孙玉栋 王强

摘   要：财政作为国家治理的基础和重要支柱，在应对新冠肺炎疫情中起着至关重要的作用。将财政应对突发公共卫生的实践内嵌于财政改革发展逻辑框架下进行考察，在对比SARS相关情况的基础上，分析财政应对新冠肺炎疫情的机制，并判断疫情对财政收支的直接影响和间接影响、短期影响和中长期影响。在此基础上，剖析财政应对突发公共卫生事件存在的问题，进而提出加大支持力度、压缩一般性支出、强化资金监管、加强信息交流和公开等近期应急性财税对策，以及健全筹资体制、优化事权划分、调整支出结构、加强绩效管理等中长期制度性财税措施。

关键词：新冠肺炎疫情;突发公共卫生事件;财政政策

中图分类号：TP311.13   文献标识码：A   文章编号：1003-7543（2020）04-0028-09

为应对新冠肺炎疫情，我国投入大量财政资金并取得了明显成效，充分体现了我国集中力量迅速处理突发事件的能力和水平。与此同时，新冠肺炎疫情对我国经济社会发展产生了较大的负面影响，暴露出我国治理体系和治理能力现代化水平还存在不足之处。

在我国经济社会发展过程中，财政一直起着重要的基础性作用，是国家实现改革发展目标和推动经济社会发展的重要工具和手段。“财者，为国之命而万事之本。国之所以存亡，事之所以成败，常必由之。”在抗击新冠肺炎疫情的过程中，我国积极发挥财政的作用，紧急调动了大量资源，实现了防控疫情、减轻负担、稳定就业、保障供给等多重目标。同时，在应对新冠肺炎疫情中，政府治理层面暴露的一系列问题和矛盾，也以一定的形式折射到财政领域，这既是由财政在国家治理中的基础性地位所决定的，也反映出财政自身改革的迫切需要。

我国学者对于突发公共卫生事件的财政保障机制研究主要聚焦于应急预算编制、财政危机管理体制建立和财政资金管理这三个维度。基于财政投入体系在防范和应对公共卫生事件中的重要地位，在我国的预算编制中有必要加大事前预防性财政投入比例，编制突发公共事务预算[1]。同时，这种应急预算的编制不应该在公共卫生事件发生之时，而应该每年编制、滚动安排。正常状态下执行一般的预算安排，危机爆发时则适时调整预算安排[2]。而一旦公共衛生事件发生，是否具有完备的财政危机管理体制就关乎财政的运行效率和预算编制的执行绩效。为此，既要调整优化财政支出结构、规范财政支出运行机制，开通应急财政资金的筹资渠道，又要建立公共卫生事件财政补偿机制，明晰公助、共助、自助的财政分担比例[3]。当财政资金进入运行轨道之后，就需要强化应急资金支出的事前、事中和事后的全过程管理，构建应急财政资金的绩效评估体系和审计监督机制[4]。

如何利用财政政策更好地应对新冠肺炎疫情，进一步提高治理体系和治理能力现代化水平，是迫切需要研究的问题。在坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化的背景下，回答财政应对新冠肺炎等突发公共卫生事件的实践逻辑，提出财政应对突发公共卫生事件的思路和体制机制完善建议，进而推进国家治理水平的提升，显得尤为重要。

一、财政应对突发公共卫生事件的制度逻辑

改革和发展始终是国家治理的根本目标和国家战略的根本指向，而财政改革始终作为整体改革的一个重要组成部分，服从和服务于整体改革的需要[5]。纵观近年来我国财政改革发展的历程，财政实践始终具有改革发展的鲜明特殊性，始终肩负着服务改革发展大局和推动自身改革发展的双重任务。

财政服务改革发展大局是由财政的基本属性决定的[6]。一方面，财政围绕特定阶段国家战略重点推动改革发展。比如，在应对新冠肺炎疫情中，国家集中财力对阻击疫情予以重点支持。另一方面，财政需要发挥职能作用以保障改革和发展的顺利进行，特别是弥补由于战略重点调整、改革利益调整等带来的各种成本，以减少改革发展的阻力。具体体现为：一是渐进式改革的历史性成本。我国采取“摸着石头过河”的渐进式改革路径，不可避免地会出现在某些时段没有及时对应由当期承担的成本进行合理补偿，或者采取当时成本最小化的路径进行折中处理而没有对当期成本进行完全的补偿的情况，从而导致未在当期支付的成本不断累积形成历史性成本。公共卫生领域就存在应急管理体系建设等大量此前应弥补的历史性成本，需要当前予以结算弥补。二是制度变动的摩擦性成本。我国从计划经济体制向市场经济体制的转型过程中存在着大量的制度变动，不同的制度安排通常会带来利益格局调整，形成制度变动的摩擦性成本。比如，公共卫生方面利用市场机制融资，改变了公共卫生机构的激励机制，影响了公共卫生服务提供的内容和模式，引致公共卫生产品提供的低效率和欠公平等问题[7]。三是突出重点的结构性成本。由于我国处于社会主义初级阶段，财力相对较为紧张，财政收支失衡是当前的突出矛盾。财政需要根据不同阶段的国家战略重点明确需要解决的主要矛盾，形成特定的收支结构，这就不可避免地会忽视对非主要矛盾的投入力度，形成结构性成本。一段时间以来，我国一直以经济建设为重心，财政对公共卫生等方面的投入力度明显偏弱。

财政推动自身改革发展是由财政自身职能决定的。预算改革既包括具有一定前瞻性的主动型改革，又不乏受制于预算环境的被动型改革[8]。一方面，财政需要根据“政”的要求相对被动地进行自身改革。另一方面，财政积极主动地推动自身改革，不断推进全面绩效管理，深化预算公开，完善跨年度的中期财政规划，进而主动地促进我国经济社会发展。在应对新冠肺炎疫情中，财政聚焦疫情防控，主动精准施策，创新管理方式，采取超常规措施，既有被动应对，又有主动作为，形成了一些可以总结并上升为体制机制的成功做法和经验。

通过上述逻辑框架来分析我国财政应对突发公共卫生事件的实践，可以更清晰地认识和客观评价当前财政应对新冠肺炎疫情的体制机制障碍和可供选择的逻辑路径。从我国财政的实践过程可以看出，改革开放后相当长的一段时间内，财政安排总体上服从于国家的非均衡发展战略，财政在保障人员工资福利和机构日常运转等基本支出的基础上，重点支持经济增长、城市建设、企业发展等，对公共卫生等社会事业的投入力度相对不足，存在大量历史性成本、结构性成本需要弥补。随着市场经济体制基本框架建立，1994年实行的分税制财政体制改革，奠定了近年来财政体制的基础，但受非均衡战略的影响，其逐渐呈现如下倾向：

一是重财权轻事权。1994年的分税制改革主要关注财权方面的“两个比重”问题，中央财政通过改革集中了大量财政收入，但对各级政府公共卫生等领域的事权并没有非常明确的划分。实践中，一些财力较弱的省份依赖于中央的转移支付，很大程度上受制于中央财政支出结构，不能很好地根据该省份实际情况调整支出重点;一些省级财政集中了省级以下财力，但没有相应地进行事权调整，导致财力相对事权的纵向上移，基层政府对公共卫生等公共产品的投入力度不足，公共卫生领域存在大量的历史性成本需要后期进行补偿。

二是重经济建设轻社会事业。1994年财政体制改革后，财政支出的重点仍然是经济建设等领域，公共卫生等社会事业方面的支出增长不足。我国公共卫生总费用占财政总支出的比重1996年为5.89%，2001年为4.23%。中央财政卫生事业支出增速从1994年开始呈现明显的下降趋势，1999年达到近年来的最低点。从上述数据可以看出，这段时期公共卫生并不是财政支出的重点，公共卫生的结构性成本有待延期处理。

三是重城市轻农村。1994年以后的一段时期，财政大力支持城市经济社会快速发展，但是对农村的关注不多，特别是农村公共卫生等支出职能缺位，影响了城乡经济社会的协调发展。

SARS暴发之后，随着财政体制性问题的逐漸暴露，我国在分税制体制基础上进行了一系列政策调整并取得了积极的效果，特别是党的十八大以来，按照“四个全面”的战略布局，根据《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》《突发公共卫生事件应急条例》等顶层设计从央地关系、预算安排、资金拨付、管理方式等多方面对财政进行改革调整，应对突发公共卫生事件的能力得到明显加强。具体表现为：

一是加大财政支持力度，提高应对突发公共卫生事件的能力。调整支出结构，突出保障重点，支持建立健全突发公共卫生事件应急体系，推动监测信息网络、疾病预防控制体系、应急医疗救治体系等加快建设。

二是不断完善投入体制机制，合理划分中央与地方财政事权和支出责任。立足医疗卫生机构特点，逐步建立起政府主导、多渠道筹措医疗卫生经费的体制机制。2018年，国务院办公厅印发《医疗卫生领域中央与地方财政事权和支出责任划分改革方案》，对医疗卫生领域所有事项的财政事权和支出责任予以了明确，并适度加强中央财政事权和支出责任，将全国性或跨区域的重大传染病防控等项目上划为中央财政事权并由中央财政承担支出责任，初步构建了中央领导、权责清晰、依法规范、运转高效的应对突发公共卫生事件的财政事权和支出责任划分方式。

三是切实加强预算管理。严格执行《预算法》等法律法规，出台《关于加强公立医院财务和预算管理的指导意见》等文件，逐步推行全面规范、公开透明的预算制度。全面推进预算绩效管理，加强对重大医疗卫生投入政策的绩效评估，加快完善覆盖预算编制、执行全过程的绩效管理机制，进一步提高财政资金使用效益。

二、财政应对突发公共卫生事件的机制及其影响

与2003年SARS的应对情况进行比较后可以发现，我国在应对突发公共卫生事件的财政机制以及应对突发公共卫生事件对财政产生的影响等方面有了一些新的变化。

（一）财政应对新冠肺炎疫情的机制分析

新冠肺炎疫情暴发以来，我国充分发挥财政作为国家治理的基础和重要支柱的作用，根据“政”的要求集中财力，及时出台一系列政策措施，坚决支持打赢疫情防控人民战争、总体战、阻击战。同时，财政还在完成应对新冠肺炎疫情这项特定阶段重点任务的同时，发挥职能作用，积极应对新冠肺炎疫情对财政收支、经济社会发展等造成的影响，弥补新冠肺炎疫情带来的各种成本，以“财”施“政”推动高质量发展。

总的来看，与应对SARS相比，财政应对新冠肺炎疫情的机制有三个明显特点：一是精准施策。聚焦新冠肺炎疫情防控、特定人群、特定企业，体现问题导向，精准应对，精准施策。二是注重时效。财政应对新冠肺炎疫情政策基本在一定期限内实施，体现了服务中央决策部署应对疫情的阶段性。三是措施综合。采用税费减免或缓缴、财政贴息、金融支持、减免房租、稳岗援企等多种措施，综合实现多重目标，对稳预期、稳信心发挥积极作用。

1.统筹财政资金，集中财力保障非常时期的特殊需要

财政部紧急下拨湖北省疫情防控补助资金并紧急预拨资金支持各地开展疫情防控，各地也相应加大财政投入力度。一是着力支持医疗救治和抗疫医护人员。广东、海南、湖南等对于参加疫情防治工作的医务人员和防疫工作者，疫情防控期间对其暂缓汇算清缴2019年度个人所得税，后续工作简化流程、专人辅导，最大力度支持医务人员和防疫工作者把时间和精力投入疫情防治工作。二是大力支持疫情相关的科研攻关。北京市支持医疗机构积极开展相关临床研究，支持加快抗病毒药物、检测试剂研发和生产，加速相关药品、医疗器械等技术产品的研发生产，支持企业进入防控产品应急审评审批绿色通道。广东、海南等及时、足额、优先为符合条件的生产相关药品、试剂、疫苗研发机构办理采购国产设备退税。三是对疫情防控企业实施税费优惠。广东省优先落实疫情防控物资生产企业的减税降费政策，优先加快办理增值税留抵退税，优先核准延期缴纳税款，支持复工复产、扩大生产。四川省对参与疫情防控的医疗卫生机构和物流企业车辆，免征2020年度车船税，已缴纳2020年度车船税的，在下一年度应缴车船税中抵减。江西省对药品补充申请、再注册收费标准和二类医疗器械首次注册、变更注册、延续注册收费标准降低30%。四是着力支持防控疫情的公益捐赠。广东等辅导落实好公益捐赠相关的企业所得税和个人所得税税前扣除政策，以及增值税、土地增值税、印花税等优惠政策。

2.通过税收、补贴等政策性财政收支措施，减轻新冠肺炎疫情对经济运行的影响

为积极应对新冠肺炎疫情对经济运行可能产生的影响，我国出台了一系列政策措施，主要包括：一是出台税收优惠政策。财政部、国家税务总局印发了《关于支持新型冠状病毒感染的肺炎疫情防控有关税收政策的公告》等，实施了全额退还增值税增量留抵税额等一系列税收优惠政策。山东、江苏、浙江等对因疫情影响纳税确有困难的企业，经申请依法合理予以减免房产税、城镇土地使用税。四川、重庆、北京等对适用“定期定额”征收的个体工商户生产经营受到影响的，结合实际情况合理调整定额。二是延期缴纳税款。广东、山东、湖南等对因受疫情影响办理申报困难的中小企业，由企业申请依法办理延期申报;对确有特殊困难而不能按期缴纳税款的企业，由企业申请依法办理延期缴纳税款。有的地区设置了最长不超过三个月的期限。三是减免中小企业房租。有的地区对承租国有资产类经营用房的中小企业，不同程度地减免1—3个月房租;有的进一步鼓励大型商务楼宇、商场、市场运营方对中小微租户适度减免疫情期间的租金，财政适度给予补贴。四是降低企业融资成本。多数省市通过对受疫情影响严重的企业给予贷款贴息等方式，鼓励商业银行采取多种措施，降低中小企业融资成本。

3.积极支持维护社会稳定，切实保障和改进民生

新冠肺炎疫情发生后，一些群众生活受到了不同程度的影响。为解决这一问题，财政注重保基本兜底线，支持做好各项民生工作，主要包括：一是实施失业保险稳岗返还政策。许多地区对不裁员、少减员、符合条件的用人单位，返还单位及其职工上年度实际缴纳失业保险费总额的一定比例。二是实施培训费补贴政策。上海市对受疫情影响的各类企业，对在停工期间组织职工参加各类线上职业培训的，纳入各区专项资金补贴企业职工培训范围，按实际培训费用享受95%的补贴。四川省对此类情况，按实际培训费用享受全额补贴。三是对企业稳就业予以补助和奖励。福建省对连续生产的企业，给予一次性稳就业奖补，对为疫情防控急需物资生产企业引进劳动力的，提高用工服务奖补标准，对坚持在生产一线工作的职工给予生活补助。四是支持消费恢复性增长。一些地方通过财政支持发放消费券等方式，激发群众消费需求，促进消费跨期回补。五是积极支持保障好市场供应，满足群众生活需要。一些地方辅导相关企业落实好蔬菜和鲜活肉蛋产品流通环节免征增值税政策，国家储备商品有关增值税、房产税、城镇土地使用税、印花税优惠政策，以及大宗商品仓储设施城镇土地使用税优惠政策。另外，各级财政还加强财政资金监管，建立疫情防控资金台账，加强政策落实和资金使用的预算绩效管理评价，及时、足额拨付各项疫情防控资金，及时向社会公开相关信息，严肃查处违规问题，提高财政资金使用效益。

（二）应对新冠肺炎疫情对财政产生的影响

可以预见，新冠肺炎疫情将对财政造成巨大而深远的影响，既有支出压力加大、收入快速下降等短期冲击，又有相关税源受损等中长期影响。

1.从短期财政收入来看，新冠肺炎传染性更强，对短期财政收入将造成较大的直接影响

新冠肺炎确诊病例和死亡病例比SARS更多，分布地区也更广泛。从暴发时间来看，SARS主要集中在2003年第二季度，新冠肺炎疫情暴发则集中在春节期间，恰逢春运人口大迁徙和春节消费的高峰。为应对新冠肺炎疫情，许多地方企业延期复工、居民外出受限，春节期间消费水平大幅下降，这将对近几个月的财政收入造成较大影响。SARS暴发期间，北京市2003年4月餐饮业实现零售额8.3亿元，同比下降4个百分点，与2003年第一季度相比，增幅回落近40个百分点[9]。可以预测，新冠肺炎疫情对许多地区财政收入的短期影响将比SARS影响更大。

2.从短期财政支出来看，政府防控新冠肺炎疫情更果断启动更早，财政支出短期内迅速增长并严重冲击年初预算安排

SARS暴发期间，除北京、广东等地外，全国大部分地区正常工作和生活秩序基本未受严重影响，而新冠肺炎疫情暴发期间，大部分省份采取了更早更严的防控措施。各级财政启动应急预案，积极调整支出结构，在短期内调动了大量财政资金，全力保障防治新冠肺炎疫情工作，这将对财政库款使用、年初支出安排形成较大冲击。

3.从经济社会环境来看，新冠肺炎疫情暴发于经济下行周期，对经济社会影响更大，可能影响中长期财政收支状况

SARS发生在我国经济上升周期中，正是快速工业化和快速城镇化的高峰，也是受益于全球化红利的阶段，因此经济受疫情短暂冲击后很快进入了快速增长的周期。但是，新冠肺炎疫情发生在我国经济下行周期阶段，全球化红利也处于递减阶段，因而对中长期经济运行和財政收入将产生更大影响。近期，多家国内外研究机构对新冠肺炎疫情影响进行分析，认为其从消费、投资、进出口、工业生产等多个维度拖累经济增长，影响程度直接取决于疫情持续时间及防控举措强度。同时，受即时信息传播、心理反应放大等影响，企业的反应程度、人们的消费生活模式等发生了较大变化，对企业信心、群众心理产生了较大的负面影响，造成微观消费活动减少、投资活动收缩，这可能会在一定时期内影响相关税源基础。

三、财政应对突发公共卫生事件机制存在的问题

就应对突发公共卫生事件的机制层面而言，财政自身还存在一定的问题和弊端，亟须予以解决。

一是财政公共卫生投入不能满足人民日益增长的健康需求。目前我国公共卫生资源较为紧张，人员、技术、设备等方面存在的历史性成本需要弥补，财政保障水平不足。数据显示，1993—2003年，由于医疗费用上涨、医疗保险覆盖和保障力度不足以及医疗供给能力有限等，我国有相当多的需住院患者未能住院[10]。新冠肺炎疫情也暴露出公共卫生与传染病防治领域是我国的薄弱领域之一[11]。

二是公共卫生领域各级政府事权和支出责任划分改革还需进一步深化。2018年，国家实施了医疗卫生领域中央与地方财政事权和支出责任划分改革。但是，财政事权只是事权的重要组成内容之一，正如前文分析，在公共卫生领域事权没有清晰划分情况下开展的财政事权划分改革只是财政在短期特定背景下的激进式改革方案，以期“牵一发而动全身”地主动推进全局改革，还需要按照党的十九届四中全会提出的事权划分思路进一步深化改革。

三是财政公共卫生支出结构尚需优化。从图1（下页）可以看出，政府卫生支出虽然一直呈增长态势，2018年为16 399亿元，是2000年的15倍，但占卫生费用的比重由近年来最高的2011年的30.66%下降至2018年的27.74%。由图2（下页）可知，政府卫生支出中医疗卫生服务支出比重由2000年的57.39%下降至2018年的42.12%，增速明显低于医疗保障支出。在2017年的卫生费用中，预防服务费用占比仅为6.6%，远低于医疗服务费用。卫生费用花在大医院的相对较多，而流向基层医疗卫生机构的相对较少。各地人均卫生费用差异较大，区域间医疗卫生服务水平仍不均衡[12]。

四是覆盖预防准备、应急处理、事后处理等各阶段的财政应对突发公共卫生事件的全过程投入机制有待完善。我国虽然设立了财政预备费以及预算稳定调节基金来应对支出危机，但在突发公共卫生事件发生后，如何在各环节快速有效地分配使用财政资金，防止出现人民群众因担心费用而不敢就医、各地因资金问题而影响医疗救治和疫情防控、经济社会因短期压力而出现大幅波动，把有限的资金花在刀刃上等方面还需要进一步研究。

四、财政应对突发公共卫生事件机制的完善建议

人民健康是民族昌盛和国家富强的重要标志，医疗卫生是保障人民健康的重要民生事业。完善应对新冠肺炎等突发公共卫生事件的财政体系，是提升国家治理体系和治理能力现代化水平的重要举措。借鉴应对SARS的经验，建议兼顾近期和中长期的视角来进一步完善财政治理体系，提高财政治理能力，近期重点是加强疫情防治、控制相关风险、消除负面影响、尽快恢复秩序，中长期重点是健全体制机制、优化支出结构、全面深化绩效管理、建立长效机制。

（一）近期应急性的财税对策

一是继续加大财政支持力度。突发公共卫生事件具有较强的公共产品属性和外部性，依靠市场力量很难自发调节，必须通过加大财税投入予以解决。各级财政需要继续加大财税支持力度，按照“急事急办、特事特办”的原则加快调度拨付资金，进一步支持新冠肺炎疫情的防控工作，通过税收优惠、财政补助等政策推动疫后经济社会快速恢复。同时，中央财政根据财力可能，加大对中西部地区、疫情严重地区的转移支付力度，支持基层保基本民生、保工资、保运转，做好疫情防控相关工作。

二是采取有保有压的财政支出策略。从前文分析可以看出，新冠肺炎疫情对我国经济社会发展的影响程度将大于SARS，叠加经济下行周期和复杂的外部环境，2020年的财政收入形势将较为严峻。从2020年1—2月的财政数据就已经可以明显感受到这一趋势。各级财政应进一步优化支出结构，牢固树立过“紧日子”的思想，加大对经济社会发展重点领域的支持力度，提高资金配置效率。压缩一般性支出，对各部门公用经费按照一定比例进一步压减，除法定支出和社保、卫生防疫等专项支出外，其他项目支出原则上按一定比例调减，集中用于应对新冠肺炎疫情的相关后续支出。同时，要加大对经济恢复与增长的支持力度，适当扩大财政赤字率;在扩大债务预算规模的基础上，调整债务的使用去向，发行特别债务以缓解支出的压力。

三是加强财政应对新冠肺炎疫情资金的全过程监管，切实提高资金使用效益。在疫情防控过程中，由于时间紧、任务急，一些应急资金可能采取了预拨、挂账等处理方式。为了避免“乱花钱、错花钱”的现象，财政部门应及时完善疫情防控资金使用管理办法，规范资金审批程序，确保资金专款专用;财政、审计等部门需要建立覆盖预防准备、应急处理、事后处理等各阶段全过程的监督评价机制，做到不留死角，保障应急资金使用的安全性、规范性、有效性。

四是加强信息交流和公开，及时应对化解风险。新冠肺炎疫情暴发期间，由于缺乏对财税政策等信息的了解，一些企业、群众可能会出于对自身利益的担忧而产生焦虑、恐慌等情绪。此时如果财政部门不能及时交流和公开信息，可能会引发社会舆论的不满，激化社会矛盾。因此，财政部门需要密切跟踪各项财税政策的落实情况，发现问题及时沟通并研究应对预案，切实解决好政策落实“最后一公里”的问题。及时总结财政应对新冠肺炎疫情相关情况，推广各地在物资采购、资金调度、保障和改善民生等方面的好经验和好做法。切实提高财税政策和资金分配使用的透明度，及时公开财政支持保障相关信息，主动回应各方对财税政策的关切，增强社会信心。

（二）中长期的制度性财税对策

一是健全多元筹资体制，构建与经济社会发展水平相适应的公共卫生服务体系。科学厘清公共卫生领域政府和市场的关系，明确政府、社会与个人的支出责任，建立健全政府主导的公共卫生多元筹资机制，更好地满足公共卫生事业发展的客观需要。继续加大对公共卫生、疾病预防等的财政投入，弥补历史欠账，为人民群众的身体健康筑牢第一道防线。

二是进一步优化政府间公共卫生领域事权划分，形成事权、支出责任和财力相适应的制度。按照党的十九届四中全会关于“优化政府间事权和财权划分，建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系，形成稳定的各级政府事权、支出责任和财力相适应的制度”的新要求，进一步推进公共卫生领域的事权和支出责任划分，充分发挥中央和地方两个积极性，并根据条件成熟情况逐步推进法治化和规范化，使各级政府按规定履行好公共卫生投入和管理责任。完善公共卫生转移支付制度，研究设立公共卫生分类转移支付项目，确保各地财政资金向构建社会安全网倾斜、向农村倾斜、向贫困地区倾斜、向贫困人口倾斜，促进公共卫生资源均衡配置。

三是调整优化财政支出结构，健全覆盖预防准备、应急处理、事后处理等阶段的全过程财政投入机制。现代公共财政理论认为，公共财政支出结构需要根据政府职能变化进行调整优化。各级财政应加大对人民健康的投入力度，支持建立健全覆盖城乡居民的中国特色医疗卫生制度，推动医疗卫生资金逐步从治病向预防拓展。进一步完善财政应急机制，构筑覆盖预防准备、应急处理、事后处理等阶段的综合性财政应急管理系统，充实储备政策库，确保突发公共卫生事件发生后能快速响应、有效应对。

四是健全应对突发公共卫生事件资金的绩效评价体系，切实提高资金使用绩效。加强相关财政资金绩效管理，强化“花钱必问效、无效必问责”的理念，健全绩效指标体系，加强绩效评估应用，以绩效为导向安排预算实施管理。可以对有关支出推出零基预算模式，并加强全过程的监控。坚持加大投入与深化改革同步推进，探索符合公共卫生特点的财政资金投入拨付和管理模式，不断提高财政资金使用绩效。

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（责任编辑：文丰安）