【摘要】  当前，我国经济已由高速发展转入高质量发展，经济发展已进入新常态。在此背景下，有序促进对行政事业性国有资产的管理和监督，切实提质增效，是构建国家治理体系和治理能力现代化的内在要求。文章根据2018年以来国家发布实施的行政事业性国有资产管理制度，以部分地区行政事业性国有资产管理实践为研究对象，分析梳理了当前我国行政事业性国有资产管理的现状及实践经验，基于改革、创新、规范、科学的研究理念，配合新政府会计制度的实施，总结当前行政事业性国有资产管理改革创新的经验，为研究行政事业性国有资产管理提供参考和借鉴。

【关键词】   行政事业性;国有资产;管理制度;机制

【中图分类号】  F810  【文献标识码】  A  【文章编号】  1002-5812（2020）06-0107-03

行政事业性国有资产是国有资产的重要组成部分，是政府和事业单位提供公共服务的重要物质基础。当前我国经济发展已由高速发展向高质量发展转变，政府和事业单位应从转变管理思维、创新管理体制、优化管理流程、提高管理内涵上下功夫，从单一的管理手段向信息化综合管理手段转变。要加快行政事业性国有资产管理的立法研究工作，有力促进行政事业性国有资产管理事业的创新和发展，以期对党的十九届四中全会提出的构建国家治理体系和治理能力现代化起到积极的推动作用。

一、行政事业性国有资产现状

行政事业性国有资产广泛分布于我国各个民生领域。基于中国特色社会主义制度，我国行政、文化、体育、教育、科研、卫生、民政等行政事业性国有资产分布广泛，在国有资产中占据着重要地位，同时发挥着重要的基础性物质作用，主要包括政府和事业单位的流动资产（库存现金、银行存款、存货等）、固定资产（土地、房屋等）、无形资产（商标权、专利权、著作权等）、在建工程（已发生相关支出，但尚未峻工交付的工程）、公共基础设施（公路、水利设施等）、政府储备物资、保障性住房、受托管理的资产、对外投资、其他资产。2019年，财政部部长刘昆向全国人大常委会作了行政事业性国有资产管理情况的专项报告，报告中指出：截至2018年底，全国行政事业性国有资产总额33.5万亿元，负债总额9.9万亿元，净资产23.6万亿元，同期国有企业资产总量为201万亿元，国有企业净资产为58.7亿元，行政事业性净资产规模相当于国有企业净资产的40%。

二、行政事业性国有资产存在的主要共性问题

（一）已发布实施的管理制度层级不高。财政部于2006年分别发布实施行政、事业单位国有资产管理暂行办法（以下简称“两办”），各级财政部门分别依据“两办”制定了适合本地区资产管理的规章制度，对本级行政事业单位的国有资产管理进行指导。从法律层面讲，各级财政正在执行的“两办”和地区规章制度都属于部门规章，国家尚未出台与《企业国有资产法》效力相同的具有最高法律效力的《行政事业性国有资产法》，“两办”在法律层面的权威性和约束力皆显不足;同时因各地区规章制度的标准不同、尺度不一，各地区行政事业性国有资产管理效果差异明显，无法进行横向评价。

（二）部分行政事业性国有资产未纳入财政统计报表体系统一反映。当前财政统计报表中未包含可计价的二级以上公路、等级航道、已收储国有土地、保障房等;财政部已发布实施了公共基础设施政府会计准则，对公共基础设施的计量和确认进行了明确规定，但覆盖面不够广，部分公共基础设施无法入账核算;财政部门和行业主管部门对文物类资产价值的统计意见不统一;政府投资基金、PPP项目中的政府资本部分也未纳入报告范围等，财政统计报表体系反映的家底不清，数据不完整。

（三）资产地域间配置不均衡现象较为突出。当前行政事业性国有资产宏观配置机制不够完善，例如部分地区学龄人口的不断减少导致了中小学基础教育设施的闲置浪费，而人口老龄化问题则导致必要的养老配套设施不足;部分地区的农村文化设施配置政策不够灵活，在人口净流出的村镇仍机械地执行一村一个幼儿园和图书室的配置标准进行乡村基础设施建设;西部某省的高校校舍建成面积缺口达30%，近两年来陆续出现由于学生宿舍床位不足导致学生到校外居住的现象，不安全因素較高。

（四）重大资产向社会开放共享进展缓慢。国务院《关于国家重大科研基础设施和大型科研仪器向社会开放的意见》（国发[2014]70号），要求科技部和教育部等部门在2015年制定完善的开放制度并在国家网络管理平台上发布。但截至2016年11月教育部督导落实该文件时，全国仍有多所大学未按时完成以上两项基础工作。这反映出相关单位政治站位不高、大局意识不强、执行国家政策打折扣，弱化落实科学发展观，严重影响了国家总体科研水平的提高和科技成果的转化。

（五）当前使用的资产管理系统尚需进一步优化完善。近年来，我国互联网发展迅速，全国绝大部分行政事业单位的信息化办公手段都较为先进，因此充分利用信息化技术提高行政事业性国有资产管理水平是财政部近十年来资产管理工作的重要举措。2009—2017年，财政部组织研发的全国行政事业单位资产管理信息系统已历经三次升级改造，基本建立了“横向到边、纵向到底（单位层面）”的资产管理体系。任何系统的研发和完善都应始终服务于研发的初心和管理的进程，当前该系统尚没有解决各行政事业单位内部资产的调配变动功能，各单位内部管理机构无法对本部门的资产进行管理性调配，这对资产的日常清查、账实核对工作造成了一定影响，既提高了资产管理人员的工作量，也无法准确有效地提供单位账实相符的资产数据，由此形成并上报的各类资产报告信息失真，在很大程度上影响了主管部门和各级财政部门对资产数据的分析利用和决策部署。

三、国有资产管理提质增效的举措

（一）完善顶层制度设计。国家应尽快研究出台《行政事业性国有资产法》，进一步提升行政事业性国有资产管理的法律层级。全国各省市区应在该法令发布后，结合本地区的经济发展和财政预算管理情况，分别制定适用于本地区的行政事业性国有资产管理规章制度和绩效评价制度。

（二）建立国有资产配置预算管理制度。2020年事业单位改革将基本完成，届时事业单位数量将大幅减少。财政经费的保障力度将会有所区分：全额保证公益一类、合理保证公益二类。据财经界人士分析，公益二类事业单位的国有资产特别是固定资产的购置经费将会大幅下调。为了保障公益二类事业单位继续有效地向社会提供公共服务，财政部门需要在现行预算体制下，通过建立预算管理与资产管理相契合的机制，合理配置行政事业单位特别是公益二类事业单位的国有资产。规范预算编审制度建设，借鉴中央行政事业性国有资产配置办法和标准，出台、修订和规范各省市区行政事业性国有资产配置办法和标准体系，为预算编审提供科学依据。全国各级行政事业单位都应切实遵守中央八项规定要求，严禁新建续建楼堂馆所，严禁超标准配置办公类设施，各级财政部门在编审年度部门预算时应综合运用技术和政策手段，将使用财政资金和其他预算外资金购置资产的支出预算全部编入当年部门预算，从源头上准确切断闲置浪费现象。

（三）完善高效的行政事业性国有资产管理信息系统。财政部门应根据国有资产管理改革和创新发展的需要，继续组织研发和完善全国行政事业性国有资产管理信息系统，实现全国行政事业单位资产数据互联互通，全面完整地反映行政事业性国有资产配置、使用、处置、收益和绩效评价等基本情况。

1.充分保障资产数据的安全有效性和信息系统的可扩展性。面对行政事业性国有资产管理信息系统层级多、分布地域广、对数据的安全性和稳定性要求较高的现实，财政部门应会同软件研发公司充分利用大数据和云存储平台等技术手段，提高资产数据运算和安全传输存储能力，保证系统的安全有效性和稳定性。本着立足当下需求、面向未来预留拓展空间的原则，财政部门应会同各省市区财政和主管部门采取调查研究的方式，对使用部门的具体资产管理需求进行调研，分析梳理可行性建议并及时进行功能拓展研发，保证资产管理信息系统与资产管理体制创新的发展进程相契合。

2.以制度的方式确定信息系统各级资产管理和使用部门的职责权限。发挥财政部门的统筹引领作用，在充分听取各省市区资产管理部门和主管部门意见的基础上，牵头制定并发布实施《行政事业性国有资产管理信息系统管理暂行办法》，以部门规章的方式确定全国各级行政事业单位的职责权限和内部控制规范，建议由资产管理内部机构负责人作为资产管理信息系统管理工作的第一责任人，有效保障资产管理信息系统的正常运行。

3.探索推进资产管理信息系统和单位财务管理信息系统的有效对接。拓展资产管理信息系统中的资产数据分析运用功能，有效衔接资产新增预算配置、资产折旧（虚提）和资产增减核算、部门决算模块功能，有效减少财务人员的重复工作量，逐步实现资产管理信息系统与财务管理信息系统之间国有资产管理数据的互通共享。因单位使用的财务管理信息系统软件数据库和计算机语言结构与资产管理信息系统不尽相同，各单位需单独向原供应商寻求接口的对接研发，不得寻求改变财政部门资产管理信息系统的数据结构。

4.完善资产功能模块，真正做到“纵向到底（单位内部机构层面）”。在现有资产管理信息系统的基础上，由财政部门组织软件公司进一步研发，为各使用单位打通资产日常管理的最后一道关口，真正实现资产管理“纵向到底”。此功能的应用将大幅增加单位内部使用人员的数量、提高数据的运行频率，对软件的稳定性和纠错容错能力提出了更高的要求。各级财政部门应在财政部的统一协调下配备更高端的本地服务器、网络通讯设备和软硬件防火墙（也可由第三方软件公司提供服务），保障全国行政事业性国有资产信息的准确与安全。

（四）建立并推行国有资产绩效评价体系。根据中共中央、国务院《关于全面实施预算绩效管理的意见》要求，截至2019年底，全国已有部分省市财政部门在遵循科学合理、细化量化、可比可测、动态调整、共建共享的原则前提下，建立了与政府基本公共服务、部门预算项目支出等相匹配的绩效评价标准，逐步出台了地方行政事业性国有资产绩效评价体系，突出结果导向，重点考核实绩，从资产的预算配置、日常管理、调配与共享、处置方式及收益等方面进行全方位的绩效评价。

（五）加强资产管理体制建设。构建各级财政部门、行政主管部门、使用部门三层分级管理体制，形成财政部、省级、市级、县级、乡镇级五级资产联网汇总管理体系，實现各级财政部门负责本地区资产的综合管理、主管机关负责所属单位资产的日常监督管理、各使用单位负责本单位资产的具体管理。各行政事业单位应主动与主管部门和机构编制管理办公室沟通，设立“国有资产管理办公室”或“资产管理处”等内部机构，配备专职管理人员（根据内部控制原则，人员应以2—4人为宜）专职负责本单位的资产管理工作。据财政部统计，全国大部分机关和事业单位都建立了专门的资产管理内部机构，其余单位也明确由财务部门管理，实现了资产管理机构全覆盖。

（六）健全公共基础设施等行政事业性国有资产管理机制。应由财政部牵头理顺公共基础设施等行政事业性资产管理体制，加强顶层设计，尽快制定文物文化资产、政府储备物资等政府会计准则，按照“谁承担管理维护职责由谁入账”的要求，规范计价标准和动态价值会计核算，将文物文化资产、政府储备物资等资产分类登记入账，做到账实相符，确保资产信息的全面、准确和完整;有条件的省市财政、住建、交通运输等部门可建立联席会议制度，密切财政部门与行业主管部门协调联动的工作机制，加强与现行行政事业性国有资产管理制度的衔接，共同推进新政府会计制度的顺利实施。

（七）推动建立资产调剂使用和共享共用机制。财政部门要创造条件，探索建立不同行业主管部门之间资产共享共用和调剂机制，各部门要推动所属单位间资产的共享共用和统一调配，实现对长期闲置资产或低效使用资产的跨管理层级、跨行业和部门间的调剂使用功能，提高国有资产的使用效率;探索建立跨体制调剂和共享共用机制，向符合条件的新动能高新民办企业临时提供闲置资产，以促进民办企业创新发展。应充分发挥纪检监察和审计监督等外部监督机构的职能作用，在未来一段时期内重点推动国发[2014]70号文件的顺利实施，促进各类重大基础设施和科研仪器设备行业间、部门间共享共用，为科技创新驱动发展提供物质支撑。

（八）加强资产处置管理。各级财政部门要牵头搭建报废资产公开处置平台，制定资产处置回收管理制度，完善汽车、电器、电子产品等政府定点回收方式，優化网上审批流程，督促各行政事业单位及时根据实际情况报批处置待报废资产，做到实时的“账实相符”。据调查，北京和山东两地的“公务仓”制度建设效果明显，经过多年的应用实践和不断完善，已具备向全国其他地区推广应用的条件。

（九）发挥人大对行政事业性国有资产的监督作用。全国人大应充分运用“听取和审计专项工作报告、质询和特定问题调查”等法定监督方式，强化对行政事业性国有资产的监督管理。党的十八届三中全会提出并于2017年发布实施的《中共中央关于建立国务院向全国人大常委会报告国有资产管理情况制度的意见》就是党中央加强人大“听取和审议专项工作报告”这一法定监督方式的重要决策部署，对推动全国人大代表全国人民有效行使国有资产监督管理职责具有重要的政治意义和现实意义。本文认为，全国人大应继续督促政府不断完善和规范资产报告内容，重点反映国有资产配置的合理性、运行的规范性、处置的科学性、收益的有效性以及行业性资产数量的变动趋势、地域性民生设施的均衡配置等方面情况;建立人大监督政府管理资产情况的绩效评价体系，科学合理地评价政府对资产管理的整体效益和效能。

实践与创新是未来国家行政事业性国有资产管理工作的主旋律，实践没有止境，理论创新也没有止境。在我国经济进入高质量发展的新常态下，创新行政事业性国有资产管理体制机制、建立人大监督行政事业性国有资产制度，是全面依法治国理念的重要体现，是保障国家政权正常运转和公共事业有序发展、构建国家治理体系和治理能力现代化的重要组成部分，也是宪法和人民所赋予的神圣职责。

【主要参考文献】

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[5] 国务院.关于国家重大科研基础设施和大型科研仪器向社会开放的意见[S].国发[2014]70号.

[6] 李姗姗，龙岳华.公立医院国有资产精细化管理——基于2016—2018年行政事业单位资产分析报告内容的变化[J].商业会计，2019，（16）.

【作者简介】

许风军，男，济南市技师学院，高级会计师，济南市第二届会计咨询专家（政府会计类）（2020—2022年）;从事会计、财务管理和资产管理工作。