[摘要]粮食是关系一国国计民生的重要战略物资，各国都相继颁布了相关的粮食安全政策来保障粮食安全。对于这些政策，不仅要看到其带来的收益，还要分析其的成本。本文从粮食产量的角度阐述了粮食安全政策的收益，从显性成本、隐性成本和机会成本角度阐述了粮食安全政策的成本，然后在其基础上，提出提高粮食安全政策效益的建议。

[关键词]粮食安全政策;成本;收益

中图分类号：F326.1 文献标识码：A DOI：10.16465/j.gste.cn431252ts.202002

粮食作为人类最基本的生产生活资料，是人们维持生命活动的必需品，还是维护一国政治稳定的战略物资，因而粮食安全是关系国计民生的重大战略问题。但从其生产过程来看，粮食生产是经济再生产和社会再生产相互交织的过程，兼具经济风险和自然风险，从而具有显著的外部性，因此依赖政府制定保护政策来维护粮食安全特别重要。而粮食安全政策的制定和实施会产生相应的成本与收益：（1）成本。粮食安全政策的实施需要国家财政投入大量的资金，同时还会产生隐性成本和机会成本。（2）收益。通过粮食安全政策的实施，能保障粮食的产量和质量。

中国是一个人地关系紧张的发展中国家，在当前的市场及条件下，确实需要重视粮食安全，国家财政在农业领域的投入也逐年增加。然而，这部分财政支出是否达到了帕累托最优？长期以来，在经济研究领域，很多人关注粮食数量的增长，而很少人质疑政策实施带来的成本增加是否合理，从而使粮食市场出现供需不匹配和财政投入连年增长的现象。

基于此，本文首先对粮食安全及粮食安全政策国内外的研究现状进行了综述，然后探讨了粮食安全政策的成本与收益，最后提出了提高粮食安全政策效益的建议。

1 国内外研究现状

1.1 粮食安全的研究现状

尹成杰[1]特别强调，粮食的有效供给取决于综合生产能力，关系到国家的粮食安全。所以，必须实施提高粮食综合生产能力的粮食安全政策。邹风羽[2]认为，建立中国粮食生产和粮食安全的长效机制最根本的就是要保护和涵养中国粮食综合生产能力，而耕地和水资源是农业持续发展必备的资源，因此需要保护和提高基本农田的粮食产出能力、农业基础设施的抗灾减灾能力以及粮食发展的科技进步能力。

1.2 粮食安全政策的研究现状

李全根[3]认为，粮食安全作为最大的民生工程，需要财政的大力支持，实质是财政问题，所以要尽快尽多地反哺农业。对粮食安全政策的实施，主要有两种观点：一种观点认为粮食安全政策的实施促进了粮食生产能力的提高。1995年以来粮食生产的机会成本呈上升趋势，粮食生产比较优势急剧下降，粮食生产经营绩效下滑，严重影响农民种植粮食的积极性，因此国家应出台一些针对粮食生产的支持政策[4]。粮食国内支持政策促进了粮食生产能力的历史性提高、粮食安全储备保证了粮食价格的平稳和供求的平衡、粮食直补政策基本达到了预期目标[5];直接补贴缓解了农户的流动性约束，进而减少了生产风险，改变了农户农业投资从而影响粮食生产[6-7]。Jesús Antón[8]研究单一农场补贴也发现与生产脱钩的直接补贴削减农户风险，对风险规避的农户农业生产更具激励作用。彭小辉等[9]采用固定观察点数据，利用CD生产函数，论证了农户作为理性经济人，能根据政策的变化适时调整生产投入和种植结构，并进行理性选择，引致粮食增产。

另一种观点认为，粮食安全政策对粮食增产的作用并不突出，补贴对出口的扩大有暂时性，长期来看补贴将导致生产价格弹性缺乏[10]。Daniel A S[11]研究了1987—2007年美国农产规模变化，认为由于多种农业之间错综复杂的关联和享受补贴的自我选择性，农业补贴的实施并没有显著影响农场种植规模的大小。农业补贴的效应取决于竞争作物的相对补贴率、供给弹性和其他一些因素。黄季焜等[12]通过对6个省份的农户数据进行分析，发现种粮直补和农资综合补贴政策对粮食生产和农资投入没有产生影響，进而没有扭曲生产者的决策。

综合以上的分析，可以看出，粮食安全对于我国来说非常重要。但是部分粮食安全政策对粮食增产的作用还存在争议，并且粮食安全政策的实施会花费大量的财政，所以从机会成本角度来看，探讨粮食安全政策的成本与收益，以便以更低的成本实现我国粮食安全具有重要意义。

2 粮食安全政策的成本与收益

粮食安全关系到国家的经济发展与国家安全，同时粮食安全是一个历史的、发展的概念，会随着一国经济发展的不同阶段、居民消费观念的转变而变化。为了保障粮食的安全，我国目前实施的粮食安全政策有价格支持政策、价格补贴政策和种植补贴政策。为了全面分析这些政策的实施效益，需要在了解我国粮食安全的形势下，考察粮食安全政策的成本与收益，进而为粮食安全政策的调整提供借鉴。

粮食安全政策的实施，目的是保障粮食的有效供给。从粮食产量来衡量粮食安全政策的收益看，2000年，我国主要农作物（包括稻谷、小麦、玉米、大豆、薯类）的产量是46 218万t，之后连年稳定增长，到2017年，我国主要农作物的产量达到66 161万t。这说明政府财政的投入对粮食产量的提升有一定的帮助，但是在粮食总供应量不断增长的同时，还应该考虑粮食安全政策实施后带来的成本。

粮食安全政策的实施成本，可以从显性成本、隐性成本和机会成本角度来看。显性成本指政府投入成本，是政府为实现国家粮食安全政策目标而付出的代价。长期来看，我国政府为保证国家粮食安全付出了巨大的财政成本。2000年，国家财政用于粮食生产的支出只有826.57亿元，到2010年，国家财政用于粮食生产的支出有3 206.09亿元[13]。并且，用于粮食生产的成本还在增加。从隐性成本来看，基于粮食基本自给的安全战略，粮食安全政策的实施，强调保障粮食的种植面积。而我国土地资源过度开发，一方面造成耕地水土流失严重，另一面也带来了农业面源污染、耕地结板退化等问题。长此以往，会破坏我国农业生态环境与资源的可持续开发以及农业生产的可持续发展。从机会成本角度看，随着居民人均收入水平的提高，居民的消费结构发生了变化，对肉蛋奶、水产品、瓜果蔬菜的需求增加，并且更加注重营养全面，增加对优质农产品的需求，所以国家财政支出应该加大对更高质量的农产品方面的投入，不能片面强调粮食的产量。

3 提高粮食安全政策效益的建议

完善粮食安全政策，使政策资金向重点产品、重要地区和关键环节倾斜，同时树立科学合理的现代粮食观念。适当增加粮食进口，鼓励农业企业走出去，与资源丰富的国家开展农业合作进行粮食生产，从而缓解我国资源与生态环境的压力以及粮食增产的压力，进而减少财政支出。

坚持市场化改革方向，发挥市场配置资源的决定性作用，纠正政策补贴带来的价格扭曲，形成消费引导生产的格局。由此，可以解决部分粮食供求结构的矛盾，满足居民的真正需求。同时，市场机制的发挥还可能促进粮食生产的技术投入，提高粮食作物的技术水平。

发展期货加保险制度，利用金融市场来提升资源配置效率，在保障农户种植利益的同时，节约了财政政策的财政成本，同时避免了政策带来的价格扭曲。所以，应该完善我国的粮食期货市场，提高经济运行的效率，并加强对期货市场的监管，使其平稳运行。

参考文献

[1] 尹成杰.关于提高粮食综合生产能力的思考[J].农业经济问题， 2005（1）：5-10.

[2] 邹凤羽.中国粮食生产与粮食安全的长效机制研究[J].农村经济，2005（9）：9-11.

[3] 李全根.反哺农业是维护粮食安全的固本裕源之道[J].调研世界，2009（9）：33-35.

[4] 邓大才.中国粮食生产的机会成本研究[J].经济评论，2005（6）： 45-51.

[5] 蔡派.中国粮食生产国内支持政策研究[D].武汉：华中农业大学，2007.

[6] Hennessy D A.The Production Effects of Agricultural Income Support Policies under Uncertainty[J].American Journal of Agricultural Economics，1998，80（1）：46-57.

[7] Koundouri P，Laukkanen M，Sami Myyra，et al.The effects of EU agricultural policy changes on farmers'risk attitudes[J].European Review of Agricultural Economics，2009，36（1）：53-77.

[8] Jesús Antón，Chantal Le Mouel.Do counter-cyclical payments in the 2002 US Farm Act create incentives to produce？[J].Agricultural Economics，2004，31（2-3）：277-284.

[9] 彭小辉，史清华.农业政策变化的发生机理：基于多重制度逻辑视角——以农村税费改革为例[J].中国软科学，2016（6）： 39-51.

[10] Buchanan J M，Tullock G.Polluters' Profits and Political Response：Direct Controls Versus Taxes[J].American Economic Review，1975，65（1）：139-147.

[11] Daniel A S.American Farms Keep Growing：Size， Productivity，and Policy[J].Journal of Economic Perspectives，2014，28（1）：147-166.

[12] 黄季焜，王晓兵，智华勇，等.粮食直补和农资综合补贴对农业生产的影响[J].农业技术经济，2011（1）：4-12.

[13] 付恭华.中国粮食生产的多维成本研究[D].北京：中国农业大学，2014.

The Costs and Benefits of Food Security Policies

Lou Yiling

（Center for Food Security and Strategic Studies of Nanjing University of Finance and Economics，Nanjing，Jiangsu 210003）

Abstract：Grain is an important strategic material related to a country's economy and people's livelihood. All countries have introduced relevant policies to ensure food security. The costs of food security policies should also be analyzed when looking at the benefits of food security policies. This paper expounds the benefits of food security policy from the perspective of grain output and expounds the cost of food security policy from the perspectives of explicit cost， implicit cost and opportunity cost. On this basis， put forward suggestions about how to improve the effectiveness of food security policies.

Key Words：food security policy，cost，earnings

收稿日期：2019-12-24

基金項目：江苏省研究生科研与实践创新计划“中国粮食安全政策的成本与收益研究”（KYCX18_1280）。

作者简介：娄益龄，女，硕士，研究方向为粮食流通产业政策。