刘惠明，林方倩

(河海大学 法学院，江苏 南京 211100)

1 问题的提出

2017年10月，习总书记在十九大上提出乡村振兴战略和关乎国计民生的“三农”问题。近年来，国家对实施和推进乡村振兴战略给予高度重视，以农业生产为中心并融合了生活生产、社会文化、历史政治等多种要素的人类文明体——乡村，受到国家持续性的关注。为保障农业生产稳定，降低巨灾风险带来的损失，国家颁布了《农业保险条例》等法规。但由于农业生产风险的系统性、广泛性，灾害的发生或将影响保险机构的财务稳定，挫伤保险机构对灾害频发地区的承保积极性，在此背景下国家进一步出台了法规政策。2019年2月，人民银行、银保监会、证监会、财政部、农业农村部5部委出台了《关于金融服务乡村振兴的指导意见》，明确表示将建立中国农业再保险公司完善农业再保险体系；同年10月，财政部、农业农村部、银保监会、林草局4部委发布的《关于加快农业保险高质量发展的指导意见》强调要增加农业再保险供给，健全大灾风险分散机制，并计划设立中国农业再保险公司。我国正处于现代农业快速发展的重要时期，在乡村振兴战略指导下，重新梳理和完善农业再保险法律体系，对保障农业生产的稳定性具有重要意义。

2 我国农业再保险的现状及存在问题

2.1 我国农业再保险的现状

《中华人民共和国保险法》第28条规定“再保险即保险人将其承担的保险业务，以分保形式部分转移给其他保险人。”简而言之，再保险是独立于原合同的一种风险转移的契约行为，其承保标的为原合同的理赔责任。农业再保险与一般再保险有所不同，它是再保险法律制度在农业领域中的运用[1]。农业再保险本身具有极强的政策性、承保标的特殊性以及地域分散性的特点，在应对农业区域化风险承担方面，起着分散风险作用，是促进我国农业产业以及农业保险产业持续性发展的重要制度。

《中华人民共和国农业法》经2002年修订首次将农业保险纳入到法律规范中[2]。之后，再保险概念于2006年由国务院出台的《关于保险业改革发展的若干意见》引入农业领域[3]。近年来，一系列直接或者间接规定农业再保险的相关法律条款，着眼于完善可助力现代农业发展的再保险体系。

通过对北大法宝法律数据库中规定“农业再保险”的现行有效制度进行统计，结果显示，涉及“农业再保险”的中央法规有36部，地方法规有136部(图1)。制度内容主要强调要探索建立农业再保险制度，健全大灾风险分散机制。

图1 “农业再保险”现行有效制度

随着国家法律和政策的强调与支持，为了探索农业再保险制度的构建模式，农业再保险的试点工作也陆续开展。北京市采用“政府引导”模式、浙江省探索建立“政府+共保经营”模式、上海市实行“专业经营”模式、江苏省开发“联办共保”新模式以及黑龙江省的“相互保险”模式等。通过地方试点工作的积极推进，为我国农业再保险制度的构建起到极大的促进作用。

2.2 我国农业再保险存在的问题

我国从2006年将农业再保险引入法律文件至今，通过法律法规的规范引导以及国家政策的宏观指导，加之地方层面的探索试点，农业再保险制度有了一定程度的发展。但在多年的法律实践中，农业再保险制度仍存在着法律规范可操作性低、政策和资金支持力度不足、承保主体赔付能力差等问题，具体包括以下几点。

2.2.1 法律规范可操作性低 从上述统计数据可以看出，我国涉及“农业再保险”的中央层面法律文件和地方层面法律文件共有172部，从数据上看，体系完善、内容丰富。但仔细查阅每一份提到“农业再保险”的法律制度，具有实际可操作性的法律条文和相关文件几乎是空白。《中华人民共和国保险法》(下称“《保险法》”)的规制对象限定为商业保险，排除了具有公共特性的农业保险以及农业再保险。国务院出台的《关于保险业改革发展的若干意见》首次提出要建立农业再保险体系，并强调需要国家财政予以支持，为农业再保险的建立制度提出了初步构想。《农业保险条例》在国务院提出初步构想的基础上，进一步具化制度，要求农业保险经营者应具有农业再保险安排及大灾风险应对预案，但仅点到为止。随着国家对农业风险防范的持续关注，相应的法律文件如《关于金融服务乡村振兴的指导意见》《关于加快农业保险高质量发展的指导意见》对农业再保险制度也有了更进一步的规定，均表明要组建农业再保险公司，以此来加强农业保险基础设施建设。从初步设想到制度逐步构建，我国对农业再保险制度的完善势在必行，但现阶段对于农业再保险的具体可操作性规定以及农业再保险公司的组建条件、模式、险种类别、保障措施、纠纷解决等方面，仍处于探索阶段。

2.2.2 政策和资金支持力度不够 在补贴政策范围及力度方面，中央财政统一划定补贴的种类范围，但未涵盖地方农业特色农产品种类，补贴范围和力度都较欠缺。在税收优惠方面，《农业保险条例》第9条规定从事农业保险的经营者享有税收优惠；《关于保险公司农业巨灾风险准备金企业所得税税前扣除政策的通知》强调对农业保险中的具体险种之一——种植业保险种类应给予保费补贴，并且规定了详细的补贴方案。前两者均是关于农业保险的税收优惠，但并未提及农业再保险。经营农业再保险业务存在赔付率高、风险高的特点，严重时甚至可能造成经营主体本身财务体系动荡，进而影响生存。要想提高农业再保险行业积极性、增强农业再保险市场活性，应加大国家财政补贴支持力度，扩大税收优惠范围，提供适当经济补贴。

2.2.3 农业再保险承保主体赔付能力不足 现阶段我国农业再保险采用的是基于市场化运作下的“政府引导+市场化运作”模式。2014年，保监会牵头24家财产保险公司组成中国农业再保险共同体(下称“农业再保险共同体”)，以填补农业再保险风险分散作用机制的空白[4]。在提供再保险保障方面，截止到2017年年底，农业再保险共同体承保能力达3600亿元以上，累计赔付支出148.4亿元，其中制度赔款占4成以上，给农业保险直保市场提供了有力支持，有效应对了我国区域性、流域性农业大灾风险[5]。但在缺乏国家财政支持的情况下，单凭作为民间行业自发组织农业再保险共同体的承保能力十分有限。另外，农业再保险共同体作为行业自发组织，体系相对松散，若政府未能及时提供有力的政策支持，完全市场化的运作模式很有可能造成行业风险加快向农业再保险共同体积累，不利于农业再保险共同体的稳定运作，降低了农业再保险共同体的承保能力，甚至挫伤了行业的积极性。

3 域外农业再保险法律制度的比较借鉴

不同国家和地区的农业再保险制度各具特色，许多国家在农业再保险业务方面都相继出台了对应规定且较为成熟，对中外农业再保险制度的比较研究有助于认识我国农业再保险法律制度的不足，并对完善我国农业再保险法律制度提供新思路。

3.1 美国农业再保险法律制度

美国作为农业现代化最发达的国家，具有十分成熟的农业再保险制度。美国农业再保险制度的特点是通过单独立法来构建农业再保险的制度内容、业务经营主体、经营模式以及监管主体等，并且在实践中采用政府主导加商业保险相结合的运行方式。(1)在立法模式上，美国并未将农业再保险与农业保险进行合并立法，而是根据《联邦规章条例》及其他相关法律规定单独出台了《标准再保险协议》(SRA)。(2)在制度内容上，美国将再保险的形式(包括比例再保险和非比例再保险)、再保险费用补贴、损失评估以及纠纷处理等方面均在《标准再保险协议》中明确规定。在“政府主导+商业保险”的运作模式指引下，美国除重视对再保险公司的补贴和政策支持外，还设立基金项目以满足不同再保险合同的需求。(3)在经营主体及管理模式上，《标准再保险协议》赋予联邦农作物保险公司(FCIC)再保险业务主要经营主体资格、极大的分配权和管理权，与此同时，美国政府还鼓励商业性的再保险公司为农业保险提供再保险业务[6]。根据SRA规定，FCIC有权自行审批决定是否通过私营公司对再保险业务的申请。FCIC批准后，相应分出公司必须严格按照批准的经营计划，为特定区域的农业生产者提供农业再保险。此外，除非得到FCIC的许可，任何机构或代理人不得在农业再保险业务中销售再保险保单。除自主审批权、许可权外，FCIC还有权对分出公司经营再保险业务的全过程进行监督检查。(4)在监管主体上，如上文所述，FCIC对分出公司的再保险业务有监督权，美国农业风险管理局(RMA)同样为农业再保险的监管机构。实际上，RMA与FCIC属于同一组织，可谓“一套班子，两块牌子”，RMA与FCIC共同负责监督农业再保险业务的全部过程，这为美国后来在农业再保险业务中将政府逐渐退出业务领域转而加强监督奠定了基础。

3.2 加拿大农业再保险制度

加拿大农业再保险制度突出特点在于政府通过建立农业再保险基金来运作农业再保险业务，即“政府+基金”模式。对于农业再保险的立法模式，相较于单独出台专门法律而言，加拿大选择将农业再保险制度规定在农作物保险相关法律中，集中体现在《联邦农作物保险法》《农作物保险条例》以及《农场主收入保护法令》等法律文件。在“政府+基金”模式指导下，加拿大根据除了有省级再保险基金外是否存在联邦再保险基金支持的标准将农业再保险经营形式分为单一农业再保险基金(下称“单一保险”)与双重农业再保险基金(下称“双重保险”)。无论采用哪种经营形式，了解基金的来源及运用都是极为重要的。

在基金来源方面，省级再保险基金和联邦再保险基金均来源于保险机构缴纳的保费，只是缴纳比例各不相同。以x代替再保险基金在保险费收入占比，省级再保险基金来源则可以简化为：当x<30%时，缴纳比例为保费收入的15%；当30%≤x<60%时，缴纳比例降为初始比例的一半，即7.5%；当x≥60%时，缴纳比例降为上一阶段比例的一半，即3.75%。联邦再保险基金来源要求相比省级更为严格：当x<60%时，缴纳比例为保费收入的15%；当60%≤x<120%时，缴纳比例降为初始比例的一半，即7.5%；当x≥120%时，缴纳比例为3.75%。

在基金运用方面，单一保险和双重保险形式都遵循最大限度保护投保人的原则。(1)单一保险模式的赔付，按照“商业保险公司→省级再保险基金→省级财政无息贷款”的路径：当投保人满足赔付条件时，先由保险人即商业保险公司理赔；不足支付时，由省级再保险基金赔款；若省基金赔款后仍不能满足赔付要求，则由省级财政发放无息贷款(后由将来保费收入填补)进行理赔，以保障投保人利益[7]。(2)对于双重保险模式的赔付，遵循“商业保险公司→省级再保险基金→省级再保险基金与联邦再保险基金按比例赔付→联邦财政无息贷款”路径：当投保人满足赔付条件时，保险人即商业保险公司将首先解决索赔问题；当支付不足时，由省级再保险基金填补不足；若仍未补足，则由省级再保险基金与联邦再保险基金依1∶3的比例赔付[8]。出现前3步骤仍不能完全理赔的情形时，由联邦财政介入，采取发放无息贷款的方式进行理赔。

在农业再保险基金监督主体方面，因农业再保险在加拿大农业再保险业务中起着举足轻重的作用，为了保证基金得以合理规范地使用，加拿大将农作物保险局作为农业再保险基金的监督主体，分级管理，权责分明。

3.3 日本农业再保险法律制度

日本农业再保险制度的特点在于政府采用“政府+农业共济组合”模式，与群众灾害自救组织合作且设立相应基金，由政府作为农业再保险最后赔付主体，形成层次分明、多重保障的制度体系。在立法模式上，日本农业再保险采用合并立法，将农业再保险制度集中体现于《农业灾害补偿法》。在制度内容上，农业再保险制度的组织体系、经营主体及范围、政府补贴、分保比例与方式等均在《农业灾害补偿法》中体现。《农业灾害补偿法》将日本的农业再保险分成村、县和中央3个层级、双重保障：先由村一级农业共济组合为投保人提供农业保险，再由村一级按照一定比例将承保费用分保到县一级农业共济组合联合会，即县一级对村一级提供农业再保险，中央则作为最后保险人为县一级提供再保险业务，但并不直接为村一级服务。在经营主体上，日本是政府和农业共济组合联合会共同构成农业再保险经营主体。中央层面由农林水产省负责中央农业再保险业务的经营和对农业共济组合及联合会进行监督。地方层面，县一级农业共济组合联合会为村一级提供农业再保险。农业共济组合及其联合会作为日本群众灾害自救组织是民间非营利团体，在日本政府的经济、政策支持下，农业共济组合及联合会已成为日本农业再保险制度体系中不可或缺的组成部分。

3.4 对我国的借鉴意义

通过对上述国家农业再保险法律制度的比较研究，可以发现，各国均是将农业再保险作为一项政策性的再保险业务，由国家牵头开展和统一监督。我国作为中国特色社会主义国家，基本国情和各个国家均不相同，在遵循我国国情的前提下，借鉴其他国家的制度经验，找到最为恰当的方式。

首先，在法律规制范围方面，各国均是将农业再保险纳入法律规制的范围，通过立法对其进行规范管理，此种做法同样适合我国。

其次，在立法模式选择上，立法模式的选择和制度的发展程度、国家基本情况息息相关。作为农业高度发达的美国，具有成熟农业保险和再保险的经验，采用的是单独立法模式，专门出台《标准在保险协议》对农业再保险予以规制。更多的国家是将农业再保险制度规定在农业保险相关法律中，作为农业保险的组成部分。我国农业再保险制度尚未成熟，可考虑采用合并立法模式，将农业再保险制度规定在农业保险相关法律中。

最后，在经营主体选择上，有的国家成立了专门的农业再保险公司，统一管理农业再保险业务，如美国；有的国家则选择对本国较为成熟的民间非营利性组织给予政策和经济上的支持，由民间组织和中央统一管理农业再保险业务，如日本；有的国家采用国家主导和基金相结合的模式，不拘泥于经营主体，而是在财政方面给予大力支持，如加拿大。我国目前也在筹备设立专门的农业再保险公司，民间组织也有农业共同体，农业再保险基金也被纳入考虑范围，可以参考借鉴上述国家的成功做法，结合我国国情进行调整。

4 完善农业再保险法律制度的思考

4.1 优化顶层设计，增强法律制度可操作性

法律制度的完善是农业再保险制度有序实施的基础条件。纵观各国农业再保险制度，无一不将农业再保险纳入法律加以保障。我国从2002年将农业再保险纳入法律调整范围后，持续出台了法律文件对农业再保险的制度目标进行确认和加强。作为巨灾风险分散机制中极为重要的一环，我国农业再保险制度建立目标是分散大型灾害给农业保险带来的冲击，以保障和促进农业及农业保险的持续稳定发展。但遗憾的是，众多的法律文件仅是为农业再保险的宏观目标进行确立，并没有具体的制度指引，实践中可操作性不强。鉴于此，有必要具体化我国农业再保险制度，让农业再保险有法可依。

4.1.1 选择恰当的立法模式 国外农业再保险制度有单独/合并立法2种立法模式。美国是单独立法模式的典型，早在1938年就推行农业保险，随着制度的演变与发展，目前已经具有相当成熟的农业保险及农业再保险体系。而更多的国家如加拿大、日本采取的均是合并立法形式，将农业再保险规定在农业保险相关法律中。我国农业再保险仍处于探索阶段，笔者认为在理论研究和实践经验均不充分的条件下，农业再保险制度不宜单独立法，而应采取合并立法的方式。农业保险和农业再保险紧密相关，现阶段可将农业再保险制度纳入已出台的《农业保险条例》中，专门增设一章对农业再保险制度进行规定，并且对农业再保险与农业保险相似的地方，可参考借鉴农业保险的规定，以此进一步细化和发展农业再保险制度体系。

4.1.2 总结试点经验，细化农业再保险制度内容 农业再保险试点工作早已在各地有序开展，试点工作经验的及时总结和分析正是深入了解我国农业再保险实际情况最有效的方式。在地方根据农业再保险制度目标的指引进行农业再保险的试点探索后，有必要总结各地试点经验，对农业再保险的经营主体、经营方式、财政补贴、基金设立、分保比例等方面进行详细梳理，以段落或者篇章的形式增加到《农业保险条例》中，增加农业再保险制度的可操作性。

4.2 加大国家财政支持力度，完善补贴法律制度

农业再保险准公共性质的特点，经营农业再保险业务的机构通常不具有盈利性质，因此，要保证农业再保险业务的发展和持续，在我国现阶段需要加大国家对此的支持力度。加大国家对农业再保险的财政支持力度，可采用扩大税收优惠范围和提供资金补贴2种方式。

(1)在扩大税收优惠方面，可降低税率、减免纳税金额。因农业保险自身的特点，法律明确赋予其减免税收的权利，但对农业再保险却并未提及。经营农业再保险业务的公司与普通农业保险公司一样，均存在着巨灾风险赔付和自身财务状况的问题，可考虑将适用农业保险业务的优惠同样适用于农业再保险。另外，可针对承保特定易受灾害片区或者特定农作物种类的农业再保险企业，采取在一段时间内免征所得税的政策。如果能扩大税收优惠，这样在保障农业再保险经营机构得以维系的同时，一定程度上加大对农业再保险行业的吸引力。

(2)在提供资金补贴方面，应明确补贴对象、扩充资金来源。农作物种类繁多，不同地域的作物属性也不一致。在确立补贴对象以及比例时，中央应进一步提高财政补贴的比例、尽可能扩大补贴范围，并在此基础上鼓励地方政府结合当地农业特点、气候环境等因素，因地制宜，出台针对性的补贴规定。另外，在扩充资金来源上，可参考借鉴国外设立专项基金的方法。以加拿大为例，加拿大农业再保险基金是通过从保险机构的保费中提取一定比例设立而成，在赔付条件满足时按照规定启用基金进行理赔。专项基金的设立能够为极端条件下的农业灾害风险兜底。

4.3 科学组建农业再保险公司，搭建再保险理赔体系

为保障农业再保险的有效实施，美国、加拿大、日本等国家均设立了专门的农业再保险公司或专项基金[9]。农业再保险公司由国家主导设立，有助于统一规范管理行业，能够起到分散金融风险，维持国家农业生产稳定的作用。在组建思路方面，应贯彻政府主导、规范建立的原则，通过出台政策、加大财政补贴、设立基金以维系农业再保险公司的稳定，并安排专门的监管主体对农业再保险公司进行管理与指导。在制度规范方面，农业再保险公司的设立和运作离不开具体法律法规及政策的指引，应尽快出台有关立法，明确农业再保险公司的职能范围、经营方式、理赔程序，在赋予农业再保险公司管理权力的基础上，严格规范权力的运用。另外，通过互联网整合行业信息资源，建立农业再保险数据交流平台，构建农业再保险风险管理模型，有助于农业再保险理赔程序的优化和灾害风险的评估。

4.4 明确监管主体，保障制度实施

农业再保险监管对保持农业再保险行业的持续健康发展起到不可替代的作用，各国也十分重视监管机构的选取和设立。我国在探索健全农业再保险制度的过程中，也需考虑监管主体的确立问题，以维持法律规范和市场秩序的动态平衡。在监管主体的选择上，不同学者的看法不一。周楠[10]认为保监会因其身份特殊和监督对象与农业再保险本质不同的原因，不宜作为农业再保险的监督主体；彭春凝等[8]主张成立专门的农业再保险监管机构，徐良[11]在此基础上认为应设立国务院直接管辖的监管机构；朱能[1]提出从我国国情分析，设立新的独立监管机构不切实际，应在保监会内设立一个专门部门。从学者们的观点可以看出，他们均支持成立专门独立的农业再保险监管机构，但对是否在当下即设立一个独立的监管组织产生了分歧。众所周知，独立的监管机构能最大程度发挥监管职能，同样也是监管机构发展的必然态势，但现阶段是否能采取此种监管方式，需要结合实际情况进一步分析。笔者认为，我国现阶段农业再保险制度仍处于探索建立的阶段，产业发展不够成熟，设立新的机构需要较长的时间和过程，而银保监会作为农业保险的监管主体，本身对农业产业特点和固有风险十分熟悉，宜将农业再保险监管职能暂交至银保监会。