南旭光 刘胡敏

摘 要 社区教育之于社区治理而言，不仅是重要的基础性工程，从发展逻辑上看还具有高度的同构性，二者的有效耦合意义重大。在推进国家治理体系和治理能力现代化的总体战略要求下，沿着“经济—社会—教育”的逻辑分析认为，发展动力同源、价值理念契合、制度变迁同向等方面是社区“教育+治理”的现实逻辑;“共建、共治、共享”的治理理念以及模式—技术—制度创新是社区“教育+治理”的耦合发展机制。遵循上述逻辑，社区“教育+治理”的路径包括：加强政策制度建设，落实集中统一领导;拓展社区教育功能，促进社会治理对接;搭建国家资历框架，引领终身职业发展;强化信息技术应用，建立智慧支撑体系;优化多元协同合作，创新组织运作模式。

关键词 社区教育;社会治理;现实逻辑;耦合机制;发展路径

中图分类号 G779.2 文献标识码 A 文章编号 1008-3219（2020）04-0029-06

一、引言

随着经济社会的发展，为有效回应新时代人民群众对城乡社区管理日益增长的多元化需求，国家及各地方政府围绕社区治理创新广泛开展了探索和实践，过去以“单位为主、街居为辅”逐渐向以“街居为主、单位为辅”的管理格局转变，社区管理和服务也由单位提供逐渐向社区提供转变。理论研究者也对现代社区治理模式创新表现出相当的热情和关注，并认为社区治理创新的关键在于有效“处理好纵向整合与横向协调机制间的彼此衔接，即以何种方式推动社会公众积极参与并形成有效的社会协商局面，实现有效的社会整合”[1]。与此同时，作为一种特殊的教育类型，社区教育已经在事实上成为我国构建终身教育体系的重要途径，充当着提升国民综合素质、建设学习型社会的强力引擎，尤其是面向高质量发展和高品质生活的发展目标，社区教育的未来大有可为。所以，面对着从“社会管理”到“社会治理”的新飞跃，一些学者便沿着“社会—教育”的逻辑，对教育融入社会治理开展了研究，认为社会治理的发展不仅需要社区教育的参与，还需要對社区教育提出更高的目标和要求[2]，社区教育在“创新社会治理方式、激活社会组织活力、提升社会管理效率等方面发挥着独特的作用”[3]，社会治理体制创新和社会教育的发展是彼此互嵌和相互促进的，“社会教育融入社会治理成为当前社会教育发展的新领域、新命题”[4]。从实践中来看，一旦社会治理具体到基层社区层面，便与社区教育密不可分，二者具有内在关联性[5]，社区教育与社会治理之间的合力是形成中国特色社区教育发展模式和中国特色社会治理体制的重要支撑和保障。鉴于社区教育的特殊地位和作用，国家也曾发文明确提出“推动社区教育融入社区治理”，期望社区教育可以在社会治理体系建设中发挥出应有作用。尽管一些文献总结了基层单位的积极实践和探索，分析了社区教育融入或促进社区治理的行动逻辑、工作机理、制度程序等，并对发展路向做了思考[6][7][8][9]，但实事求是地讲，社区治理与社区教育协同发展的模式创新仍然任重道远。

如今，我们身处大数据智能化驱动的智慧社会边缘，社会愈发呈现出高度复杂性、不确定性状态，社会治理尤其是基层社区治理更为重要，党的十九届四中全会专门研究推进国家治理体系和治理能力现代化的问题，面对“中国之治”的更高境界，社区教育自然有责任和义务担负起完善基层社会治理的重任，社区教育的功能拓展及其与社区治理的有机耦合成为新时代的重要课题。为此，需要进一步利用新治理思想、新治理理念、新治理策略、新治理技术等，围绕社区教育和社区治理规则秩序进行深度资源整合，作出新的制度设计和制度安排，积极回应时代的诉求。基于此，本文提出“教育+治理”的概念，遵循“三共”治理理念以及模式—技术—制度创新的视角分析社区教育和社区治理耦合的现实逻辑和机制框架，并籍此提出相应的对策建议。

二、社区“教育+治理”的逻辑框架

对于社区教育，并没有统一的概念，被视为学校教育向社区开放的过程和结果，用于指代社会教育、民众教育、社区内的非正规教育等，实际上就是“在社区中的教育”[10]，但这种“非正式和非正规教育”的功能认知事实上限制了社区教育的发展。社区治理是伴随着社会治理而来的新概念，是社区内政府部门、社会机构、市场力量、居民等组织及个人结成的网络体系，其存在价值在于应对社区内的公共问题、实现社区事务管理和公共服务的过程[11]。将社区教育和社区治理深度融合，形成社区“教育+治理”的模式框架显然具有重要社会价值和现实意义，见图1。目前，虽然理论界和实务界对积极探索社区教育融入社区治理有着很高的积极性，但更多地是在一般意义上进行阐释或者试图在思路上给予回答和尝试，忽略了社区教育和社区治理有效耦合的规则秩序的合理建构问题。为了回答好这个问题，必须沿着“经济—社会—教育”的逻辑，探寻社区教育、社区治理之间的沟通逻辑，明确当下是否已经具备了社区教育和社区治理有效耦合的内在适切性，进而形成一套“教育+治理”的认知框架，将其作为一种新的分析范式，从而系统性设计社区“教育+治理”模式创新问题。

（一）社区“教育+治理”的现实逻辑

从社会发展的角度看，社区教育服务于人的终身学习和发展，担负着增强社会凝聚力、提升公民素质、促进经济发展和文化繁荣的重要使命;从社会功能角度加以审视，社区教育还要维持社会秩序、强化社会治理与创新发展。而社区作为社会的基本单元，聚集着各种社会群体、交织着各种利益关系、承载着各种社会资源，是社会治理的基础平台和基层载体。社区教育与社区治理在社区这个载体上汇集，从三方面构成了“教育+治理”的现实逻辑。

首先，社区教育与社区治理发展动力同源。无论从理论研究还是从实践探索上看，教育对于区域经济、文化及社会进步的促进作用都获得了广泛认同，具有趋同性且呈显著的正相关关系。事实上，作为一个涵盖民众经济、社会及生活的综合性基层组织，社区对经济发展、社会进步有着先知先觉：一方面，伴随着我国经济增长、结构调整和社会转型发展，社会矛盾逐渐增多且呈几何式增长，也让社会治理的难度日益增加[12]，这便需要政府不断创新基层社区治理模式并加强投入、提升层次和水平;另一方面，经济增长带来生活水平提高和民生改善，促使民众对社区范围内的教育、文化、医疗、休闲等服务的诉求向多元化、高质量发展，尤其是社区教育产品和服务的需求首当其冲。也就是说，经济增长或经济发展水平提升所引致的内生需求是社区教育、社区治理发展的共同动力，这便构成社区“教育+治理”的现实逻辑之一，并且社区教育系统、经济系统及社区治理系统在实践中呈现明显的“马太效应”。一般而言，经济相对发达地区的社区教育发展较快，不少地方都在终身教育体系框架下建立了完备的社区教育体系，致力于为全民终身学习提供立体化、全方位、多层次且内容丰富、形式多样的社区教育服务，也因此可以有效引导和组织社区居民实现自我教育、自我学习、自我发展、自我完善、自我管理的社区治理新机制。

其次，社区教育与社区治理价值理念契合。社区教育作为一种社会活动，其价值取向与功能定位有着密切关系，在“致力于构建终身教育体系”这一抽象的价值追求之下，一般被认为旨在通过各类教育资源的整合利用以提高社区成员整体素质、生活质量并服务于区域经济社会发展，这符合“教育的本质在于造就全面发展的人”的属性认知。毫无疑问，社区教育是与社会治理（尤其是基层社区治理）关系最为密切的教育类型，卓有价值的社区教育自然可以有利于构建社区成员广泛认同、有情感归属的和谐社区，建立共同的价值观、共同遵守的制度，并为社区成员参与社区治理创造条件、搭建治理平台、优化治理环境。事实上，基于现代治理格局之上的社区治理印鉴了“人民发展观”的逻辑延伸，指向一种“人人有责、人人参与、人人尽责、人人享有”的充满生机活力的崭新社会秩序[13]，形成一种全体社会成员共享社区共治的成果、共获社区善治所释放的红利的格局，这又会反过来促进社区教育的完善和深化，进而形成一种善教善治融合的社区发展格局。所以说，这种“以人民为中心”的价值理念是社区“教育+治理”耦合的现实逻辑之二，是历史发展过程中价值演绎的必然。当然，社区教育在培养社区居民终身学习的意识、提供终身职业发展需要的教育服务时，要遵循社区治理的价值向度，全力打造社区共同体。

第三，社区教育与社区治理制度变迁同向。在我国，社区教育、社会治理等概念的提出和实践都有其特殊的时代背景和特有的国家意志，既代表着自上而下的政策驱动，又体现了特有的行动力、理念和方式。随着经济社会发展、社会状态转型和社会主要矛盾转换，国家层面先后出台了一系列关于社区教育的文件，逐渐明确了其具象化定位，使得社区教育的价值体系逐渐向综合化发展[14]，不仅承担单纯的教育服务功能，还要参与基层社会治理创新，承担弘扬社会主义核心价值观和精神文明建设等事关社会和谐稳定的重要社会性任务，社区治理也以提升社区民众获得感、幸福感、安全感为核心宗旨，担负着应对社会风险、化解社会矛盾、解决社会问题的重要职责。所以，经过一个较长的演绎过程，社区教育与社区治理的融合在制度层面汇聚到一起并被认可及采纳，这便是社区“教育+治理”耦合的现实逻辑之三。于制度变迁视角，如果没有一个适应社区教育发展需要的社区治理模式，社区教育的社会功能目标自然无法实现，反之，如果没有适应社区治理需要的社区教育运行体系和发展模式，有效的社区治理也无法实现。换句话说，对于打造共建共治共享的社会治理格局而言，鉴于社区教育和社区治理这两套工作机制存在相通互动之处，他们的融合对于新时代中国特色社会治理机制而言，更具有重要的实践探索意义和强大的支撑作用。

（二）社区“教育+治理”的耦合机制

本文构建了如图1所示的社区“教育+治理”耦合机制逻辑框架图，其中，社区“教育+治理”，并非社区教育和社区治理业务和功能的简单叠加，核心在于对“+”的理解。这里的“+”指的是两个原本不同属性和职责的社会事务之间耦合及融合的理念、方式和过程，在合理有效的机制设计下实现彼此间的互补协同进而持续释放社会价值，更可以被认为是一种制度变迁模式和一个帕累托改进过程。之所以能够实现“+”，核心就在于新时代“共建共治共享”的治理理念以及相应的模式创新、技术创新和制度创新。

首先，从理念上看，“共建共治共享”是社区“教育+治理”耦合的顶层思想指南。2015年10月，习近平总书记提出“构建全民共建共享的社会治理格局”的新思想，党的十九大报告明确要求“打造共建共治共享的社会治理格局”。“共建共治共享”治理理念具有丰富的逻辑内涵，顺应了客观的社会发展规律，彰显了新时代社会治理改革价值取向，已成为我国社会治理格局的总体规划[15]。“共建共治共享”治理理念具有清晰的逻辑进路，包含了共同建设、共同治理、共同协商、共享利益、共生发展等思想，蕴含着以人民为中心、以均衡为导向、以提供公共服务为重点的社会治理模式，旨在用中国特色社会主義思想理论变革社会公共治理，充分体现了公共性的价值向度，也为社区治理与社区教育的协同发展及模式创新提出了新思路新要求，既是二者联结的逻辑起点也是逻辑终点，为打造“教育+治理”的社区“共同体”提供了新的理论体系和行动策略。基于“共建共治共享”治理理念，围绕社区教育、社区治理的不同参与要素，通过结构性力量充分整合政府、市场、社会等主体资源，形成最大合力，打造治理和服务公共平台，构建起一个新时代“教育+治理”生态圈，通过教育功能和治理功能的彼此促进以最大化多元化利益诉求、最大化社区教育成效、最大化社区治理效果，于社区层面破解基层社会矛盾，满足人们对美好生活的向往，实现社会均衡发展。

其次，从实践上看，模式、技术和制度创新是社区“教育+治理”耦合的现实推动要素。面向新时代，社区教育与社区治理都要不断变革自身的思维方式、结构方式、组织方式和活动方式，以增强对经济基础变革的适应性，实现经济发展、科技进步、制度变迁与社会治理的良性互动。模式创新不仅表现在理念认知上，更是组织运营和价值释放的方式，无论是社区教育还是社区治理都要扎根于社会，顺应新时代要求，从社会发展变化中确立自己的地位和任务，构建新型耦合实践模式，促进社区走向善治善教。技术创新是当前新一轮信息技术引领的智能社会背景下任何创新组织发展的有力支撑，在实践中要让“互联网+”、大数据、人工智能等现代信息技术充分应用到社区“教育+治理”的实践中，为信息综合、联通、集成提供可能，打造智慧社区，推动整体性治理。制度创新是社区“教育+治理”耦合创新的关键环节，无论是正式制度还是非正式制度，都要有效规范社区共同体的行为，并在实践中释放制度的多样性及多层次性，打破不同组织体系间的刚性壁垒[16]，重塑柔性的组织边界，有效激发社会活力。在实践中，要进一步在全纳终身、开放融合、互联互通的理念下，更广泛地将正规教育和非正规教育整合在社区教育体系内，提供更加优质的社区教育服务。要进一步在统一领导、多元合作、协同互动的理念下，更有效地将政府治理和非政府治理因素统整在社区治理体系中，实现更加精准高效的社区治理。

三、社区“教育+治理”的发展路径

社区“教育+治理”耦合机制是对两个不同业务线的统整，涉及诸多要素的有效联结和彼此协同，需要遵循上述分析中的逻辑和范式，按照“共建共治共享”的治理理念，围绕社区教育和社区治理的耦合互嵌，有效推进基于模式创新、技术创新和制度创新的系统性整合。

（一）加强集中统一领导，优化政策制度建设

习近平总书记指出，“党政军民学，东西南北中，党是领导一切的”，这充分说明中国共产党是领导国家事业发展的核心力量，也是我国特色社会主义最本质特征。推动社区“教育+治理”耦合创新，必须首先抓牢统御之道，加强党的集中统一领导，否则社区中各类行为主体的观点、诉求、行为、方式、模式、技术等都会从本位理性出发而滋生无序冲撞，那必然引发局部“含混”，而不能有效耦合。社区教育和社区治理都是艰巨、复杂的系统工程，只有加强组织领导，健全管理和服务网络，把党的领导优势转化为社会治理优势，才能确保社区教育、社区治理及其耦合工作的全面推进和扎实有序开展，提升对公共利益的响应度和社区治理有效性。同时，鉴于当前我国社会转型伴生的风险因素更加复杂，教育发展和社会治理综合改革的难度越来越大，要以新发展理念深化供给侧结构性改革，加快整体性制度建设步伐，改革社区管理制度，推动社区教育可持续规范化发展，全方位利于推动社区“教育+治理”耦合的制度体系创新与建设，建立吸纳社会多元主体共同参与社区教育和社区治理的各项制度，构建共建共享共治的运行机制，把更多资源、管理、服务放到社区，加强社区“教育+治理”公共产品和服务的开发设计，实现均衡的治理结构和有效的教育供给，从而保障制度创新的持续性与延展性。

（二）拓展社区教育功能，促进社会治理对接

社区“教育+治理”不仅是两种不同属性业务的融合，更在于一种新型的基层组织与基层民众之间有效互动平台的构建，是按照一定结构和模式结成的动态有机统一体。首先，要推动社区教育面向新时代的顶层设计，摒弃社区教育仅仅是非正规教育的认知，充分整合各类教育资源，强化横向联合、纵向沟通，面向终身职业发展和终身学习需要，构建更大的教育格局，搭建起全民学习、终身学习的平台，将各级各类学校的学历教育与培养培训等正规教育纳入其中，使其拥有多种功能及项目，以提供支持社区居民生涯发展的“补偿教育”[17]，如可以整合广播电视大学、开放大学等远程教育学历项目，协同多方力量举办各类职业技能教育培养培训，基于社区发展需要开展学生劳动和职业启蒙教育，为社区民众提供灵活的继续教育等，从而丰富社区教育供给，拓展社区教育价值，让社区教育产生更大吸引力。其次，要有效推动教育与治理的对接，以社区教育为切入点和沟通桥梁，把更多的精力放在社区服务和管理等社会性职能上，从而反映教育与治理、教育与个体、个体与治理之间的多维互动关系，创新社区教育服务社区治理的路径和模式，把社区治理过程变成一个向社区民众开门问政问计的过程，既让社区治理体系更具包容性，也为社区治理找到提高内在“免疫力”的教育治本良方。

（三）搭建国家资历框架，引领终身职业发展

若要实现社区教育和社区治理的真正耦合，便应从源头上让社区居民成为社区教育学习者、社区治理的积极参与者，就要找到一个有效的抓手，最好的方式是赋予社区民众一个学习空间身份，采取一些可度量的指标，在社区教育学习者和治理参与者之间建立对应关系。首先，要将社区教育的价值定位之一聚焦在参与或服务社会治理上[18]，要加强终身教育立法，促进教育、民政、人社等部门的协同联动，打破过去单一的社区教育教学管理模式，让社区“教育+治理”成为一种社区教育自我治理下的价值探索，为实现国家治理体系和治理能力现代化奠定坚实基础。其次，要面向学习型社会和终身学习体系构建，建立一个规范的标准化通用性国家资历框架，设定对应的知识、技能和能力所应达到的标准，实现对包括学历、学位、职业技能等级证书、资格证书等在内的不同类型、不同层次、不同地点的学习成果认证，动态反映社区民众个人职业生涯发展所需要的职业技能水平、素质及综合能力，为学习者构建灵活、弹性、便捷的终身学习阶梯。第三，要建立国家学分银行系统，为社区学习者建立唯一的学习账号和身份认证系统，形成终身学习电子档案，开展学习成果的认证、存储、兑换，为社区学习者提供一站式智能化、个性化的学分银行管理服务，促进社区民众的全面发展，强化社区教育的治理和服务性功能。

（四）强化信息技术应用，建立智慧支撑体系

当前，由“互联网+”、大数据、人工智能等现代信息技术推动的智慧社会阶段，对各行各业都产生了革命性影響，也为在动态条件下创造性地处理社区教育和社区治理发展中出现的问题提供了便利。首先，要不断加强社区信息化基础条件建设，加大力度引进和使用智能化管理系统，构建并优化信息技术应用环境，建设基于云计算技术支撑的动态识别、科学储存、安全运行的社区教育综合信息平台，还应通过多种形式的社区教育活动提高社区服务和管理人员及社区民众的信息化素养，为社区教育和治理提供精细化、多样化服务。其次，要推进大数据智能化信息技术与社区教育和社区治理的深度融合，适度应用远程教学新前沿技术，对社区民众有效开展个体画像、群体细分和服务定位，实现人性化动态匹配服务需求，实现社区“教育+治理”数字化、智能化，促进各类资源的合理流动和优化配置，促使基层社会治理水平转向更高阶的社会化、法治化、智能化、专业化。第三，要通过“大智移云”来整合社区内外各种信息资源，打破原来社区教育、社区治理之间碎片化孤岛式分隔的工作格局和数据壁垒，打造通过虚拟技术连接的社区共同体，优化社区教育、社区治理参与主体互动协商的流程和机制，吸引各类主体更加主动地参与社区“教育+治理”，形成智慧型网状社区治理系统。

（五）优化多元协同合作，创新组织运作模式

无论社区教育还是社区治理都不是政府单方面可以实现的，必须在政府引领下从单中心治理模式转向多主体协同治理模式。所以说，整合是社区“教育+治理”的核心要义之一，即是把社会众多分散的诉求整合到社区教育服务和社区治理的框架内。首先，发展社区教育要摆脱对政府的过度依赖，要通过制度安排和机制设计吸引院校、行业企业、社会团体等多元主体通过合作行动积极参与社区教育，既有效解决社区教育资源短缺的难题，又实现社区教育社会利益最大化，共同推动社区教育可持续发展。其次，发展社区教育要创新组织运作模式，要破除传统的惯性思维，避免简单粗暴的基层组织设置和规模化扩张，在国家治理体系和治理能力现代化、教育现代化、城乡一体化、乡村振兴等顶层战略指导下，服务区域经济社会发展需要，探索多样化、个性化、特色化的建设模式，构建社区“教育+治理”新型网络体系。第三，推动社区“教育+治理”面向国家战略布局和长远规划，以深度参与社会治理为价值导向，有效聚焦具体的社会问题，在开放合作、多元共生基础上走跨界融合、互联互通的发展模式，将社区创新创业、社区养老医疗、社区金融服务等与社区教育、社区治理有效联结，拓展教育及社区发展的新空间，构建更有深度的新型业务格局，多维度提升社区治理水平。

四、结语

进入社会主义新时代，随着信息技术進步和社会主要矛盾的变化，我国经济社会正在发生深刻变化，面对共建共治共享的社会治理格局、推动国家治理体系和治理能力现代化的历史性战略要求，我国必须着力优化社区教育供给侧结构性改革并推动社会治理重心下移，与此同时，我国社区层面的实践探索和现实状态为社区教育和社区治理的耦合提供了广阔空间。基于这个逻辑，本文提出了社区“教育+治理”模式，这是新时代治理理念、组织形式、运作方式、价值定位等方面的集成与升级，有效克服了单独某一个方面都难以担负起当前国家发展所赋予的历史性任务的困境，为社区教育和社区治理提供了新的发展路径。当然，正如保罗·皮尔森（Paul Pearson）所言“很多重要的社会过程都需要花较长的时间——有时需要花特别长的时间——才能充分的展开”[19]，社区“教育+治理”自然是这样一个重要的历史性过程，除了需要完善制度设计和政策支持，更需要结合当前技术演进、社会变迁的实际对其结构和过程都认真展开理论研究和创新性实践探索，为我国基层社会善治善教奠定坚实基础。

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On the Realistic Logic， Integration Mechanism and Development Path of“Education+Governance”of Community

Nan Xuguang， Liu Humin

Abstract  For community governance， community education is not only an important basic project， but also highly isomorphic in terms of development logic. The effective coupling of them has great significance. Under the overall strategic requirement of promoting the modernization of the national governance system and governance capability， along the logic of“economy-society-education”， the realistic logic of“education+governance”in the community is analyzed in terms of the homology of development motive force， the agreement of values and concepts， and the same direction of institutional changes. The coupling development mechanism is constructed and explained from the perspective of“co-construction， co-governance and sharing”governance concept and mode-technology-system innovation. Then the paper puts forward some corresponding suggestions： to strengthen the construction of policies and institutions， and to implement centralized and unified leadership; to expand the function of community education and promote the docking of social governance; to set up a national qualification framework to lead lifelong career development; to strengthen the application of information technology and establish a smart support system; to optimize multiple cooperation and innovate organizational operation mode. The aim of this paper is to provide theoretical mirror and work guidance for the coordinated development and mode innovation of community governance and community education in China.

Key words  community education; social governance; realistic logic; integration mechanism; development path

Author  Nan Xuguang， professor of Party and Administration Office of Chongqing Radio and TV University （Chongqing 400052）; Liu Humin， lecturer of Party and Administration Office of Chongqing Radio and TV University