韩洁

【摘要】近年来随着城市的不断发展，容积率管理工作已成为社会热点和相关部门工作的难点之一。本文从海口市容积率管理的现状出发，在整理本市有关容积率管理的法律文件和参考其他省市的容积率管理法规以及实践经验后，找出了一些海口市容积率管理过程中可能存在的薄弱环节和政策漏洞，并有针对性的提出了较好对策和建议，为完善海口市土地容积率管理工作提供了参考依据，同时也让海口市营商环境建设得到了进一步优化。

【关键词】容积率;土地管理;海口市

Abstract：With the continuous development of cities in recent years， the management of floor area ratio has become one of the hot spots in society and the difficulties of related departments. Starting from the current situation of floor area ratio management in Haikou ， this paper， after sorting out the legal documents related to floor area ratio management in Haikou City and referring to the laws， regulations and practical experience of other provinces and cities， finds out that some weak links and policy loopholes may exist in the process of floor area ratio management in Haikou， and put forward better countermeasures and suggestions in a targeted manner， which provides a reference for improving the management of floor area ratio in Haikou， and also further optimizes the construction of the business environment in Haikou.

Keywords：Floor Area Ratio ;Land management;Haikou

1、海口市容积率管理的相关背景

1.1容积率管理相关文件

2001年《国务院关于加强国有土地资产管理的通知》规定：土地使用者需要改变原批准的土地用途、容积率等，必须依法报经市、县人民政府批准。对出让土地，凡改变土地用途、容积率的，应按规定补交不同用途和容积率的土地差价;海口市为进一步贯彻落实国务院的有关规定，适应城市建设的需要，出台了地方规范性文件《海口市超容积率用地管理规定》，于2005年7月1号起开始征收土地增加容积率地价款;2007年《城乡规划法》明确：国有土地使用权出让应严格依据经批准的控制性详细规划，将容积率指标作为国有土地使用权出让合同的组成部分，容积率指标管制提升到了法律高度;此后，2011年《海口市增加容积率用地管理规定》（海府[2011]67号，以下简称《规定》）出台，原《海口市超容积率用地管理规定》废止;2012年住建部颁布《建设用地容积率管理办法》，对容积率管理做出专门化规定;2018年国土部印发《国有建设用地使用权出让地价评估技术规范》，对容积率调整的地价评估制定了规范。

1.2容积率管理现状

海口市在城市规划建设中，因历史遗留问题与新形势新情况交错，带来众多房地产开发管理问题，容积率管理也成为了备受关注和饱受争议的焦点。市规划部门官网上也时常有项目修改规划的公告发出，包括更改容积率，规划设计变更等方面。实际上，不仅海口，全国各地房地产项目更改规划的现象屡见不鲜，包括调高楼盘容积率、缩减绿地面积、变更公共空间用途等。在海口市调整规划的项目中，以住宅和商业用地提高容积率居多，其中住宅用地提高容积率占比约为80%，海口市2015年-2019年办理增加土地容积率的业务数量及收取的金额见图1所示。

图1 海口市2015年-2019年办理增加土地容积率的业务数量及收取的金额

2015年至2019年期间，总体业务数量是呈下滑趋势，但随着楼面地价的走高，收取增加容积率地价款总额是上升的。2018年《海南省人民政府关于进一步加强土地宏观调控提升土地利用效益的意见》出台，明确住宅用地禁止提高容积率。此后，办理土地增加容积率的业务数量及收取的金额都出现政策性下滑。

在海口市的城市化进程中，土地财政占了大多数功劳，政府供地的楼面地价上涨，开发商便时常与政府博弈提高容积率摊薄楼面地价，“规划跟着项目走”的现象不在少数。与此同时，历史遗留问题等因素也导致了一些较为棘手的现状。这些容积率管理不规范、调整程序不透明、监管不到位等问题。它影响着房地产业持续健康平稳发展，同时也易产生审批腐败的行为，損害党和政府的形象。

1.3引发容积率调整的因素

引发容积率调整的因素复杂且多样[1]，归纳其表现：①历史上批复文件与当前控规不符;②解决历史遗留问题;③开发商利用监管漏洞违法超建;④支持基础设施、公共设施等的建设;⑤验收核实阶段测量误差引起的技术性增加容积率;⑥容积率核查流程不规范，部分工作人员未执行容积率核查流程;⑦因城市发展需要，调整城市规划。根据近几年办理的增加容积率业务来看，有较大一部分是由于规划编制和城市发展理念更新造成历史上批复文件与当前控规不符引起，其次是历史遗留问题。

2、海口市容积率管理存在的问题

2.1法规制度上存在漏洞，部分容积率管理问题无法可依

2.1.1基准容积率核定存在较多争议

由于城市发展策略、土地管理政策和自然资源情况各不相同，各城市的基准容积率确定方法也有所不同（基准容积率可以理解为办理容积率变更的基准值，各城市对此基准值的叫法也各异，有称为原容积率或是初始容积率）。海口市对基准容积率的核定依据《规定》第六条，以2005年7月1日时间节点为确定基准容积率的重要依据，并依据历史上批准的用地容积率指标作为基准容积率选取的范畴。此条款更多反映政府单方意志，不能反映土地使用权人受让土地时的权利状态，争议巨大，因此也引发了较多的行政诉讼。多数建设单位认为只要不超过控规和当前规划部门批准的容积率就不存在增容，常常以此来博弈。在诉讼的过程中，法官对于基准容积率也存在不理解，还曾出现因旧版控规撤销，而否定历史上曾批准的用地容积率作为基准容积率的判例。另一方面，由于历史原因海口市存在众多早期土地没有出让合同，或是出让合同中未约定容积率的情况，少数土地出让合同中约定了容积率，出让地价的评估与容积率也不挂钩。而九十年代的规划多为高容积率。2001年海南省为改善城镇生活居住环境与加快生态环境建设，实施了一刀切式的容积率管理政策，将居住用地的容积率统一为1.2[2]。由于此时间与2005年7月1日时间节点接近，故也对基准容积率的确认产生了直接影响。

此外，《规定》第六条没有指明“批准容积率”的所包括的文件形式、批准机关。部分早期出让地用途不明确，例如综合用地，商住混合用地比例不明确，对基准容积率的核定也造成一定的困扰。

2.1.2单项目多宗地容积率的管理没有具体细则

根据现行不动产登记的政策，对同一建设项目涉及多宗土地需办理土地合宗，而核查项目是否涉及增加容积率时是以单宗地为单位，同一建设项目内土地容积率能否内部平衡分摊，没有具体的实施细则。

2.1.3缺少对因规划占用导致用地容积率提高，以及降低容积率的补偿条款

随着城市的不断发展，一方面出现了城市规划的基础设施、公共设施占用建设用地导致容积率提高的补偿问题。另一方面是历史上一些高容积率出让未及时开发的地块，在办理新一轮的规划许可时，出现历史许可文件与现行规划控制要求不一致的情况，对于降低容积率的补偿也没有上位法的依据。此两方面问题容易影响政府诚信形象，也涉及国有资产的保护。如何制定规范的处理原则，在政府财力有限，尽可能减少开发商的损失的前提下，妥善解决，是规划部门所面临的一道难题。

2.1.4缺乏容积率奖励政策

由于城市人口的快速增长，许多城市都面临着公共空间、教育设施、保障性住房、城市基础设施等跟不上人口聚集速度的问题。城市政府需要引导开发商投向城市建设最迫切、实施相对困难而又回报率低的区域，在政策上给予一定的补偿。在实践中海口市有诸多棚改、保障房项目均已以报市政府批准后，免收增加容积率地价款。容积率奖励政策仅以个案报市政府批示处理，实际操作层面缺少系统的机制建设、奖励幅度、法律基础等，由此不确定性造成对开发商的吸引力不足。

2.2监督监管问题

规划容积率调整一直是腐败高发的领域，2010年一则关于“海南70个房地产项目违规变更容积率被查”的文章引发热议，开发商在提高利润率和降低开发成本的利益驱动下，与政府之间的设租和寻租行为时有发生。也说明了目前监管体系仍存在的问题，主要表现为以下几方面：

2.2.1政出多门、各自为政

目前，与土地容积率管理相关的部门有规划、国土、住建、城镇执法等。规划部门负责用地容积率的编制、审批及管理，国土部门负责委托评估并收缴增加容积率地价款，住建部门与执法部门负责建筑物是否增加容积率建设监督。但《规定》中并未对基准容积率核定做出明确分工，工作中存在“踢皮球”现象，导致工作效率较低、效果不佳。同时还易导致监管脱节，部门之间缺乏容积率管理交接机制容易出现管理漏洞，工作机制不合理的问题日渐凸显。

2.2.2缺乏对开发商及行政部门违规调整容积率的责任追究办法

对开发商来说，《规定》虽明确了增加容积率的误差范围，对超出误差比例面积范围的，按违法建筑依法予以处理。但部分开发商在强大的利益驱动下，往往“先斩后奏”并意图通过补缴土地出让金的形式使增加的建筑面积合法化，此行为会产生两方面的严重后果：一种情况是项目因开发商私改规划，无法规划竣工验收，导致购房者无法收房及获得产权证，引发群众上访问题;另一种情况是开发商通过补缴罚款及土地出让金等方式通过了规划验收，但是购房者在收房时发现这与当初购房承诺的规划有差异，引起诉讼问题。

对行政部门来说，因同时兼任着容积率的审批与监管双重职责，自由裁量权过大与自我监管本就存在矛盾。且由于地方政府“土地财政”的现状，增加容积率也意味着增加地方政府土地出让的利益，产生了“规划跟着项目走”的现象，对此类行政部门违规调整规划行为的责任追究制度不完善。

2.2.3调整容积率的工作流程不够公开透明，缺乏有效监管

容积率的调整程序存在的问题：一是没有明确容积率调整的受理范围，缺乏对容积率调整申请准入条件的设置;二是没有明确容积率可调整的幅度;三是对容积率调整工作流程的监管没有贯彻始终，常常是事后监察，存在未办理增加容积率手续便发放建设工程规划许可、未规划核实便发放房产证、工作人员未督促建设单位尽快完善增加容积率手续等情况，发现问题时已造成了不可挽回的巨大损失和不良社会影响。

3、建议与措施

3.1 进一步完善建设用地容积率管理法规

3.1.1重新构建基准容积率的确认规则

容积率是国有土地使用权出让合同中必须规定的重要内容，也是进行城乡规划行政许可时必须严格控制的关键指标。故容积率管理应以土地出让合同的约定为准绳，对依法出让国有土地使用权的，以使用权出让合同中约定的容积率为基准容积率。对于早期土地合同中未约定容积率或建筑面积情形的，可以參照其他城市的做法，例如深圳市[3]按照居住用地容积率1.8，商业服务业用地容积率2.0，工业、物流仓储用地及城市基础设施、公共服务设施等其他用途用地容积率1.0，核算其原合同约定建筑面积;广东中山市、阳江市则统一按1.5的基准容积率执行;长沙市则按出让时批准的控制性详细规划、修建性详细规划、立项文件、分区规划的顺序原则确定基准容积率。琼海市则按市规划部门首次批准的容积率为基准容积率。对城镇混合用地、综合用地没有约定用途比例的，可参照广东恩平市，对商业、住宅混合用地未明确商业和住宅用地比例的，统一按商业建筑面积占20%、住宅建筑面积占80%确定。涉及历史遗留问题的应及时解决、实事求是、公正灵活处理。