任玙，林丽宝

（广东医科大学 人文与管理学院，广东 东莞 523808）

慈善组织是以公益为目的通过提供资金或服务来帮助贫困人士走出生活困境的非营利性组织。慈善组织的形式主要是基金会、社会团体、社会服务机构等。慈善救助事业是我国社会保障体系的重要组成部分。随着《中华人民共和国慈善法》 的颁布，慈善组织越来越多的出现于我们的生活中，为急需帮助的困难人群提供帮助。当前，在医疗救助领域，国家积极支持慈善组织与政府开展有效衔接与合作。慈善组织的快速发展为医疗救助事业注入了活力，但也带来了一些问题。

一、慈善组织参与医疗救助的必要性和可行性

1.慈善组织参与医疗救助的必要性。医疗救助作为社会保障体系的基础，保障内容是满足困难群众的基本医疗服务需求。医疗救助的承担主体是政府，医疗救助的主要对象是低保人群。政府承担的医疗救助遵循的是“低水平、广覆盖”原则。低水平指的是医疗救助的保障水平不能太高，太高不利于费用控制，易造成财政负担过重。广覆盖指的是尽可能地去扩大救助覆盖面，力求满足民众基本医疗需求。政府医疗救助对于低保边缘人群和突发重疾的人群缺乏涵盖。在医疗救助力度不能满足贫困群众需求的地区和医疗救助制度暂时无法覆盖的领域，慈善组织的介入是必要和急需的。要消除“健康贫困”、破解“因病致贫、因病返贫”难题，必须充分发挥慈善组织在医疗救助中的积极作用。[1]慈善组织的介入可以扩大救助覆盖面和提高当地医疗救助水平，拓宽社会保障途径、维护社会稳定、促进社会发展。

2.慈善组织参与医疗救助的可行性。相对于政府，慈善组织在参与社会救助方面，物资内容更丰富，信息来源更加准确，方法措施更加灵活，应急反应更快捷，具有独特的优势作用，是当前我国构建功能完善、统筹衔接、务实管用、兜底有力的社会救助体系不可或缺的一支力量。[2]民间慈善组织独立于政府系统之外，是民间自发的组织。它的独立性和灵活性使得在开展慈善活动时摆脱了官僚主义的束缚，能够非常方便地聚集社会资源开展工作。慈善组织的公益性特点使得它具有较高的社会公信力，能够在医疗卫生行业整合资源，为社会公众提供医疗救助服务，满足社会需求。政府的支持是慈善组织能够参与医疗救助工作的关键。2016年12 月，国务院办公厅发布《关于印发深入医疗卫生体制改革“十三五”规划的通知》（国发[2016]78 号），明确提出建立相对完整的基本社会保障和慈善医疗救助的相互衔接和互动机制。政府鼓励慈善组织开展工作，为困难群体提供多种形式的医疗救助服务，提升救助水平，保障社会成员基本医疗权益。

二、慈善组织参与医疗救助的现状分析

1.慈善组织数量快速增长。近年来，我国各类社会组织的数量逐年增加（见表1）。通过查询中国慈善信息平台，当前参与医疗救助的慈善组织占总慈善组织数量的7.35%，排名第四，仅居于人类服务、教育和扶贫与发展领域之后。已开展的4 223 个慈善项目中有328 项属于医疗服务领域，占比7.77%。

表1 2010-2017 年社会组织发展概况表

2.慈善组织筹资能力增强。近年来，慈善组织的社会捐赠总额及人均捐赠额都呈现逐年增长趋势；捐赠资金流向医疗领域的比例从2010 年的6.86%到2017 年达到25.08%，提高了18.22%；截至2017 年底，全社会捐赠总额达1 499.86 亿元，捐赠总额占GDP 的0.18%，人均捐赠107.9 元（见表2）。随着2020 年建成全面小康社会目标的到来，预计未来几年医疗救助的捐款数额或将持续增加，将为开展医疗救助工作提供资金保障。

表2 我国慈善事业发展概况

3.慈善组织参与形式多样化。慈善组织参与医疗救助的形式主要有以下三种：第一种形式是资助、减免医疗费用。资助资金来源主要是慈善组织自筹及募捐而来。资助形式是为贫困人群购买社会医疗保险、支付门诊或住院费用以减轻贫困人群由于疾病治疗造成的经济负担。慈善组织与医院合作开展医疗救助，对医疗费用进行减免，或者与医院、康复中心等合作成立专项基金项目。[3]第二种形式是提供医疗用品。慈善组织与医疗企业或地方医院合作，将医疗器械、药品药物等以捐赠的形式提供给救助对象。第三种形式是为贫困人群提供专业医疗康复服务。慈善组织通过联合专业的医疗机构为贫困患者提供专业的医疗康复服务，帮助患者解除病痛。例如“西京鹏飞白内障医疗救助基金”与第四军医大学西京医院合作，通过西京医院雄厚的医疗实力和专业团队，为贫困白内障患者提供手术费用。

4.慈善组织基金会占比高、地域分布不均。截至2019 年1 月31 号，我国共有5 285 个慈善组织（包括红十字会）。基金会、社会团体、红十字会及社会服务机构的数量及比例如下：当前慈善组织中基金会占比72.24%（见图1）。我国基金会数量最多的前三个省份是北京市（824 个）、广东省（500个）、浙江省（433 个），数量最少的三个省份分别是西藏（5 个）、新疆（6 个）、青海（13 个）。其主要分布特点是东部和南部地区集中，西部地区相对稀少。虽然基金会主要分布在经济较发达地区，但基金会的活动范围覆盖全国，西南、西北等贫困地区都在基金会的救助范围之内。例如，在青藏高原上，赛瓦基金会与当地医院合作，实施治疗白内障项目。每年让5 000 人在承担得起医疗费用的情况下，通过手术治愈白内障，让患者重见光明[4]。

三、慈善组织参与医疗救助存在的问题

图1 全国各类慈善组织数量统计图

1.社会公众对医疗救助缺乏了解。我们通过问卷调查来了解社会公众对医疗救助的认知。具体方法是随机投放问卷205 份，回收之后有效问卷203份，有效回收率99%。调查结果显示，将近32%的群众不了解医疗救助，45%的群众对医疗救助处于模糊状态，13%的群众对医疗救助比较了解。对医疗救助很不了解与很了解的群众各占5%。调查过程中，仅有18%的群众对于慈善组织参与医疗救助是比较了解的。在被问及如何获得医疗救助信息时，203 份问卷中有137 份问卷回答渠道来源于网络。被调查者表示获得医疗救助信息的渠道多来源于新媒体。

2.慈善组织公信力影响社会信任程度。我国慈善组织分为政府举办和民间举办两类，政府慈善组织以红十字会为代表。政府慈善组织的责任分工明确，但其救助过程繁琐，办事效率相对不高。当前慈善领域活跃的多为民间慈善组织。民办慈善组织的优点是灵活高效。大型的民间慈善组织在组织管理方面较为规范，制度清晰，具有较好的内控机制。当前活跃的绝大多数慈善组织是小型组织，其责任和分工模糊不清，缺乏良好的内控机制。近年来，一些慈善组织利用慈善活动的名义从中获得商业利益，严重损害了慈善事业的声誉。公信力是慈善组织的灵魂。如果失去了社会公众的信任，慈善组织就失去了生存发展的空间。其中最典型的就是“郭美美事件”，使历经百年的红十字会声誉遭受严重冲击，甚至波及到所有的官办慈善组织。近期还有一些慈善组织打着回收旧衣物的名义进行牟利，这些慈善组织的不规范行为对整个慈善行业的公信力造成了负面影响，使得社会大众对慈善行业的信任程度降低，不利于慈善活动的开展。

3.慈善资源在医疗救助领域投放不均衡。当前大多数慈善组织之间都是各行其事，互不干扰，易导致医疗救助投入的不均衡。这种不均衡主要体现在以下两方面：一是救助病种不均衡。有很多著名的基金会都是专门为某项医疗救助而开展的，所以非常有可能导致某一病种有多个组织提供救助，而某些病种却无人问津。例如“嫣然天使”基金、民政部与李嘉诚基金会合作的“重生行——全国贫困家庭唇腭裂儿童手术康复治疗计划”等项目是为唇腭裂儿童提供救助。“西京鹏飞白内障医疗救助基金”和赛瓦基金会是为白内障患者提供救助。但是却没有慈善组织参与尿毒症疾病的救助。二是救助个体不均衡。由于各个慈善组织救助宗旨、救助对象千差万别，他们实际救助的范围和方式也有较大区别，这就导致具有某些特征的个体同时符合多个慈善组织的救助条件，而另一些个体可能连一个慈善组织的条件都不符合。医疗救助资源投放的不均衡导致慈善医疗救助难以实现普及性、公平性的初衷，弱化了慈善活动的社会效益。

四、对 策

1.强化宣传工作，提高群众知晓率。慈善医疗救助做为一项利国利民的活动，应该加强宣传，扩大影响力。一是要明确宣传重点，重点宣传受助者范围，明确告知受益对象范围、申请办理流程。二是拓宽宣传渠道，利用社区宣传栏、车站站牌、宣传横幅等载体广泛宣传医疗救助工作，开展小区文体活动，深入宣讲医疗救助政策。将群众切身受益的医疗救助事例通过相声、小品等文艺形式呈现出来，加深社区群众对慈善医疗救助的认识。三是拓展宣传范围，发挥社区宣传阵地作用，全面拓展宣传范围，充分发挥好受益对象的辐射作用，全面提升群众知晓率，积极营造周围群众互通互晓的良好局面。

2.提高慈善组织公信力，维护慈善组织良好声誉。慈善组织是以社会信任为活动基础的非营利性组织，公众对慈善组织声誉期望值很高。如果慈善组织负面事件频发，其公信力必将受到严重损害，难以开展工作。因此，提高和维护慈善组织的公信力是发展慈善医疗救助事业的重要内容。慈善组织应主动进行声誉管理，自觉地依法履行信息公开透明义务，定时、定期、定向发布相关信息，加强与媒体和民众的沟通和互动，根据社会舆论变化动态地公布信息。对于针对本组织的虚假信息，应及时澄清或更正。

3.加强外部监督，保证健康的慈善环境。有效发挥外部监督作用可从以下三方面入手。首先，加强政府监督力度。政府通过完善慈善组织的准入制度，允许符合条件的慈善组织进入慈善行业同时将不符合资格或伪慈善组织坚决拒之门外。另外，政府应规范善款使用途径，做好善款监督工作。其次，加强社会监督力度。社会监督是社会公众监督。公众不管作为捐赠主体或是受赠主体，都有权利对善款的使用情况、善款的去向以及项目的真实性拥有知情权。慈善组织应主动对其运营情况进行公开，接受社会公众的监督并判断其真假，共同维护健康的慈善环境。最后，加强媒体监督力度。报纸、网络、电视等媒体应主动对慈善组织进行监督。媒体的监督要深入细致、不偏不倚、公正客观，确保向社会大众展现真实的慈善组织。

4.建立信息联动平台，优化救助资源供给。政府提供的医疗救助是一种救助面广而救助水平一般的医疗救助，慈善救助是对政府救助的补充和支援。慈善医疗救助和政府医疗救助都是我国多层次医疗保障体系的重要组成部分，两者既有共性，又有显著差异。[5]慈善救助对于那些病情较重的困难群体是巨大的支持和帮助。由于多数慈善组织都是独立工作、互不干扰，缺乏有效衔接，容易导致救助重复或救助不足。对于慈善组织来说，由于缺乏沟通联系，会导致扎堆救助或无序救助现象。因此，可以由政府牵头，组建救助信息联动平台。救助信息平台是共享信息平台，政府相关部门与慈善组织可以通过此平台进行查询受救助人员资料，了解受助情况，帮助慈善组织制定合理的救助计划，避免重复救助和过度救助。平台可以帮助慈善组织把资源投放到急需的困难群体中，实现慈善资源的高效运作，提升社会效益。