面的参与权能外，还要保障参与权中的决策权和实施权。具体参与方式包括学生参与学校各管理机构等[6]。针对该层次学生参与缺乏系统化和制度化、流于形式等特点，需要考虑参与不足的克服。三是学生自我管理领域的参与。针对与学生利益密切相关且学生有能力参与的领域，该参与范围受到行政干预太多，因而在表达学生利益诉求方面显得乏力。应当加强组织保障，保证学生自我管理组织活动的经常性。

（三）正当程序原则的推进，为学生参与权的实现提供程序保障

第一，高校信息公开制度的完善。高校应当尽快配合《高等学校信息公开办法》形成校内制度，并让学生知晓信息公开的内容和申请公开相关信息的权利，便于加强对高校信息公开工作的监督。推进高校的政务公开，充分保障学生的知情权、参与权。高校应通过学习网站、校报校刊、校内广播、宣传栏张贴等多种方式公开宣传关涉学生权益的规章制度。让学生了解如何遵守规则，并知悉违反规则将会带来的不利后果。

第二，明确规定学生的听证权。《规定》中规定了学生受到处分、处理前的陈述、申辩权，但未明确规定学生的听证权。听证程序应当包括正式听证程序和非正式听证程序。学生的基本权利受侵犯、对学生权益影响重大的处理、改变学生身份的处分，适用于正式的听证程序。如果是高校管理、决策中涉及学生权益的重要规范性文件的制订，则需召开非正式的听证会。听证会是有效保障学生参与权的程序制度，也是有效实现学生陈述、申辩权的程序制度。

第三，高校应当切实行其告知义务。《规定》第五十三条规定了学校对学生作出处分，应当出具处分决定书。其必备内容包含了诸多告知义务。高校应当在学生处分管理规定中，明确规定对学生作出处分决定时的告知义务。即处分决定书应不仅包括作出相关处理、处分决定之前，以书面通知的形式告知学生该决定的事实根据、法律依据及学生的程序性权利;还包括告知学生的申诉、诉讼救济途径及时效。并且学校应注意告知时间要合理，要考虑学生针对告知事项的准备时间问题;告知的信息内容不得过滤告知或告知不充分，以便学生可以获得充分的关涉个人利益的信息，进而充分准备证据支持自己的观点和诉求。由此，可增强学生对学校处理决定的认可，提升执行效率，消弭校生矛盾，构建和谐校生关系，建设平安校园。

参考文献

[1]崔卓兰，蔡立东.从压制型行政模式到回应型行政模式[J].法学研究，2002（4）：64.

[2]陆优优.大学生参与高校治理的理论基础与实践路径[J].思想理论教育，2019（2）：106.

[3]刘博文.高校治理中学生参与权的实现路径——基于协商、协同、共同治理机制的选择[J].高等理科教育，2015（4）：48.

[4]黃厚明.高校学生管理中的程序正义研究[J].现代教育管理，2017（7）：81.

[5]朱家德.权力的规制——大学章程的历史流变与当代形态[M].北京：中国社会科学出版社，2013：218.

[6]刘筱彤.大学生参与学校管理的范围论析[J].学校党建与思想教育，2014（10）：65.