朱慧慧 刘瑞

【摘 要】 本文以A市X区近年来公共政策执行不连续性状况进行实证分析，指出X区自2003年以来因政府官员变更造成的公共政策执行不连续性所带来的发展问题，进而探析了我国现阶段地方政府公共政策执行不连续性执行过程中存在的问题与原因，提出解决地方政府政策执行不连续性的对策：完善政府绩效考核机制;加强调任官员工作交接;建立健全监督约束机制。

【关键词】 政策执行;地方政府;不连续性

我国地方政府存在公共政策执行的不连续性问题。目前国内外有关公共政策执行方面的研究有很多，但有关公共政策连续性问题的研究罕见。目前杜泽金（2011）[1]和孙端（2013）[2]对公共政策不连续问题进行了理论概述和分析。杨海生和才国伟（2015）指出地方官员变更致使政策不连续性降低地方财政效率。[3]而新任官员为突出政绩，上任后修改或停止原定计划，制定全新的发展规划。因此，政策不连续性是政治影响经济决策的重要因素。刘胜和顾乃华（2016）研究地方官员更替对政策不连续性和服务业增长关系发现官员变更导致政策不连续性会影响服务业的可持续增长。[4]本文以A市X区为例，从微观视角出发展开地方政府官员政策执行的深入研究。

一、A市X区发展概况

A市是我国副省级城市之一，X区位于A市西南部。2002年3月ZGL调任S省委书记为全省经济社会长远发展提供人才和智力支持，提出建设X区特色的大学科技园，其建设不仅为教育做出贡献且带动A市西部经济发展，推动X区城镇化进程。2008年3月，JYK担任S省委书记，重点放在沿海城市发展。2015年调任WET为市委书记，“沉寂十余年，终于迎来了最懂经济的海派市委书记”这是A市老百姓对其评价。2017年4月至今GZ为省长着重强调发挥人才科教优势，做好“整合”文章，X区逐渐得到建设和规划。从特色电影小镇的规划、三甲医院的建设到地铁交通轨道的实施，给X区带来了新曙光。冀望升级建构为“产学研一体化”的双创平台。X区也在十余年后的今天得到了进步和成长，虽步伐紧随其他各区之后，但前进脚步终未停止。

二、X区建设政策不连续的原因

1、地方政府领导的变动频繁

在我国，任期的不稳定性对公共政策制定及执行的连续性产生直接影响。[5]“一个领导一种工作思路”，官员的变更带来公共政策执行不连续性的问题。任期制要求官员接受公民政治选择且兑现承诺，履行政治职责。[6]上级调任确实选出有能力、有学历、有政绩的“三有好干部”，为中华民族伟大复兴的中国梦不解奋斗。人为因素导致当地政府中止当初的承诺，客观形成对上不对下的误解;官员的调任及新任造成公共政策执行背离初衷及原有公共政策是否能连续执行等问题。A市在十余年来经历了6位市委书记的调任或新任，X区在十余年间公共政策执行中多次面临着不连续性问题。

2、“经济人”假设的政绩要求

基于人性假设理论，政府官员人性假设理论的取向就决定了地方的发展走向。“理性经济人”假设下追求政绩要求，促使政府官员以“经济人”思维调整政策的执行。政府官员不是“圣人”，利益驱使下政府官员出于个人政绩考虑，所做决定是经济理性的，两者之间的偏颇会导致公共政策执行不连续问题也随之出现。A市的经济发展带动A市GDP的增长，任务的超标完成;其次，提高政绩，高效率完成任务，为未来的调任带来契机。但“新官不理旧官事”的现象却导致政策执行不连续。

3、监督机制不健全

有效的监督机制是加强地方政府执行政策有效性，避免政策不连续的有力保障。内部控制存在控制环境欠佳、控制活动不完善及信息沟通有待加强的问题，[7]除了内部控制，公民、大众媒体的监督对公共政策也起到作用。但民间力量的作用有限，在信息的不对称性及信息传递失真前提下公民获取的信息是有限的，无法做到对方案的全面监督。当X区发展放缓出现停滞迹象时，民众多有抱怨之声。监督机制不完善也是导致公共政策执行不连续的原因。

三、X区政策不连续性的问题

1、地方政府的公信力下降

地方政府公信力是公众对政府普遍性行为的认可，是对政府的信任。政府公信力以履行职责的行为反映出来，直接表现是执行政策具有连续性。一旦政府不以人民利益为中心变更既定政策就形成违背承诺，使公信力下降。建设初期，电视、报纸等媒体宣传X区未来生活美好，农民们得知家乡很快变得繁华而舒适，将过上幸福的生活，都洋溢着幸福的微笑。2008年以后，X区部分宣传板后有大片空荒地，与规划建设初期形成对比。由于宣传与实际的差距，公民对政府的不信任感，致使政府公信力下降。政府违背承诺导致当地村民的利益受损，公信力大打折扣。

2、资源浪费

一项政策从拟定到实行伴随着人力、物力、财力的投入，政策执行过程中难免出现沉没成本。所以，政策不連续性造成了沉没成本的虚耗。政府官员变更导致政策也随之变化，进而要求学习新的政策内容，建立新目标，投入新的政策实施。一旦公共政策不连续，则现实将会偏离预期，投入又变成沉没成本，造成资源浪费。2003年ZGL上任后建设工程陆续开工并计划在3-5年内完成，拆迁工作更是进展迅速，许多村子很快被拆迁。但新书记上任，发展思路发生变化，政策变迁偏离政策预期造成资源浪费。

四、解决X区政策不连续问题的建议

1、完善政府绩效考核机制

中央与地方二者之间合理划分职责，设立恰当具体的地方政府考核标准。完善绩效考核体系，对政府工作展开整体性的分析和评价。不同地区具有不同优势，自然环境资源及文化底蕴也不同，因此构建符合地方发展的政策和绩效考核体系是政策连续的重要保障。因此，从当地经济发展具体情况出发，构建包括经济发展、自然环境等多维度绩效指标体系，建立健全绩效考核评估机制使居民感受到为其谋福利，促进当地经济发展，推进绩效考核全面化，使整体利益和地区利益都得到实现。

2、加强调任官员工作交接

公务员工作交接指一定职位的公务员卸任时依法把职务交给继任的公务员，接任该职位的公务员到任时依法接收该职务。随着我国公务员终身制的逐步废除，以及“大部制改革”的实施，使得有必要在政府官员调任时依法做好交接工作。官员离任时交接工作职责、内容以及财务支出、资产负债情况是有必要的。对离任官员的审计不仅是对官员在任时工作的一次全方面的考察也是对在任期间政绩得客观评价。因此，完善离任审计制度是是做好工作交接前提也是政策能否连续性执行的关键。

3、建立健全监督约束机制

建立健全多元主体政策考评体系。监督贯穿政策制定、政策执行及评估和终结等全过程，是政策合法化以及政策贯彻实施的重要保障。首先，强化立法机关的监督能力，若政策不合理需及时终止。其次，建立健全法律体系。严格有效的法律体系是政策合理合法有效执行的依据。政策实施做到有法可依，有法必依。最后，发挥公众和大众传媒的监督作用。公民作为监督者，有权利了解和掌握政策实施过程的相关信息，从而给进一步推进政策的科学民主的制定产生一定的约束力。

五、结语

自2003年以来，X区的建设过程折射出地方政府公共政策执行不连续问题，力求解决这一问题，政府才能做好百姓心中好政府，更好的为人民服务。公共政策作为政府对社会发展的宏观调控杠杆，其作用表现为对公众利益结构的调整和利益诉求的满足。[8]从微观视角剖析，评析地方政府执行政策状况，有利于深究地方政府执行政策的实际现状，为提高地方政府执行公共政策连续性提供有效的政策建议。

【参考文献】

[1] 杜泽金. 论我国地方政府的公共政策连续性[D].吉林大学，2011.

[2] 孙端. 我国地方公共政策的连续性缺失问题研究[D].天津师范大学，2013.

[3] 杨海生，才国伟，李泽槟.政策不连续性与财政效率损失——来自地方官员变更的经验证据[J].管理世界，2015（12）12-23+187.

[4] 刘胜，顾乃华，陈秀英.制度环境、政策不连续性与服务业可持续性增长——基于中国地方官员更替的视角[J].财贸经济，2016（10）147-161.

[5] 贾鑫.公共政策供给侧视角下浅析我国地方政府政策执行——以W市低保清理整顿工作为例[J].劳动保障世界，2017（12）44-45.

[6] 嵇晨诗.论地方政府公共政策连续性[J].法制与社会，2015（26）147-148.

[7] 袁娜，韓小威.我国地方政府公共政策选择性执行问题研究[J].农村经济与科技，2018.29（14）218.

[8] 方军，郑楠，陈奇.地方政府公共政策执行力探赜——以A市N镇新农合政策实施为例[J].常州大学学报（社会科学版），2017.18（01）1-8.

【作者简介】

朱慧慧（1995—）女，山东济南人，山东财经大学公共管理学院在读硕士研究生，研究方向：政策执行效果研究.