李颖

[摘 要]分税制财政管理体制是合理划分各级政府的事权范围。按照税种划分政府的预算收入，是市场经济普遍采用的一种管理模式。文章介绍了分税制财政管理体制的内容和特点，分析存在的缺陷和税收问题，提出了改进建议，以供参考。

[关键词]分税制;财政管理体制;转移性支付

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2020.15.145

我国于1994年开始实施分税制财政管理体制，至今已经超过20年，简单来说就是在中央、地方各建立一套税法，从而区分两者的财政收入范围。[1]各级政府之间，预算是相互独立的，不仅负有平衡责任，而且可通过转移支付调节层级差别。分税制的实行，也带来了一些税收问题，以下对此进行探讨。

1 分税制财政管理体制的内容和特点

（1）第一，划分中央和地方的事权、支出。其中，中央财政承担国家安全、外交、中央机关运转需要的经费;地方财政承担本地区经济社会发展和机关运转需要的经费。第二，划分中央和地方收入。其中，维护国家权益、用于宏观调控的税种纳入中央税;适合地方征管的税种纳入地方税;和经济发展相关的主要税种，纳入中央和地方共享税。第三，政府间财政转移支付，上缴中央税收后，中央财政部将部分收入返还给地方使用。第四，预算编制和资金调度，中央和地方要按照新的规范要求编报预算。

（2）分税制财政管理体制的特点如下[2]：①按照事权、财权相结合的原则，划分中央、地方的财政收支范围，具有较强的稳定性和合理性;②税种划分科学，能减少地方政府对企业的干预;③不同税收由不同机构负责，能提高征税效率，防止地方随意减免中央税和共享税;④中央对地方转移支付采用因素法，更加規范透明;⑤能提高财政管理水平。

2 分税制财政管理体制的缺陷

2.1 支出和收入不匹配

分税制具体实施中，中央制定的规划和指标，停留在省级层面，对省级以下的政府，没有划分明确的事权。简单来说，就是分税制改变了中央和省级政府的财政关系，省级以下依然采用包干制的财政体制。如此造成的后果，是中央下发任务后，事权层层下放，财权层层上收，下级政府面临更重的负担。

2.2 预算外收入滋长

分税制的实施，大部分财政资金由中央政府取用，地方政府可用的财政资金少，甚至存在入不敷出的现象，只能寻求预算外的资金。例如，地方政府拥有建筑、营业、所得税、耕地占用税等权力，为了增加税收，盲目扩张城市、经营土地，出现越权审批、占用耕地的问题，滋生腐败行为。尤其在经济发达的地区，房地产泡沫已经形成。

2.3 转移性支付不完善

转移性支付的目的，一是保证地区之间财政支出的均衡性，二是中央政府对地方进行宏观调控。实际工作中，转移支付资金的分配不合理，造成地区间的财力差距加大，主要体现在以下三点：①税收返还采用基数法，会加重贫富差距;②转移性支付种类多，没有突出重点，影响调控作用的发挥;③缺少法律支撑，政府之间的事权划分不明确，资金分配具有随意性。

3 分税制财政管理体制下的税收问题

3.1 中央税的问题

中央税分为一般税、特种税两类，在一般税中，生产要素一般税作为主体税更好，有利于调节公平;商品劳务一般税是企业成本的一部分，税负会影响企业利润。增值税是企业投资的门槛，投资的前提条件，就是能承担起增值税税负。随着我国税制改革的推进，降低增值税税率是一个重要举措，但它的主体地位没有触动，成为深化改革的瓶颈。2019年，国家进一步采取减税降费措施，尤其是降低增值税税率，有利于处理好效率和公平的关系，推动中小企业发展。

3.2 地方税的问题

第一，中央一般税的税基，可以考虑设置地方税，例如在地方上设置增值税附加，也就是地方增值税。因为增值税附加，是在商品劳务销售地征收的税收，说明地方税、地方公共服务有密切关联。第二，在地方税中，房地产税是一个理想税种，一般认为是收益税，符合效率要求。但是，房地产税要想成为地方税的主体税种，有许多市场化条件，目前这些条件尚不成熟。第三，地方税的征收，可能引起地方政府之间相互竞争，这个问题必须从制度上解决，例如控制税率调整幅度或控制地方税收收入。

3.3 财政转移支付问题

①其他地方也可能提高税率;②税率过高，居民数量会减少、流动性降低，继而收入减少。只有利用地方税改善公共服务水平，满足居民的需求，才能增加人口数量、提高流动性，促使税收增加。

4 分税制税收工作的改进建议

4.1 进一步简化税制

我国一般税分为三种：即企业所得税、个人所得税、增值税，和公共服务的支出需求无关，忽视了事前控制的作用，这种情况应改变。在我国税种中，除了以上3个，其余的均可认为是特种税，不仅关系混乱，而且存在重复征收的现象。例如，消费税中有香烟、汽车的税目，但又设置了烟叶税、车辆购置税，是税收制度没有统筹安排所致。只有进一步简化税制，才能解决重复征税问题，处理好效率和公平的关系。

4.2 建设地方税体系

我国目前的地方税体系，没有站在消费者的角度，因此没有维护消费者的权益。例如，地方税中共享税占比最大，这是不合理的。本质上来看，共享税是包干体制的产物，和分税制的要求不相符。基于这一制度下，地方政府在招商引资时会出现竞争，忽视了公共服务水平的竞争。要想解决这个问题，地方税的设置，应该促使消费者受益，例如地方个人所得税，纳税人要在居住地缴纳，有利于中央管理个人所得税。

4.3 建立财政转移支付基金

财政转移支付基金制度的建立，要将税收、财政体制紧密结合，把现行的税收制度、分税制度、财政转移支付制度，作为相互关联、相互影响的三个要素，而不能独立开来。该制度的建立，有利于地方政府关注公共服务建设，形成良性竞争的局面。此外，公共服务和居民的关联密切，社区作为基层单位，目前在财政体制中是缺位的。地方政府应该重视社区建设，让居民参与公共服务的建设决策，切实满足社区居民的发展需求。

4.4 重视税收的再分配

在英国和法国，实行高度集中的分税制，中央掌握主要税种，是大部分税收的集中地。其中，英国中央政府的税收收入占比90%，只把人头税交给地方征管;法国中央政府的税收收入占比85%，具有税收立法权和分配权。分析这两个国家的税收运转情况，共同点是注重税收的再分配，具有完善可行的政府间转移支付制度。在中央高度集权背景下，税收收入的再分配，有利于平衡中央和地方的财政收支。

5 结论

综上所述，分税制财政管理体制的实施，既有益处也有弊端，存在的缺陷有支出和收入不匹配、预算外收入滋长、转移性支付不完善等。文中总结了各类税收问题，只有进一步简化税制，建设地方税体系，建立财政转移支付基金，重视税收的再分配，才能发挥出分税制的作用和价值。

参考文献：

[1] 刘迪，张钪.浅析我国现行非税收入预算管理[J].福建质量管理，2019（11）：81.

[2] 郑丽娜.浅议新形势下财政税收体制改革[J].北方经贸，2017（9）：87-88.