陈甘霖

(湖南师范大学 历史文化学院，湖南 长沙 410081)

汉口德租界开辟于1895年，是长江沿岸的汉口五大租界之一。甲午中日战争之后，德国以帮助清政府“干涉还辽”有功向清政府要求在汉口开辟专管租界，清政府迫于无奈只得应允，并与德人订立《汉口租界合同》，汉口德租界由此而来。[1]260德租界东临长江，西临京汉铁路，商业繁荣，地理位置十分优越。受英法等国不断拓展租界的影响，也出于自身扩展商务的现实需要，自清末以来德国领事便不断向中国政府要求扩大租界，并由此引发了一系列外交纠纷。华景街是德租界后的一条灰石路，既是汉口当时著名的商业街，也是德界与华界一条重要的分界线，由于地理位置特殊，华景街也成为德国扩展租界的主要对象。1916年德国领事以治安问题为由，要求将华景街警察权转让给德租界工部局，从而实现变相的扩充租界。此事也引发了关于华景街警察权的交涉纠纷，不同于以往历次交涉，此次交涉参与主体十分广泛，既包括交涉员、湖北督军、外交部等传统外交主体，也包括了汉口各团联合会、四区公益会、旅沪同乡会等非传统外交主体。各种行会团体成为民众表达利益诉求的主要平台，作为民意的代表，各行会团体一方面与政府进行沟通，积极反映民意并监督政府履行外交职权；另一方面则对民众行为进行规训，避免过激行为的发生，且始终在法律许可的范围内进行。这有力的配合了政府层面的交涉，取得了良好的效果，捍卫了主权。整个交涉过程兼具民众运动与理性斗争的双重特点，政府与民众互相配合，通过行会团体这一中介紧密联系在一起，是民国时期国民外交取得成功的典型例证。对这一问题展开专题研究，有助于从地方视角加强对汉口租界史的考察，也有助于揭示民国时期国民意识的增强与国民外交在地化的过程。目前学界对这一问题尚无专门研究，本文通过对台湾中央研究院馆藏外交档案与相关的报刊杂志等史料的爬梳，力图厘清这一交涉事件的基本史实，并揭示其背后所呈现出的外交新特点。

一、华景街惨案与转让警权协定

袁世凯帝制失败后，各地革命党与北洋政府军队的冲突并没有立即停止。1916年7月31日夜，部分革命党人谋划在武汉三镇发动起义，力图推翻湖北督军王占元在鄂的统治。据《申报》记载：“首起事者系在某界之党人约三百名，各于腰际束白布，袖带红十字章，并竖湖北护国军第六师大白旗，其口号系擒王二字，盖以推倒王氏为名者也。”[2]这批革命党人起事后按照原订计划，“由日租界整队向华景街突击，党人枪声既响，华景街多处起火，租界巡捕海军均于各街口架枪防堵。”而汉口镇守使杜锡钧与警察厅长周际芸也迅速采取措施，“立派大队军警，由大智门沿铁路向华景街后包围”。[3]党人与军警的武装冲突也使得平民遭受重大伤亡，这次事变使得“极长之华景街尽遭破坏，老庆安里、新庆安里、日信里俱起火，炸弹隆隆，商民既畏火复惧弹，各弃财务向租界而逃”。土匪也趁此时机展开劫掠，“其先入室强索，后则沿途拦抢。各商民居住华景街、洋火厂、何家墩一带多逃至租界马路上避难，形状备极凄恻”。[2]最终，革命党人的起事在巡捕与军警的围剿下被弹压下去，但华景街的商民则成为这次变乱的最大受害者，大火延烧了街道铺户数百家，商民的经济损失则数及百万。[3]

华景街的乱事及其造成的巨大损失从另一个层面折射出汉口警务力量的薄弱，事变发生后，汉口商界便“力讦镇守使警厅保护不力，致华景街损失数百万财产，拟要求赔偿”[4]。而加强治安也成为德国领事攘夺华景街警察权的借口，8月间德国驻汉口领事武理治就数次照会湖北督军王占元，并指出：“查此案乱党得在德租界后华景街中国警察管辖之地行走，而在该马路德租界所管之一分地，因有德国商团巡警防范，乱党无法经过，若统归德国管理，是夜乱党不能经过，庶可保全无数生命财产。”[5]由于华景街前的马路一半属于华界，一半属于德租界，警察权也因之一分为二，双方在各自管辖的范围内享有派驻警察的权力。德领认为“该处分警察之权，是以无法防备德租界后马路毗连华景街之一分地”。进一步要求“汉口警察厅将华景街警察权一律归并本国工部局管理，并允准工部局收取门捐，如不见允，拟在本租界毗连边界建筑墙垣以为保障”。[5]而当时湖北督军王占元忙于华景街赈灾与抚恤商民等问题，一时无暇顾及此事，只是令督军署抄发照会并饬令特派员丁士源核议办理。丁士源又于8月中旬离任，此事便一直延宕，直至8月底新交涉员吴仲贤上任后才重新开启。

吴仲贤与德国领事的磋商一直在秘密进行，直至九月五日吴仲贤才向外交部发去电文说明了为解决这一问题所拟定的办法，其具体内容大概有四条：“(一)德租界后马路毗连华界之处不筑墙垣。(二)华界人行路所有原设之警察，一律撤销，由德捕房派德捕站岗，其站岗之德捕，中国警官有往看之权力。(三)华界沿马路之铺户所有巡警捐均归华官征收，于收得实数内拨十成之一交德领事，以补助其雇佣巡捕之费。(四)中国巡警前往华界枝路站岗，可随时经过德国租界毗连之人行路，德捕站岗之处至武装军队往来仍照常办理。”[5]这四项办法中虽然也规定了中国警官有往看与经过德国租界毗连人行路的权利，但却将派驻警察与维持治安的权力完全让与了德国巡捕，双方约定于9月16日完成华景街的警务交接。吴仲贤在电文的附件中对这一行为进行了解释，他认为：“德领前次既已声称派警与筑墙二法必居其一，今德租界后马路与华界毗连之地系一方面为德界房屋，一方面为华界铺屋，华铺市面尚称繁盛，若德界建筑围墙则两方面行旅不通，华商势必迁入。德界房价逐渐腾高，华界铺屋一落千丈，故此案当然不以筑围墙为前提。”[5]现在只有“将撤销华警，派用德捕一节必须允照办理，则围墙之议方可取消。德捕房派捕站岗于地方无大窒碍，勿庸过于争执”。[5]吴仲贤对于此事的处理并没有越出之前德国领事所要求的范围，而通过让与警权来避免筑墙更是通过损害国家主权来挽回所谓的“经济利益”，并没有从根本上解决实际问题，反而是对德领拓展租界行为的一种默许。不过交涉员只是与德领议定了暂时的处理办法，还没有最后签字，也给整个事件预留了转圜的余地。

二、行会团体的抗议与政府因应

吴仲贤将华景街警察权私自让与德人的消息公布后，一时间物议沸腾，民众以各种方式表达了对交涉员出卖国家主权行为的抗议，并积极寻求解决办法。“一时间为捍卫华景街后援者，熙熙攘攘，举国若狂。连日开会者有之，集议者有之，分发传单者络绎于途，登坛演讲者泣涕如雨。”[6]9月10日，汉口四区公益会会长邓毓翔领衔华景街商民率先致电外交部与总统府秘书厅，对交涉员违背舆情，擅自割让主权的行为进行抨击，并指明了这种行为所产生的严重后果。“我交涉员不向舆情，不倾国体，听客所为，丧地之辱，其孰能甘？况租界毗连，不止一处，群体效尤，何词以谢？”华景街商民集体要求总统黎元洪“一面电斥湖北交涉员擅让国土，一面转咨外交部据理力争”[7]。此外，四区公益会还函致湖北交涉署，对德国领事侵占华界警权的托词进行驳复：“德人藉口前月三十一号匪徒扰乱为词，殊不知是日火劫纯属华境，并未波及租界，何得据为要挟之资？”[8]武汉两商会听闻此事之后，也召开临时会议，协助四区公益会力争。而汉口各团联合会也于9月13日集合各团体代表开会讨论对待办法，并广泛征求全镇业主的意见，作为交涉的助力。湖北士绅张仲炘更是对于此事异常愤懑，直接谒见王占元督军请求其督饬交涉员严重交涉，并同时准备联合各士绅函致北京当局，以此作为争持无效之后援。[8]

值得注意的是，各行会团体虽然积极表达民众诉求，在向政府施加压力，请求与德领据理力争的同时，也十分注重对民众的行为进行劝诫，避免各种谣言的滋扰，稳定了社会秩序，保证了交涉有序正常进行。警权交涉案公布于众后，各种混淆视听，扰乱社会治安的谣言逐渐增多，“汉上有种好事之徒乘隙造谣，竟谓交涉员已与德领秘密签字，十六日即实行，由德捕站岗”。针对这样一种情况，四区公益会“恐谣言所至，酿成意外”。于是便提前“预告在会职员准备，如有市民集合聚议，务即前往劝散。即使德捕果来站岗，亦不得举动野蛮，致增交涉困难”。[9]除此之外，又有部分传言对四区公益会会长邓毓翔大加攻击，指出“德人之要求系彼等所运动，即交涉员之擅行承认亦由彼等所播弄，并拟以野蛮手段对待四区公益会长”。针对这样一种情况，四区公益会首先对谣言加以澄清，发布告示致华景街商民：“以我爱国商民深明大义，力主和平，决不致有激烈举动。惟本区居民良莠不齐，恐有一二匪徒藉端滋事，贻害大局。”为了防患于未然，四区公益会还函请武汉镇守使与警察厅“在本区加派军警梭巡，以防暴动”。同时“恐商民误会，以为官厅甘送警权于德人，故派兵强施压制，爰将请兵原因发布通告，俾众周知”[8]。

至于解决警权问题的具体办法，最初商民倾向于采用一种两害相权取其轻的方式。大部分商民认为：“灰石路为我主权，抵死不让。若德界筑墙，权操在彼，但须照约章所言丈尺办理。”[10]吴仲贤在9月12日发给北京外交部的电文中也指出：“华景街一案前因德人筑墙有碍众人商业，故准德捕站岗，嗣后有商民异议，谓转移警权反不如任其筑墙。”[11]在商民的极力反对下，吴仲贤也不得不改变原来的立场，开始与德领磋商改议办法，不过并没有得到德领正面的答复。外交部表达了对于商民的支持，并于9月13日指示湖北交涉员“对前订德警代守办法四条，商民既极端反对，自应商承省长与德领协商改议，以顺舆情”。但北京外交部当时并不想直接干预交涉，认为“此案解铃系铃责在交涉员，未便由本部徒向德使交涉。此种地方商业专件未定论以前，能先与地方接洽，庶免事后阻难”。对于允许德领筑墙而捍卫警权的做法，外交部则持保留意见：“筑墙办法只德领要求之一，然法律论点系毫无根据。”[12]湖北督军王占元在听取各绅商团体的意见后，主张驻武装警察，通过增强警力来解决此问题。他在9月15日给外交部的电文中指出：“此案德领以派警筑墙为请，地方人民则拒其派警不拒筑墙，但筑墙妨碍交通，究与双方不利。且外人派警办法乃藉口毗连地方我之警力不足，此事已据汉口警察厅条陈，各租界毗连地方由我添设警察两队作为武装警察，俾足保护交界地方，则德领事之要求条件自可作废矣。”[13]武装警察的增设需要专门的训练与相关的财政支持，当时并不具备立即实施的现实条件，但王占元的这一提议却表明了湖北政府坚决捍卫国家主权的决心。

在民众与政府的双重抵制下，德国领事原定于9月16日派巡捕接收华景街警察权的目的没有达成。相反，为了平息汉口民众的反抗情绪，避免酿成大范围的排外风潮，德领先是发布宣言用维持治安粉饰自己攘夺利权的目的。在宣言中指出：“本国人对于中国人感情最厚，向无有妨碍中国之要求，此次系因七月三十日夜匪党滋事。若当时本国可预阻匪党在本租界后毗连之人行路上行此举动，乃不至受此奇祸，故华德官员磋商此问题时议定德捕得在与租界毗连之人行路巡查，以防再有匪人暴动。”[14]随后为了杜绝误会起见，命令“在毗连华界马路上站岗之德捕，站岗须距离人行路水沟一丈远，切勿站进华界，以防意外冲突”[9]。德领虽然没有在原定期限内派捕站岗，也改变了原来的强硬态度，但却没有表示彻底废除原来的协定，更没有提出新的解决办法。

汉口各团体对此不敢含糊搁置，进一步加大了请愿的力度，湖北省议会全体议员于9月16日再次致电北京外交部，从情势与法理两个方面指出了拒绝德领筑墙与派捕站岗提议的必要性。该电文再次声明任由德捕站岗会给列强以援例，“汉口不仅德租界有毗连之地，吾国不仅汉口一埠有租界，援例而起，涓滴江河，五尺之童亦为悚栗”。同时指出在租界内建筑墙垣一层，“自法律言妨害居民，阻碍引路为通行地役，原则所不许，我应有禁止建筑之权利，彼应有认受禁止之义务”。“自情势言，德租界前后毗连于我，上下毗连于法日，彼可建筑，我与法日亦可建筑。租界路面交通永远断绝，德领如坚持建筑到底，我应诘各国领事公开设判，通引地役是否有效，以为后类我之自由建筑。地步到此，则德领之计穷。”[15]相较于之前四区公益会的主张，湖北省议会的态度明显更进一步，议员们不仅主张废除原有的转让警权草案，更不承认之前德领提出筑墙的附加条件，希望外交部饬令交涉员向德领陈明利害，使德领明了警权之争实属无谓，从而达到无条件撤销原来所议定条款的目的。汉口各团联合会也于9月17日针对华景街案再次开会，会员一致决定电请旅京同乡会汤济武转达大总统黎元洪，请其据理力争。同时“公举在京会正王明文，审查长王道铎为代表就近办理”。而旅沪鄂人张国威、熊尚文、曹亚伯等人也通电声援华景街警权交涉，并提出“万一鄂交涉员不能挽回，即提归中央与德使直接交涉，为杜绝援例计，故须小题大做也”。[16]虽然德领已经应允暂不派警，但民众显然不希望警权交涉成为一桩悬案，抗议与反对的声音并没有减弱。

吴仲贤因交涉没有达到废除协定的目的而饱受批评，在进退维谷的情况下他一面电呈外交部乞退，一面称疾不理公事，交涉也因此中断。王占元认为此案长期搁置殊非所宜，只得令曾担任过租界会审委员的夏口知事侯祖畬“以省长署代表资格速向德领事说明省长对于此次交涉之意思，务期双方以交谊为重，从早结束”。[9]德国领事此时也陷入了扩展在华利益与缓和双方关系的两难境地，深感此事十分难于处理，不敢妄下决断，只得请示德国驻华大使辛慈向北京外交部直接交涉。[17]各团体的长期请愿使得北京外交部认识到了事态的严重性，逐渐从幕后走向前台，开始直接参与华景街警权的交涉，并来文调取从前与德人交涉各卷牍与本案卷宗，[18]这样一来华景街案也由一个地方交涉转化为中央层面的外交事件。

三、华景街警权案的善后处理

欧战爆发以来，德国为巩固自己在华利益，避免中国加入协约国，整体上对华持友善平和的态度。北京外交部在与德国公使辛慈交涉的过程中，一方面将民众舆情作为后盾，另一方面也运用德国谋求缓和对华关系这一有利态势与德使展开论争。在交涉发生后，北京大学政法系讲师林彪就致电外交部，指出：“德政府待华之和平政策，于中国外交之一方面不可不利用也。华景街为中国土地，归中国管辖，警察良否，非德领所宜过问。愚意外人在华，类多强横，似宜电斥驻德使馆与德外部直接交涉，谓该领滋事，擅预中国内政，要求将该领撤回。”[19]

北京外交部虽然没有采纳林彪的意见，通过中国驻德使馆与德国外交部直接交涉，但在对德交涉中却一直保持较为强硬的态度，9月22日，外交部召见德国驻华公使辛慈，要求无条件废除原约。德国公使态度较之德国领事明显较为温和，德使认为：“取消前议本属易易，但前次匪徒焚劫虽未殃及租界以内，而租界公安实大受影响。此后贵政府于该路一带能否负完全责任，保其不再演出祸患？”外交部随即驳复称：“若果扰害租界，条约俱在，自当负责履行。若界限以外之事，无论匪患火患乃敝政府治内主权，自有敝政府处分。”[20]德领又提议说：“既不用德警，筑墙又碍交通，何妨多辟数门。”外交部则否认这一提议，指出：“与其辟门，毋宁不筑墙为愈。”[21]德使无可奈何，只得再次令汉口德领事与湖北交涉员商结办理，外交部在探听完德使意见之后，也致电湖北特派员表示“德公使对于新订办法已不坚持实行，当应取消”，同时令湖北特派员与德领继续磋商了结此案[22]。

德国领事之前索取警权的态度虽然蛮横，但毕竟是以华景街警务力量不足作为借口，因此增强警务力量，改善治安才是从源头上解决问题的治本之策。华景街惨案发生后，面对商民的抗议与德领的质疑，王占元与汉口警察厅厅长周际芸经过商议，决定加派武装警察，但这一提议没有得到中央的认可，因此没有得到立即实施。10月4日，德国领事再次照会湖北交涉员吴仲贤，声明“中德两国交谊素敦，前议四条本领事应允现决不实行，惟该处保卫治安及清道卫生等事应如何改良？办法之处即希筹定见示”。[23]显然，德领此时的重大关切已经不是警察权的归属，而是华景街的治安问题。参议院议员张汉在向政府提出的质询书中也表达了这一方面的忧虑，“更有虑者，前此匪徒扰乱，纯属华境，毫未波及租界，德人犹据为口实。一旦匪徒藉口煽惑，变故横生，倘或殃及池鱼，未知又将如何挟制？”[24]

王占元认识到了增派警察，提高警力的紧迫性。他一面电致国务院与财政部指出武装派警的重要性，“此案德人藉口，原基无多，谓我之警力不足，管理不善，遂有取代之言。平心而论，我之警线长而警力薄，实无可讳。今再不趁其整顿，难保此后不于交界地址发生危险，彼急时仍有不心占及警权者，思之深可忧虑。”同时提出要解决这一问题，必须立即采取措施，“最好趁德人尚未派警，彼此尚在交涉之际，我忽有武装之精神警察出现，焕然改观。则彼以警察不良为词，我即以已经改良相对，交涉后盾，计莫善于此”。至于添设武装警察所需的经费，“地方万无可筹用，特急电恳请，俯念事关外交救急之法，准在国税项下开支拨抵解款”[25]。国务院随即批准了王占元的这一请求，财政部也批准“武装警察经费地方款内如无可腾挪，应准由国税项下开支”[26]。

而武装警察设立的具体计划由镇守使杜锡钧与警察厅长周际芸拟定，在得到北京政府的批示后，立即加以实施。“拟编练警队两队，分驻华景街及各租界毗连要隘，以增保护之实力。每队额定一百二十人，设队长一员，教练一员，排长四员，巡长十二员，即在武汉两厅附设教练所内提选合格警生编成。”警察厅同时提高了武装警察的装备水平，“由军储局颁发新枪二百四十支，每枪附弹二十排。官长则各发手枪一支，指挥刀一柄，将各署警服一律更新，以壮观瞻”。[27]除了增派武装警察，提高警务力量外，清洁和改良街道也是防范火灾和犯罪并维持社会秩序的必要措施。而对于街道的改良内容繁多，需由警察厅与巡工处配合完成。属于警察监管的有：“(一)建筑房屋，宜严行规定以取齐灰石路为准，以免致参差不齐。(二)禁止棚屋，查草棚板屋最易发现火患，其原有者应集议取缔。(三)禁止摊担乞丐，用肃警章。(四)约束茶楼、酒肆、戏馆、妓院，于其开设时严加巡查，禁其喧哗，倘有在各该处争竞肇事者，送警厅究办以示警惩。(五)禁止新修马路手车往来，保护新修之路不致损坏，以重路政。”工巡处则具体负责“开浚沟渠以疏导宣泄，增修道路以庶便交通，建筑市场以裨益市政”[23]。

以上几项措施实施后，华景街社会秩序有了明显的改善，治安状况也趋于稳定。德国领事侵夺华景街警权变得无所凭籍，10月29日，德领在湖北交涉署与督军和交涉员商议时表示对前定办法不再实行，同时对“省长改良本租界后华景街暨新马路保卫治安、清道卫生各办法，深为纫佩，亦且欢迎”。[23]至此，汉口公民与政府合力捍卫华景街警权的斗争取得彻底胜利。

北洋时期中央政府权威缺失，国力贫弱，在以国家实力为后盾的国际外交交涉中屡屡失利，致使国家主权日渐沦丧，国民利益遭受损失。在政府层面外交陷入困境后，受西方民权与民族主义思想的影响，以国民为主体，以挽救民族危亡为己任的国民外交逐渐登上历史舞台，国民往往依附于各种团体和士绅名流，以请愿、上书、演说与通电等形式表达自身的利益诉求，并对重大的外交事件施加影响。不过，由于内外交困的北京政府始终面临较为严重的合法性危机，民众在通过国民外交的方式捍卫国家主权的同时，往往也对政府的外交决策加以质疑和指责，国民外交与政府外交之间对抗甚多，而合作甚少。[28]政府在民众面前往往呈现出“软弱无能”与“丧权辱国”的形象，五四运动时期学生群体“外争国权，内惩国贼”的口号就是对此最佳的写兆。不过若将眼光下移，从地方交涉史的视角来看政府与国民外交的关系，就不乏政府与民众密切配合，通力合作，最终取得外交胜利的案例。就华景街中德警权交涉来说，各行会团体在向政府表达民意诉求，施加舆论压力并行使监督职能的同时，也十分注意对社会秩序的维护与对民众舆论的引导。而政府在充分听取民众意见后并没有一意孤行，而是修正自己的外交失误，以民众舆情作为后盾积极展开交涉。民众、行会团体、湖北政府以及北京外交部形成了一个多层级的外交网络，这个网络的良性运转为交涉的最终胜利奠定了坚实的基础。诚然，一战后德国急于谋求改善对华关系，稳定远东局势是这一交涉最终取得胜利的重要原因，但这并不能掩盖此次交涉中政府与民众捍卫国家主权立场的一致性。