温焕铃　华璀　卢远

摘要    改革开放40多年来，中国扶贫工作已经取得了重大成就，我国的扶贫开发工作已经进入最关键的阶段。龙州县农民自主创新开展“小块并大块”土地整治，通过将土地整治与特色产业建设相结合，推动了传统农业经营方式的转变，促进了农村减贫发展。本文通过总结龙州县农村土地整治和产业建设成效，探索扶贫增收的“小块并大块”土地整治新模式，以期为土地整治与乡村振兴战略创新实践提供借鉴。

关键词    土地整治;产业扶贫;小块并大块;广西龙州

中图分类号    F321.1;F323.8        文献标识码    A

文章编号   1007-5739（2020）02-0261-04                                                                                     开放科学（资源服务）标识码（OSID）

土地要素是供给侧基本的生存、生产和生活要素，是贫困地区最重要的资源、资产和资本[1]。土地整治作为适时补充耕地、盘活存量土地、优化城乡用地、强化集约用地、提升土地产能的重要途径，一直是国内外研究的热点。德国、荷兰等许多发达国家和地区通过构建“自下而上”“公众参与”的规划体系，形成了以土地多重利用为目标的土地整治模式[1]。当前我国土地整治普遍为“自上而下”的项目式治理，国家实施处于主导地位[2]。近年来，农民自主自发组织进行的新型土地整治模式兴起，新疆、湖北、安徽等地接连形成了“互换并地”“按户连片耕作”“一块田”等土地整治模式，实现了由农民主导的地块归并后的连片集中[3-5]。广西农民开创性自主实施开展“小块并大块”土地整治工作，将农民自发自主的土地权属调整与政府政策支持相结合，实现了由传统农业向现代化农业的转变，取得了良好的社会效益和经济效益。龙州县是“小块并大块”土地整治的发源地，县城位于广西西南岩溶峰丛洼地区，耕地零散破碎，小块土地分散经营突出。1999年，龙州县农民通过把零散细碎的土地整合起来，实现了连片规模化的耕地种植，成功探索出“小块并大块”的土地整治新模式，因地制宜地发展多种形式的适度规模经营，推动了区域发展，对实现乡村振兴具有积极作用。本文在政策梳理和文献分析的基础上探索龙州县“小块并大块”土地整治与产业建设联动的扶贫模式，以期为国家精准扶贫积累宝贵经验，进一步推进美丽宜居乡村建设，为实现全面小康和乡村振兴提供强力支撑。

1    龙州县概况

1.1    区域概况

龙州县位于中国南疆，地处东经106°33′11"～107°12′43"、北纬22°08′54"～22°44′42"，隶属广西崇左市，东北面与大新县相连，西北与越南接壤（图1）。2018年，全县总面积2 317.8 km2，总人口27.41万人，其中农村人口22.21万人。龙州县地处北热带，热量丰富，雨量充沛，日照充足，非常适宜甘蔗种植，蔗糖业是龙州县的支柱产业。但由于龙州位于喀斯特岩溶峰丛洼地大石山区，耕地细碎分散，无法开展规模化农业生产。为了破解耕地细碎化、农业生产效率低的问题，龙州县农民创造性地自主开展了“小块并大块”土地整治工作，实现了耕地的规模经营，推动了现代农业的发展。截至2018年，全县共有耕地6.4万hm2，其中甘蔗播种面积为3.5万hm2，约占耕地总面积的54.7%。

1.2    贫困状况

龙州县位于全国滇桂黔石漠化片区，毗邻越南，属于边境地区、革命老区、民族聚居地，于1986年被定为国家扶贫开发工作重点县。龙州县大部分地区都是地質灾害区，自然环境恶劣，生态脆弱，农民依靠种植业所产生的经济效益低。随着现代高速铁路、高速公路的快速发展，左江航运功能基本丧失，再加上边境战事的影响及行政区划的改变，使龙州从桂西南的政治经济文化中心逐渐演变成交通不便、信息闭塞、边远贫困的落后县域，形成了“老、少、边、山、穷”的困境。近年来，在国家精准扶贫重大战略的指导下，龙州县充分利用自身临江、临边的独特地域优势，实施边贸扶贫、产业扶贫、旅游扶贫等一系列措施，大力发展县域经济，龙州县的贫困状况发生了翻天覆地的变化。截至2018年，贫困人口由2011年的11.09万人降至3 138人，贫困发生率由51.86%下降到1.48%。

1.3    产业减贫政策与项目扶贫情况

产业扶贫是扶贫开发的重要手段。中央强调，要充分发挥政府投入的主体和主导作用，发挥金融资本的引导和协同作用。2012年，广西壮族自治区财政厅、自然资源厅、农业厅3个部门联合下发《鼓励农民自发开展“小块并大块”耕地整治以奖代补专项资金管理暂行办法》（桂财建〔2012〕357号）文件，鼓励农民自发开展耕地整治，并通过以奖代补的形式对农民进行补偿。奖补资金平均为6 000元/hm2，最高可达到22 500元/hm2。2014年，自治区财政厅、自然资源厅又联合出台了《以奖代补专项资金管理暂行办法》（桂财建〔2014〕58号），为鼓励农民、农村集体经济组织、农业经营主体等自发开展土地整治项目提供政策和资金支持。2018 年，广西壮族自治区人民政府颁布印发了《自治区扶贫办自治区发展改革委等九部门关于实施以奖代补推进特色产业扶贫的通知》（桂开办发〔2018〕28号）以及《自治区扶贫办自治区发展改革委等九部门关于实施以奖代补推进特色产业扶贫的补充通知》（桂开办发〔2018〕57号），进一步规范了产业扶贫项目以奖代补的实施方式，引导贫困户和直接带动贫困户生产经营的龙头企业、农民合作组织、家庭农场、专业大户等经营主体按规定自主发展生产，通过以奖代补的形式推进了特色产业的发展。

截至目前，龙州县共实施“小块并大块”以奖代补耕地整治项目共182个，实施面积3 813.4 hm2，已兑付奖补资金2 660万元。“以奖代补”政策有效推进了土地整治进程，极大地调动了农民群众的“并地”热情，激發了贫困群众发展产业的内生动力，夯实了脱贫基础，是传统土地整治模式的政策创新。龙州县通过“小块并大块”耕地整治，将产业、政策与扶贫进行有效结合，农业生产发展得到提升，农民实现增产增收，贫困农户的生活得到改善，精准扶贫得到有效助力。

2    可推广模式与成效

2.1    可推广模式

龙州县以农民自愿为首要，以政府牵头为主力，以合理的方案为推手、公平的分配为目的、完善的手续为保障，一步一步公平有效地实施“小块并大块”耕地整治。同时，秉承着“农业增效、农民增收、农村繁荣”的发展目标，充分利用种养资源、边贸资源和生态旅游等资源优势，围绕“种养贸游工”五大扶贫产业，将土地整治与产业扶贫相结合，创新实施“小块并大块”土地整治的“龙州模式”，在一定程度上提升了贫困群众的“造血”能力[6]。

2.1.1    多形式适度规模经营模式。龙州县在“小块并大块”的基础上充分发挥耕地资源优势，建设高标准基本农田，狠抓甘蔗种植支柱产业，大力发展澳洲坚果、食用菌等特色产业种植。龙州县上龙乡是耕地“小块并大块”的发源地，是龙州县的甘蔗大乡。上龙乡通过“小块并大块”土地整治，细小破碎的土地实现了集中连片，大规模的甘蔗种植以及甘蔗“双高”基地建设得到实现。截至目前，龙州县共完成“双高”基地土地整治面积1.9万hm2，大力推动了甘蔗产业规模化、科学化生产，促进了贫困户脱贫增收。

同时，龙州县通过强化企业、合作社、党支部和致富能人带动，“以点带面”调动农户参与发展牛、羊、蜜蜂、鸽子等特色养殖业。通过推动土地向农业龙头企业、专业种养大户、家庭农场或农村合作社流转，创新实施了4种耕地整治模式：大户承包经营构建家庭农场模式、“并户联营”构建农民专业合作社经营模式、“公司+基地+农户”新型农场模式和实施土地整理项目模式等，进一步加快了龙州现代农业的发展。如今，龙州县已实现“书记联盟”到“党支部+合作社+贫困户”的全线联盟，引导和鼓励党员致富带头人成立了151家农民专业合作社，发展种养等产业项目35个，辐射带动5 700户、3.2万人实现增收脱贫。

2.1.2    “旅游+扶贫”模式。近年来，龙州县依托弄岗国家级自然保护区“弄岗穗鹛”等珍稀鸟类集聚资源优势，着力打造以“观鸟经济”为特色的绿色生态旅游模式。2017年，龙州县将旅游扶贫作为产业扶贫的重要举措出台了相关的文件，利用旅游发展资金及县涉农资金对各个旅游扶贫示范点及联合体进行土地整治，改善乡村环境，完善乡村旅游基础设施建设，引导贫困户入股旅游项目、到旅游景区务工等方式实现增收，打造了“公司+合作社”“能人带动”“旅游项目带动”“企业+农户”等“旅游+扶贫”的“龙州模式”。目前，龙州县共实施整村推进土地整治项目2个，建成31家乡村旅游区200多个旅游点，参与旅游扶贫的19个贫困村5 607户、20 331人受益，实现了3 000多万元的增收。通过土地整治与生态旅游、生态扶贫产业的有机结合，带动了贫困户人口近7 000人实现脱贫。

2.1.3    “易地搬迁+边贸扶贫”模式。龙州县位于喀斯特岩溶峰丛洼地区，石山面积占全县总面积的53.1%。由于部分地区生存环境恶劣、贫困程度很深、脱贫难度极大，必须进行易地搬迁才能实现脱贫。基于此，龙州县立足边境优势，积极探寻“易地搬迁+边贸扶贫”的新模式，通过“挪穷窝、换穷业、拔穷根”的方式，建设边贸新城、扶贫产业园，组建边贸互助组等，使易地搬迁群众通过边贸运输、货物装卸、跨境电商、入企务工、申报代理等，实现就业增收，确保建档立卡搬迁群众实现“搬得出、稳得住、能脱贫”目标。目前，易地搬迁扶贫模式主要有“易地搬迁+边贸扶贫+扶贫产业园+驻守边疆”“易地搬迁+粤桂扶贫协作”“易地扶贫+生态乡村旅游”模式等，紧密结合了易地扶贫安置点的地域特色和优势，助力精准扶贫。当前，龙州县共组建边贸互助组231个，引导带动边民逾2.4万人（其中贫困农户8 076人）。全县累计新增转移就业23 603人，其中贫困人口7 030人。

龙州县通过整合各类涉农和就业资金，加大对易地搬迁工作的扶持力度。同时，加快推进拆旧复垦，实施城乡建设用地增减挂钩项目。部分零散分散、生态环境恶劣的贫困村通过土地整治，整体搬迁至镇驻地;村原址又整治为农田，实现了农田面积增加与人居环境提升的双重收益。“十二五”以来，龙州县共实施兴边富民土地整治项目7个，城乡建设用地增减挂钩土地复垦项目立项146个、面积256.9 hm2。

2.2    带动成效

“小块并大块”土地整治是对我国传统土地经营模式的创新，是农户由小块土地经营向大块土地规模化、集约化经营方式的转变。通过推动田、水、路、林村综合改造与特色产业建设相结合，将产业建设贯穿于土地整治的全过程，有利于实现乡村优化重构与减贫发展。自“十二五”以来，龙州县“小块并大块”土地整治模式取得成效，主要体现在以下几个方面。

2.2.1    耕地数量增多，促进农地有效流转。通过“小块并大块”土地整治，破除原有的田埂，对原有的土地进行平整，优化生产道路、完善灌溉系统等，土地破碎化、生产条件差等问题得到改善，土地产出率、劳动生产率等得到提高，为促进土地有效流转以及农业规模化生产创造了有利条件。同时，整治后的耕地面积能在原有的基础上增加5%～8%，耕地数量可以得到有效提升。

2.2.2    农业产业升级转型，促进农村劳动地转移就业。原本零星分散的地块，难以实现农业规模化种植，农业市场化、规模化程度不高，农业产业整体效益偏低。通过“小块并大块”耕地整治，农业生产条件得到改善，且随着土地流转规模增大，农业大户、农业公司、专业合作社等多种新型农业经营主体逐渐显现并日渐呈现多元化。传统的农业经营主要以家庭城堡为主，多种植水稻、玉米等附加值较低的粮食作物，而新型经营主体多以发展高效率、高附加值的现代特色农业为主，助推了农业产业结构的调整与升级，实现了土地规模化经营以及集约化管理。规模化农业生产必然离不开劳动力的投入，企业大多采取雇工的方式就地聘请村民为其工作，农民实现就地就业。

2.2.3    农民增收，促进减贫发展。在土地平整前，小块的耕地零星分布，农民在田间来回耕作需要耗费大量的人力和物力，耕作成本高。在土地平整后，细碎的耕地整合成一大块，劳动力投入减少，集中连片且更便于实行规模化种植，生產效率提高。如龙州县上龙村以种植黑皮果蔗为主，自实施“小块并大块”项目以来，果蔗产量由原来的90～105 t/hm2提高到135～150 t/hm2，果蔗产量大幅提高，收入也由原来的9万元/hm2提高到15万元/hm2，增收6万元/hm2。同时，土地“小块并大块”后，不再需要在田块之间来回耕作，劳动力投入以及劳动时间减少，农民可以腾出部分人手进行牲畜饲养或者外出务工，收入来源增多，收入总量增加。

2.2.4    有利于实现土地的节约集约化，促进乡村旅游扶贫产业发展。通过“小块并大块”土地整治，农户间田埂的占地减少，土地使用面积增加，节约的土地有利于村屯重新规划建设用地以及基础设施的建设。上龙乡荒田屯将节约的土地用于新村建设，没有占用耕地。同时，在土地整合后，村屯对平整的土地进行规划，通过对机耕路、沟渠、灌溉管道等设施的建设，将土地建成“田成方、路成行、沟相通、渠相连”的分布格局，基础设施改善，景观格局改善，农村的整体形象提升，促进了乡村旅游扶贫产业的发展。

3    存在的问题

3.1    农民观念不一，土地权属难调整

由于受教育程度、自身思想观念、自然条件等因素影响，部分贫困群众缺乏主动发展产业增收脱贫的意愿，许多农民一般都不主动或者不愿意进行“小块并大块”耕地整治。耕地整治参与的农户较多，在涉及自身利益时，农民的观念容易出现不一致的情况，害怕在土地权属关系调整时个人利益受到损害。因此，即使在前期农民的意愿达成一致，同意进行耕地整治，在后期土地分配时，分到“二等地”的农户也容易出现反悔的情况，拒绝执行分地方案。

3.2    政府资金投入不足，耕地整治难度大

由于土地整治工作是一项复杂的工程，其中涉及地类确定、水利设施、机耕道路等的建设都要耗费相应的资金，实施成本高。虽然政府实行“以奖代补，以补代投”等方式鼓励农民自发开展耕地整治，但是在土地整治前期单靠农户自身付垫难免存在资金不足的情况，因而资金缺乏的问题成为了耕地整治顺利有效开展的一大阻碍。

3.3    地表农作物补偿难统一

由于耕地整治面积较广，而许多村庄耕地普遍采用插花种植，农作物收成时间不一，导致在“小块并大块”土地整治项目开展时，难免需要铲除部分农田的地表农作物。但由于许多村庄村集体没有经济收入，难以对未收成的农作物进行补偿。如此，可能会导致部分农户不满，引起纠纷，耽误土地整合进程。

3.4    政府权责界定不清，监督引导作用尚未发挥

目前，农村的许多公共资源多由政府管控，治理规则也由政府制定，使许多村集体缺乏一定的自主治理能力。“小块并大块”是农民自主自发进行的耕地整治项目，农民自主与农民自愿处于首要位置，政府在“小块并大块”过程中只是提供政策、技术和资金的支持并进行监督，起到引导作用。但是由于目前政府权责界定不清，市、县国土局技术力量薄弱，相关专家技术能力有限，部分国土资源管理部门事务繁多，对土地整治工作不够重视，在开展耕地整治项目立项踏勘、设计审查、项目实施等过程中没能起到相应的监督和引导作用。

4    建议

4.1    加强宣传力度，激发群众内生动力

龙州县作为全区第一个脱贫摘帽的国家贫困县，龙州上龙乡弄农屯的“小块并大块”耕地整治为带领贫困群众实现脱贫增收发挥了至关重要的作用，其在耕地整治过程中的宝贵经验值得学习推广。首先，可让有并地意愿的村庄选派干部代表前往上龙乡进行参观学习，让村庄干部代表对耕地整治的新理念、新方法以及具体操作流程有一定的了解。其次，可组织上龙乡中有能力、有经验的代表性农户走出去宣传、讲解，让老百姓切身感受“小块并大块”所带来的好处，提高农户的“并地”兴趣。再次，加大宣传力度，充分提高农民群众对土地整治工作的整体认识，激发群众内生动力，使其积极主动参与耕地整治。

4.2    继续加大资金投入力度，发挥政府主导作用

实行耕地整治工作是当前促进贫困群众实现脱贫增收的路径之一。省级政府层面应发文对开展“小块并大块”的项目村进行政策支持和资金支持，解决农民的后顾之忧。各级政府部门应对开展土地整治的模范村给予财政和资金上的大力扶持，加紧制定相关政策文件，加大对“小块并大块”土地整治项目的支持力度，破解农民群众资金缺乏的困境，加快推进土地整治工作的顺利进行。政府应宣传鼓励农民自主自发进行耕地整治，让农民按照相关政策要求，不限规模、因地制宜地对耕地进行归并，将归并后的耕地用于农业的现代化、产业化、规模化发展生产，引进特色产业种植，引导农民从生产条件着手，从根本上改变落后的生产方式[7]。

4.3    土地整治与产业建设协同，突出优势特色

单纯的土地整治难以带动资源的整合提升。当前产业重构与土地利用优化配置相离，农村潜在的优势很难转化为生产力。产业振兴是乡村振兴的重要一环，基于产业发展实施精准化土地整治，技术上应该避免工程规划“一刀切”现象，应在了解农民发展需求的基础上，结合地形地貌、地理区位等条件，开展科学的规划设计。通过科学的安排以及合理的布局，结合乡村优势特色，因地制宜地制定方案，最大限度地发展地域优势特色。

4.4    加强空间协调，注重部门配合

土地整治项目的落实，需要政府各个部门的协调与配合。针对目前多部门规划、分头实施造成设备不匹配、资源难协调的问题，要加强多规划融合以及多部门合作，协调整合各类资源的空间分布，加强区域整体协调、空间规划定位、职能部门分工等工作，完善基础设施以及人员配置建设，为我国高质量、高效率、可持续乡村振兴战略实施注入强大的动力。

5    参考文献

[1] 臧玉珠，刘彦随，杨园园，等.中国精准扶贫土地整治的典型模式[J].地理研究，2019，38（4）：856-868.

[2] 张蚌蚌，牛文浩，左旭阳，等.广西农民自主型细碎化耕地归并整治模式及效果评价[J].农业工程学报，2019，35（9）：265-274.

[3] 张蚌蚌，王数.群众自主式土地整治模式及其效应研究：以新疆玛纳斯县三岔坪村为例[J].经济地理，2013，33（5）：131-136.

[4] 贺雪峰.沙洋的”按户连片”耕种模式[J].农村工作通讯，2016（15）：16-18.

[5] 王海.农地细碎化治理模式的创新与农地制度改革：以安徽蒙城县“一块田”改革为例[J].新余学院学报，2015（6）：31-33.

[6] 卢艳霞，黄盛玉，王柏源，等.农村土地整治创新模式的思考[J].中国土地科学，2012，26（2）：84-87.

[7] 赵丽.耕地集中连片机制保障现行：广西龙州县推进耕地”小块并大快”的思考建议[J].南方土地资源，2012（11）：37-38.