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重庆市2015年贫困村土地整治项目扶贫成效评价

2017-02-16陈光银

价值工程 2017年4期
关键词:贫困土地整治成效

陈光银

摘要:本评价以秀山县大溪乡河西村土地整治项目为例,通过实地调研获取工程施工数量、质量和预算执行情况,项目管理“五制”执行情况,项目助推贫困村脱贫、贫困户脱贫和扶贫可持续成效数据。通过分析发现:一是项目虽然存在变更,但其施工数量和质量均能得到有效保障,满足验收要求,符合验收标准;二是简化项目管理程序依然能保障工程质量,并且符合以“五制”为核心的项目管理要求;三是无论贫困村还是贫困户均能实现脱贫,且脱贫具有可持续性。

Abstract: This evaluation takes Hexi Village Land Consolidation Project in Daxi Town of Xiushan County as an example. Through the field investigation, it obtains the construction quantity, the quality and the budget implementation, the implementation of the project management "five systems", and the data of the poverty alleviation effect. Analysis finds that: first, although there are changes in the project, its construction quantity and quality can be effectively protected to meet the acceptance requirements, and in line with acceptance criteria; second, to simplify the project management process can still guarantee the quality of the project, and in line with the "five systems" as the core project management requirements; third, both poor villages and poor families can achieve poverty alleviation, and the poverty alleviation is sustainable.

关键词:贫困;土地整治;成效;评价

Key words: impoverished;land consolidation;effectiveness;evaluation

中图分类号:F323.24 文献标识码:A 文章编号:1006-4311(2017)04-0040-03

0 引言

自2014年6月国务院针对重大政策落实的全面督查中,国务院在各地自查和实地督查的基础上开始引入“第三方评价”,并要求成为常态化的考核机制。引入“第三方评价”,其实质是一种更客观的社会监督。由“第三方”调查产生的“群众满意度”,既可有效反映出整个考核过程的透明度和接地气,又充分保障了贫困群众在脱贫成效考核中的参与度和话语权,提升评价结论的科学性和合理性。根据中共中央办公厅、国务院办公厅发布的《省级党委和政府扶贫开发工作成效考核办法》(厅字〔2016〕6号)[1]。与此同时,重庆市国土资源和房屋管理局根據市委市政府关于开展精准脱贫实施意见,分解落实国土资源、房地产扶贫工作任务,面向贫困区县、贫困村、贫困户,打好扶贫攻坚战,加快减贫脱贫步伐,助力重庆市精准扶贫攻坚战。2015年12月,重庆市国土资源和房屋管理局出台了《重庆市国土房管局关于在贫困村实施2015年度土地整治项目的通知(渝国土房管〔2015〕1011号)》,加强土地整治项目向贫困村倾斜,明确“凡属市委市政府要求于2017年底实现整村脱贫的贫困村可实施此项目”[2],具体选取秀山县大溪乡河西村土地整治项目发展实地调研和评价工作。

1 项目区概况

大溪乡河西村位于秀山县城偏东北,距县城60公里。东接丰联村、北至前进村和酉阳县、西至坝联村、南至五四村(图1)。属八面山余脉,山川跌宕起伏,高山坡陡。属亚热带湿润季风气候,四季分明,降雨充沛,日照偏少,多年平均气温16℃,常年平均降雨量1341.1毫米,酉水河横贯全村。河西村以土家族、苗族为主要聚居民族,兼有汉族,属多民族杂居村。河西村是大溪乡面积最大,基础条件最差的贫困村,幅员面积27.4平方公里,全村辖12个村民小组,736户2283人,建卡贫困户74户335人。

根据2014年变更调查数据,河西村土地总面积2523.2474公顷,其中耕地698.7982公顷,占土地总面积的27.69%,林地1625.7285公顷,占土地总面积的64.43%,园地26.0024公顷,占土地总面积的1.03%,城镇村及工矿用地31.4207公顷,占土地总面积的1.25%,水域及水利设施用地141.2975公顷,占土地总面积的5.60%。其中耕地主要分布在村中东部地区,坡度分布在2度以上,2-6度3.3752公顷,6-15度45.4975公顷,15-25度243.4170公顷,25度以上406.5085公顷。(图2)

2 评价方法

以秀山县大溪乡河西村土地整治项目为评价对象,为了保证评价数据的真实性,评价组按照评价要求,在评价前通过区县扶贫办提供的数据库结合遥感影像抽取调查对象,且调查对象满足实施工程受益范围要求。评价人员通过查阅项目资料、发放调查问卷、实地调研等方式收集相关基础资料,并对调查表资料进行梳理汇总,确保项目数据能够符合客观实际,真实反映土地整治对项目区及周边区域扶贫工作的贡献。整个评价过程应用“3S”技术(GPS、GIS和RS)进行技术保障。在评价前,先行准备需评价项目区的高分辨率遥感影像,为调研户的抽选提供地理基础;调研过程中,利用GPS对每个调研户进行定位;每天任务完成后,将贫困户实际位置与遥感影像进行匹配标注,对调研户的空间分布进行可视化展示。

3 评价结果与分析

3.1 评价调研问卷情况分析

以秀山县大溪乡河西村土地整治项目为评价对象,以工程施工、项目管理和扶贫成效三方面为评价内容。此次调研对象包括秀山县农村土地整治中心、大溪乡人民政府责任官员、河西村村社基层干部和直接受益贫困户及贫困人员。通过走访业主、村镇及贫困户,发放调查问卷,整理分析收回问卷,秀山县大溪乡河西村土地整治项目工程施工有效问卷1份、项目管理有效问卷1份、贫困村扶贫成效有效问卷1份和贫困户扶贫成效有效问卷11份。

3.2 工程施工

通过查验2015年度土地整治(贫困村)项目申请表关于该项目实施地点、主要工程内容、工程量、目录库单价和项目投资总金额等规划信息以及现场实测的竣工后相关实施地点、工程内容、工程量,并查阅《重庆市农村土地整治项目先建后补标准工程目录册(征求意见稿)》[3]和《重庆市农村土地整治项目先建后补标准工程目录册预算编制说明》[4],按实测工程内容计算总投资,经整理后得出各评价项目评价内容情况如表1。

秀山县大溪乡河西村土地整治项目原规划3.5米宽C25混凝土(片石/卯石基层+水稳层+混凝土路面),由于到项目区要通过四座小拱桥,并且其中一座是危桥,大型工程车通过比较困难,因此取消维修3.5m宽田间道的水稳层,变更后为3.5米宽C25混凝土(片石/卯石基层+碎石调平层+混凝土路面),工程单价由原规划454.54元/米变更为372.69元/米(目录库单价为388.83元/米,中标单价为目录库单价下浮4.15%),长度由原规划2180米变更为2556米,总投资由99.0897万元增加到95.2596万元,减少了3.8301万元,此外还增加了3个12米DN400涵洞,工程107.35元/米(目录库单价为112.00元/米,中标单价为目录库单价下浮4.15%),增加投资0.1288万元,总投资由规划的99.0897万元变更为95.3884万元。调查工程结构及工程单价(目录库单价下浮4.15%)均与变更后工程结构及工程单价(目录库单价下浮4.15%)保持一致,且符合《重庆市农村土地整治项目先建后补标准工程目录册(征求意见稿)》和《重庆市农村土地整治项目先建后补标准工程目录册预算编制说明》相关要求,但工程数量由变更后的2556米增加到2559米,增加了3米,投资由更变的95.2596万元增加到95.3714万元,增加了0.1118万元,DN400涵洞调查数量和变更两保持一致,考慮到实测误差,可视为实测工程数量与规划工程数量保持一致。项目虽然存在变更,但其施工数量和质量均能得到有效保障,满足验收要求,符合验收标准。

3.3 项目管理

通过问卷调查和查看相关资料,核实评价项目管理法人制、招投标制、工程监理制、合同制以及公告制和审计制“五制”落实情况[5-7]。秀山县大溪乡河西村土地整治项目按照“五制”基本原则要求进行项目管理。但在实际操作过程中,将项目招标、工程监理等管理由大溪乡人民政府代理,因此存在没有按时签订监理合同、没有建立考勤制度、没有落实处罚制度、没有按时审批施工组织设计和监理规划以及组织合同段验收等相关管理的过程内容。根据调查,监理职能由大溪乡人民政府和河西村村委委派现场监督员监管,设计也由有资质的单位(公司)义务设计,将设计费、监理费、业主管理费一并充入工程施工费,以增加施工投资。通过调查分析发现,由于此类土地整治项目是扶贫项目,是“开绿灯”的项目,为了按时保质保量完成任务,在项目管理过程中,各业主都在不同程度上“灵活了实施方式”,缩短了前后期工作时间,为项目有充分时间施工打下了坚实的基础。调查结果表明:简化项目管理程序也能保障工程质量,并且符合《重庆市国土房管局关于在贫困村实施2015年度土地整治项目的通知》(渝国土房管〔2015〕1011号)要求。

3.4 扶贫成效

通过问卷调查和查看相关资料,核实评价项目精准扶贫精准脱贫成效,并将扶贫脱贫对象分为贫困户和贫困村分别进行调查,将评价内容分为贫困村效益评价、贫困户效益评价和扶贫成效的可持续性评价,从不同面分析土地整治(贫困村)项目扶贫成效。

3.4.1 贫困村扶贫成效

秀山县大溪乡河西村依托该村土地整治(贫困村)项目,该村贫困户人均年收入由项目实施前的3378元增加到3865元(根据调查,该村由于烤烟种植人均年收入一直高于贫困村收入标准),按照重庆市2016年人均年收入3100元的脱贫标准,该村可整体脱贫。增加的主要原因是通过土地整治(贫困村)项目田间道的维修一是降低了农产品的种植成本,二是增加了农产品种植面积(发展面积25公顷,可雇佣贫困户80人),可以使全村74户贫困户333贫困人整体脱贫,实现整体脱贫摘帽。在调查贫困村扶贫成效的同时,也调查了项目实施过程中公众参与情况,该项目在前期选址、规划和实施过程中充分尊重村支两委意见和建议,使该工程能够满足日常生产生活需求,工程质量满意度高,各方面也很配合。

3.4.2 贫困户扶贫成效

秀山县大溪乡河西村贫困户调研对象包括11户,由于项目工程为田间道,施工要求较高,仅1户受访者表示参与了工程施工,共28天,报酬为100元/天。在调查贫困户扶贫成效的同时,也调查了项目实施过程中参与情况,该项目在前期选址、规划和实施过程中充分尊重了被调研人员的意见和建议,使该工程能够满足日常生产生活需求,工程质量满意度高,各方面也很配合。依托该村土地整治(贫困村)项目,贫困户最低人均年收入也由项目实施前的2800元增加到3280元,按照重庆市人均年收入3100元的脱贫标准,可实现脱贫目标。调研贫困户实现人均年收入由项目实施前的3705元增加到4693元,高于全村平均数据,说明项目建设对农民增收的助推作用明显。

3.4.3 扶贫成效可持续性

扶贫脱贫贵在有可持续性,也不可能因为一个项目本身就彻底、一劳永逸的脱贫。通过土地整治(扶贫村)项目的实施,支持一个产业的发展,才是脱贫致富的根本之道。因此,秀山县大溪乡河西村主要依托大溪乡酉水河风景区发展乡村旅游,可保障脱贫的可持续性。

4 结论与讨论

土地整治(贫困村)项目扶贫成效评价是一个传统而又崭新的课题,土地整治(贫困村)项目是贫困村扶贫脱贫及再发展的物质载体。本评价按照土地整治(贫困村)项目涉及的一般内容,从评价基本方法出发,分别从工程施工、项目管理和扶贫成效三个层面,对土地整治(贫困村)项目成效进行评价。

①在对三个调研项目区工程施工进行调研中发现,工程施工数量和质量均能得到有效保障,满足验收要求,符合验收标准,且均未发现权属调节纠纷。未发现权属调节纠纷主要原因在于项目不存在新修工程,基本不存在新占用土地情况,即使部分工程需要新占土地(如田间道需要拓宽),但由于基础部分(如田间道路基压实、拓宽)均由项目所在镇街或村社自行实施,这就让权属调节不出村社,自行消化。

②根据《重庆市国土房管局关于在贫困村实施2015年度土地整治项目的通知》(渝国土房管〔2015〕1011号)可“灵活实施方式”的精神,三个调研项目在项目管理坚持“五制”原则基础上,均采用有不同于传统土地整治项目的管理方式,主要创新做法包括将招投标和工程监理下放到项目所在镇街,由镇街组织相关工作,但法人制、合同制和公告制和审计制均得到贯彻执行。从项目实施效果来看,项目管理方式方法的创新有利于项目的有效推进,同时也保障了工程质量。

③帮助项目所在村社扶贫脱贫是土地整治(貧困村)项目的出发点,也是落脚点,因此对扶贫成效的评价也就成了本报告的核心。从调研结果来看,此类项目对项目所在村社扶贫脱贫工作都带来了极大的影响,一是降低了当地村民的生产生活成本,二是促进了扶贫产业的发展,这也使土地整治(贫困村)项目具有了生命力,是可持续发展的。与此同时,在调研过程中发现,由于项目没有计基础部分工程施工费(如田间道的路基压实、拓宽等),施工时部分区县镇街采取的策略是组织村民义务劳动,包括贫困户及贫困人员。

土地整治扶贫成效评价是一个复杂的系统,其成效评价涉及施工质量、项目管理和扶贫成效等内容,评价主体包括政府、市场和当地居民(使用者)等。本文虽就其成效评价进行了的探讨,并取得了一定成果,但成效评价影响因子分析还停留在初级分析阶段,尚需进一步的深化分析和研究,特别是项目扶贫成效评价还处于起步阶段,没有形成较成熟的评价体系。因此,土地整治项目管理扶贫成效的改革需要继续进行与完善,理论研究尚需做更进一步的深入探讨。

参考文献:

[1]中共中央办公厅 国务院办公厅.省级党委和政府扶贫开发工作成效考核办法(2016.6)[Z].

[2]重庆市国土资源和房屋管理局.重庆市国土房管局关于在贫困村实施2015年度土地整治项目的通知(2015)[Z].

[3]重庆市财政局 重庆市国土资源和房屋管理局.重庆市农村土地整治项目先建后补标准工程目录册(征求意见稿)(2014)[Z].

[4]重庆市财政局 重庆市国土资源和房屋管理局.重庆市农村土地整治项目先建后补标准工程目录册预算编制说明(征求意见稿)(2014)[Z].

[5]刘荔娟.项目管理概论[M].上海:上海出版社,1990.

[6]邵永军.工程项目管理效果的综合评价研究[D].西安:西安科技大学,2003.

[7]刘旭涛.政府绩效管理:制度、战略与方法[M].北京:机械工业出版社,2003.

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