龚柯宇

(四川大学 法学院，四川 成都 610021)

2020年2月6日，大理市卫生健康局(以下简称“大理市卫健局”)发布的《应急处置征用通知书》(以下简称《通知书》)在网络上曝光，引发媒体迅速跟进。该《通知书》显示，9件从云南瑞丽市发往重庆市的防疫口罩，已被该部门“应急征用”。当天下午，云南省政府对大理市政府及该市卫健局予以通报批评。2月24日，云南省纪委监委对五个责任单位与八名责任人进行问责，其中，大理市市委书记免职、市长撤职。“大理扣押征用口罩事件”至此告一段落。

疫情防控既可以说是对国家应急处置能力的一场“大考”；从普法角度观之，也可以说是检视普法效果特别是领导干部普法效果的“窗口期”。面对相对罕见的防疫工作、面对因疫情消息与防疫措施而处在消极情绪的民众、面对原本不会发生或者能被掩盖的问题，保持习惯的工作方式便成为“如履薄冰”的领导干部本能的应对举措。而依法办事是否已成为领导干部习惯的工作方式，即领导干部普法的目标能否得到实现，在防疫期间可以得到更加充分的检验。此外，2020年也是“七五”普法(2016-2020)的“收官之年”，可以说，疫情防控既是“窗口期”，也是“总结期”。

通过对“大理扣押征用口罩事件”进行分析，管见以为：已经开展三十余年的这场“普法运动”①，尽管总体上应当予以正面评价，但其在实际效果与国家的期待之间仍然存在“落差”。

一、规划下的普法期待：为法治铺路

在规划下，普法是法治的基础，它“与中国法治实践遥相呼应,为中国法治发展推波助澜,成为中国法治的重要组成部分。”[1]历次普法规划中“法治”都作为高频词出现。以“法治”一词②搜索，“五五”普法规划中出现33次，“六五”普法规划中出现63次，“七五”普法规划则出现高达180次。可以说，普法与法治的紧密关系，经过数十年的推动，已经成为共识。

(一)普法为实现法治进行社会动员

尽管在“如何实现法治”、“以何种道路，何种建构实现法治”这些甚至可以说是基础性的问题上尚未获得全社会的共识，但在“要不要实现法治”的问题上至少存在肯定共识。[2]而这一共识如何从“有识之士的共识”通过法律在全社会的认同，营造为全社会的共识，这一任务自然便落在“以法治之名”，自上而下大规模开展的普法运动。

从历次普法的规划上看，这场普法运动走的是一条从知识到素质再到价值，逐渐递进的动员道路。其中“一五”普法至“三五”普法为知识传递阶段，这一阶段重在法律知识普及与“扫盲”，让民众初步建立法律意识。“四五”普法至“六五”普法为素质养成阶段，重在培养运用法律的相应技能，实现从“知法”到“懂法”、“用法”的提升。“七五”普法开始为价值培育阶段，意在塑造民众的法治思想体系，实现其对法由感性认识到理性认同的升华，真正建立起法治信仰。普法规划在内容上的逐步推进，反映出在整体意义上，我国已完成了知法、懂法、用法等阶段性任务

(二)普法为实现法治提供干部储备

自“一五”普法开始，领导干部便是历次普法的重点对象，旨在为法治建设培养具备法治思维，能够依法办事的各级领导干部。“一五”普法规划尽管尚未明确重点对象，但将“干部”作为普法对象之一予以单独列出；“六五”普法规划则将领导干部摆在“重中之重”的位置。

通过普法进行干部储备的必要性，某种意义上来说是不言而喻的。从消极方面来看，领导干部在执行公务的时候，更多是以“执法者”和“行权者”的社会人格出现。作为“执法者”，领导干部“执法不依法”的举动将使法律的权威受到严重影响，削弱民众对法律的信任；作为“行权者”，领导干部若缺乏权力界限的观念，造成权力滥用，将损害国家机关的正面形象。因此，国家希望通过普法加强对领导干部的法制(法治)宣传教育，让领导干部树立包括权力界限在内的现代法治观，[3]在“依法执法”中保证法律的权威不被削弱；也使得国家机关及国家公职人员的应有形象不被损害。从积极方面来看，领导干部在普法过程中的积极举动对于其他民众参与普法的积极性亦有带动效果。“尤其在中国的语境下，政府官员往往被看作‘父母官’，他们代表着社会基本的伦理秩序和行为准则，往往具有重要的导向作用。”[4]因此，领导干部组织或参与普法活动，通过宣传报道能在很大程度上成为其他民众的行动指南。

二、普法期待与实践效果的“落差”

普法作为法治建设的重要活动，在推动尊法、守法、“执法者普法”以及塑造法治信仰上都被寄托了很大的期待，在中央的普法规划和其他文件中多次强调。尽管各地为上述方面的实现投入了大量的人力物力，并在普法形式和内容上进行了许多“接地气”的创新，值得肯定。然而，检视大理扣押征用口罩事件，我们仍然要看到：在上述方面，其期待与实际效果之间依然存在“落差”。

(一)遵守上位法期待与“依下位法办事”的现实悖论

将宪法与国家基本法律，特别是宪法作为优先普及的内容是历次普法明确规定或“不言自明”的要求。“一五”普法明确规定普及内容为“九法一条例”③；“六五”普法则将宪法和国家基本法律摆在主要任务的“第一梯队”上。从学理上讲，宪法与国家基本法律在效力位阶上处于最高的两个位阶，而狭义上的法律本身也仅指“我国全国人民代表大会及其常委会制定的行为规范，以及相应的规范性法律文件。”因此，让广大普法对象学习、遵守这些上位法以及“上位法优于下位法”这一保证中国特色社会主义法律体系逻辑自洽的基本原则是普法的“通识”要求与基本期待。

然而，实际运行中还残留着“法律位阶越高，实效越弱”的悖论，这体现在：一些下位法与上位法相冲突；“而像‘红头文件’这些根本不能称之为法律的‘法律’，却有立竿见影的效力。”[4]41在《通知书》中，为其背书的不仅有《突发事件应对法》和《传染病防治法》两部法律，还有云南省政府发布的《云南省突发事件应急征用与补偿办法》(以下简称《办法》)。该办法第一条规定其是“根据《中华人民共和国突发事件应对法》《云南省突发事件应对条例》等法律、法规，制定本办法。”而在《云南省突发事件应对条例》(以下简称《条例》)第三十三条中，“县级以上人民政府根据应急处置需要，可以依法征用单位、个人的不动产或者动产”这一规定赫然在列。《中华人民共和国立法法》第八条规定：对非国有财产的征收只能制定法律，这是对全国人大及其常委会专属立法权的规定。而专属立法权便意味着：专属事项只能由全国人大及其常委会制定法律，其他国家机关非经授权不得对专属事项予以规范。而《突发事件应对法》和《传染病防治法》并未授权地方人大及政府制定相应法规和规章④，该《条例》及在云南省第十二届人大常委会第六次会议上就该《条例》进行的说明中也并没有授权的相关表示，因此《条例》以及根据其制定的《办法》应当认定为是“未被授权”的地方性法规和地方政府规章，自身合法性存在疑问。退一步讲，即使《条例》及《办法》并未违反法律保留原则，它们在内容上也与上位法相冲突。上是《传染病防治法》对县级以上人民政府只能对本行政区物资进行临时征用的规定，下是《条例》及《办法》对县级以上人民政府对物资范围这一限制条件的解除。大理市政府无视“下位法不得与上位法发生冲突”的法律原则，径直做出征用决定，也反映出其依《条例》及《办法》而不依《传染病防治法》，依下位法而不依上位法的悖论现象。

笔者认为，出现“下位法优于上位法”、“‘红头文件’优于法律”这一实践悖论的背后原因，在于“地方利益优位”和“行政权优位”这一行为逻辑的残留。在大理扣押征用口罩事件中，大理市政府及卫健局行为的“匪夷所思”或许符合“地方利益优位”的逻辑：扣押急需的口罩，能够满足本地方、本部门对口罩的需要，至于其他省份是否更加急需，“与本地方无关”，在所不问。此外，这一事件也反映出“有法必依”已被异化为“找到一部法‘站台’就可以”，至于所用之法本身是否具有合法性，是否与上位法发生冲突，也不必考虑，可见，这种做法也反映出“行政权优位”这一行为逻辑。

(二)守法期待与执法犯法现象

通过对法律条文及其解释、立法精神以及典型案件的宣传，让普法对象在学习的过程中实现对法律的敬畏与遵守，是“普法运动”的出发点之一。“一五”普法至“六五”普法期间，普法内容便侧重于义务性规定，强调对法律的遵守，力图通过对法律的传授，抑制“法盲违法”的可能性，形成了“重义务教导而轻权利讲授”的倾向。尽管这种“矫枉过正”的做法的确存疑，但这也鲜明地反映出普法对于民众，特别是领导干部遵守法律的正面期待。

然而，在大理扣押征用口罩事件中，却出现了这样一种“知行悖论”，即“知道的越多，越容易不守法。”大理市政府以及作为卫生防疫职能部门的该市卫健局启动重大突发公共卫生事件Ⅰ级响应后，对于《突发事件应对法》和《传染病防治法》这两部Ⅰ级响应和卫生防疫下的专业法，无论是平时储备还是“临场突击”，对于上述两部法律理应进行学习和遵守。即便是在《通知书》发出前进行合法性检查并及时采取补救措施，也不失为是守法的表现。而《通知书》的发出以及在网络上曝光，让大理市政府及卫健局“知法犯法”“执法犯法”成为部分民众产生或强化的“标签印象”。倘若不是因为云南省责令退还扣押物资并处分相关干部而得到及时遏制，这样的恶劣先例可能让其他地区出于得利或防卫的心态效仿(甚至出现青岛沈阳互扣口罩的谣言)，形成“破窗效应”，导致更多负面标签继续产生或强化，产生恶性循环。

(三)“执法者普法”期待与执法不说理现象

国家机关“谁执法谁普法”普法责任制是“各级国家机关在各级党委的统一领导下，坚持普法先行，坚持普法执法并重，坚持法治宣传教育与执法实践相结合，而形成的普法执法一体化发展”[5]的新型普法制度。这一制度一方面是方便让民众更加熟悉的行政和司法案件贯穿在普法中，增强普法的生动性和影响力；另一方面是改善以往普法中出现的“执法普法‘两张皮’”甚至“执法者不知法”的现象。通过“普法”与“执法”之间的联动，让民众在“依法执法”的示范作用下也形成“依法办事”的行为方式，也让执法人员作为普法的主体和对象，能够做到规范执法，成为普法的认同者与示范者。

《关于实行国家机关“谁执法谁普法”普法责任制的意见》指出：行政执法人员在行政执法过程中，要结合案情进行充分释法说理，并将行政执法相关的法律依据、救济途径等告知行政相对人。由此可见,国家机关在执法中普法，强调“说理式执法”，是这一制度的应有之义。

而《通知书》中，我们可以看到：至少在三个层面，大理相关职能部门并没有实现“执法者普法”，还存在执法不说理现象：

一是在告知法律依据上，《通知书》只列出了“《中华人民共和国突发事件应对法》和《中华人民共和国传染病防治法》”两部法律的名称，便声称“依法实施应急征用”。然而，这一决定依据的究竟是两部法律中的哪一条，却不得而知。

二是在告知救济途径上，《通知书》尽管告知相对人如何获得补偿，但并未告知如何通过行政复议等手段进行救济以及涉及行政救济的相关法条。就相对人来说，行政救济是对于违法和不当的行政行为，向行政机关请求矫正的一种救济。基于任何行政行为都具有违法的可能性，因此告知救济途径，既符合国家机关“谁执法谁普法”的普法责任制，也是行政规范的表现。至于告知补偿途径，则是作为整体的“征用”行为其中的一部分，即无论该行为是否违法，依照《宪法》第十三条第三款的规定，一旦征用就应当进行补偿。

三是在自身合法性上，《通知书》本身的合法性存在疑问。在该通知中，“根据《中华人民共和国突发事件应对法》和《中华人民共和国传染病防治法》”、“依法实施应急征用”的字眼赫然在列。然而，《传染病防治法》第四十五条明文规定：只有国务院才能“跨省、自治区、直辖市范围内紧急调集人员或者调用储备物资，临时征用房屋、交通工具以及相关设施、设备”。该事件中，口罩由云南瑞金市发往重庆市，应当属于“跨省、自治区、直辖市范围”的物资，根据《传染病防治法》第四十五条的规定，大理市政府无权进行“紧急征用”。此外，《突发事件应对法》第五十二条也对征用做出了相关规定。该条将征用主体限定在“履行统一领导职责或者组织处置突发事件的人民政府”，基于当时包括云南省在内的众多省市都处于重大突发公共卫生事件Ⅰ级响应中，而由国务院行使统一领导和指挥的职能，便是Ⅰ级响应的应有之义。由此可见，大理市政府的行为存在“主体失格”。

由于“征用决定”本身的合法性存在疑问，“无理执法”自然无法实现“说理执法”，也就无法实现“执法中普法”，即使完成了“普法”这一动作，也只能产生“反作用”，为今后的普法制造障碍。

(四)法治信仰的期待与法律工具主义的残留

法治信仰在历次普法规划中的首次提出是在“七五”普法规划中，分别在“推进社会主义法治文化建设”和“推进法治宣传教育工作创新”项下规定。法治信仰的提出，是基于以往普法“重义务而轻权利，重知识而轻价值”从而在一定程度上导致“知法犯法”现象的教训，旨在实现民众对法治及法律发自内心的认同。

而在大理扣押征用口罩事件中，我们看到的不是对法律的真诚信仰，而是法律工具主义的“阴魂不散”：对于《突发事件应对法》和《传染病防治法》中涉及有权在本行政区域内紧急调集人员或者调用储备物资的规定，相关决策者认为可以依照该条文拿到疫情防控时期紧缺的口罩资源，对其有利，便搬出来为其紧急征用行为进行背书。至于位于本地的这些口罩是否属于跨行政区的物资，则再所不问。看似“合法”而有利，如此便驱使决策者做出这样的决定。

“法律工具主义是一种关于法律本质和法律功能的法学世界观和法学认识论。它强调在社会系统中,法律只是实现一定社会目标的工具和手段。”[6]因为其极端强调法律的工具性，忽视法律的目的性，从而成为法治道路上的一大阻碍。法律工具主义并非是简单地将法律视为工具——因为法律本身和权力均为社会治理的工具——而是指，将法律视为实现(个人)权力最大化的工具(也可称之为掩护或幌子)。法律工具主义将法律视为实现掌握的权力最大化的工具，当法律规定的内容对其有利，便遵守法律；当法律规定的内容对其不利，便想方设法“钻”法律的“漏洞”。由此可见，法律工具主义实际上是以纯粹功利的视角来看待法律。它本质上依然是将权力视为主要社会治理方式，因为其是将法律作为权力最大化的工具。由于国家权力极端化将导致专制，而彼时权力极端化、“无法无天”的教训正是开展普法的原因，因此法律工具主义既是需要被法治信仰取代的思维，也是需要警惕出现的对象。自“七五”普法规划发布起算，提出培育全社会的法治信仰距今已有四年的时间，大理扣押征用口罩事件在反映出法律工具主义依然存在残余的同时，也在警示培育法治信仰依然任重而道远。

三、“落差”背后是两种普法效果认识的差异

(一)差异的存在

通过上述阐述，可以看到普法在期待与现实之间的较大“落差”。而这一“落差”背后，是以司法行政部门为代表的“官方”对普法效果的认识与以普通村(居)民为主体，包括(区)县以下的政权组织和群众自治组织、律所等社会组织、专家学者等组织和群体在内的“民间”认识之间的差异。

1.“官方”认识

官方认识认为，普法有其独特效果，为法治建设提供了重要支撑。这一认识主要有以下两个层面：

一是在覆盖面上。官方认为我国的普法活动覆盖我国各级行政区划与机关组织，是一场声势浩大的教育活动。它已经成为一所没有休假、没有特殊门槛的“法学院”，“是中国共产党人的独创，是一项惠及全民、功在千秋的壮举。”[7]

二是在效果上。官方认为普法在帮助法治进行社会动员和人才储备(参见本文第二部分)的同时，其自身也实现了效果的逐步递进与升级。“二五”普法规划提出要在普及法律常识的基础上“进一步提高干部群众的社会主义法律意识和民主意识”。“四五”普法规划中提出“努力实现由提高全民法律意识向提高全民法律素质的转变”。“七五”普法规划在回望“六五”普法时认为该阶段“全社会法治观念明显增强”，并确定“七五”普法将持续着力增强全民法治观念。由此可见，在官方视角下，普法在“普及法律知识”、“提高法制素养”的基础上，已进入到“增强法治观念”的阶段。

2.“民间”认识

与官方认识的积极乐观相比，“民间”对普法效果的认识则显得更加复杂，大致分为三种认识：

一是认同并积极参与。持有这种认识的人士或是认识到了法治或法律的重要性；或是认为在普法过程中能够实现自身的社会价值和职业认同；或是基于学习或工作的实际需要。无论基于何种态度，他们在认识上与“官方”大致保持一致，并组织或积极参与普法活动，做“普法明白人”。

二是麻木冷漠。持有这种认识的人士或是认为普法与本职工作无关，组织或接受普法会额外增加负担；或是因为普法本身存在的培训考核流于形式的现象而对普法丧失积极性。即便是在推行国家机关“谁执法谁普法”的普法责任制的情况下，“不少执法司法人员仍然认为普法是附加作业，‘正事’、‘主业’做完了才顾得上。也有不少人认为，普法一向都是专人在负责，‘谁执法谁普法’也应由专人去完成，跟自己关系不大。”[8]

三是鲜明反对。持有这种认识的主要是一些研究普法的学者，他们认为普法行动与法治目标背道而驰。如宋晓认为普法在“意志”、“目的”和“知识”上存在难以消解的悖论，实质上是功利主义和中国传统法家的“杰作”,阻碍了法治的长远发展。[9]

(二)差异存在的原因

1.总体思考与细节检视的差异

官方认识最集中的表现，自然是中央每五年发布一次的普法规划。既是中央的普法规划，基于行政系统的科层体系，普法规划便是通过各地方的基层情况开始收集，层层上报并逐级汇总，最终形成对上一阶段普法效果的总体思考，并以此制定下一个五年普法规划。而在这一过程中，难以避免会出现“信息损失”的情况。个别地区或部门在普法上没有跟上中央普法规划步伐，便难以在最终的汇总情况上得以突出反映，也就没有在普法规划上予以区别。伴随着普法规划一次又一次的制定，落后的差距便越来越大，以至形成“脱节”。

民间由于其认识来源主要是自身生活和舆论，因此更加关注个案和细节。也正因为如此，一方面这样的视角能够以“管中窥豹”的方式对普法的实际效果进行查验，另一方面也会使得认识视野变得狭窄，甚至可能会因为某一个舆论事件而对法律和普法失去信心。

例如大理扣押征用口罩事件的曝光便让我们看到，在个别地区的个别领域依然停滞在“提高法制素养”这一阶段。笔者认为，决策者对于作为《通知书》合法性依据的《突发事件应对法》和《传染病防治法》有“两种可能态度”：一是对“第四十五条”“视而不见”。在这种情况下，我们可以认为大理市有关部门并没有将法作为社会治理的手段，真正驱动其将这一行为付诸公文的，恐怕还是该市政府“研究”决定，与“四五”普法中“实现由注重依靠行政手段管理向注重运用法律手段管理的转变”相违背。简言之，大理市有关部门还只停留在前述素质养成阶段的“未完成时”。二是只知“有这部法”而不知“这部法有什么”。那么，对于该部法律的了解便还停留在“法条名称”的阶段。“这部法有什么”应处于“法律知识”的范畴，因此大理市有关部门则是停留在前述知识传递阶段的“未完成时”。但无论大理市相关部门是处于何种态度做出的决定，这均代表着这些有关部门的法治实际水平与“七五”普法中设定的目标存在一定的差距，也没有达到“七五”普法所宣称“六五”普法的已有成绩。窥一斑而知全豹，得出的民间认识便是：实际普法效果与普法当前目标“脱节”。

2.过程考核与结果评价的差异

在评价上，官方长期以来集中于过程考核，其逻辑是“完成各级普法规划中的‘规定动作’，应该就能获得相应的结果。”因此“七五”普法之前的历次普法规划都单独划分了检查验收阶段，每五年一次(甚至更加频繁)、相对短期的内部考核便成为“前七五时代”的常态。尽管在科层体系下，考核能保证职能部门能将普法自上而下顺利“落地”基层，但也存在“重过程、轻结果”的弊端：考核实际上是建立在对普法的过程，即“做了什么”的考核，而不是建立在普法的效果，即“做的怎么样”上。由于普法过程与实效之间本身并不是单一因果推导关系，能否产生实效则受到家庭教育等多种因素的影响，因此以过程来判断结果理当存疑。大理州曾获评“‘七五’普法中期先进城市”、“全国‘六五’普法中期先进城市”、“2011—2015年全国法治宣传教育先进城市”之后，同时大理州司法局曾被通报表扬为“‘七五’普法中期先进集体”。可以说在官方视角下，大理州在普法领域并不是“后进生”。而其在普法上取得的荣誉与在扣押征用口罩事件的表现，相较之下却有“名实不副”之嫌。这或许可以窥见：“过程导向”可能导致在实际运行中，普法相关职能部门及其工作人员优先满足考核要求，注重普法过程，至于实施的普法举措是否真正让普法对象有所“吸收”，则摆在相对次要的位置。长此以往，其对普法可能持消极态度，影响普法主体以及普法对象双方的积极性，不利于普法产生实效。

此外，普法现有评价方式本身也存在一些漏洞。例如2019年云南省普法办要求全省国家工作人员运用在线学法用法和无纸化考试平台进行学法及考核。既是线上考核，便可以通过“挂机”与考前突击的方式予以“应付”，而实际上其法律知识水平并没有获得明显提升，未能实现考核期待。

与之相对，民间认识则是通过结果来评价普法效果的，其逻辑是“没有出现诸如‘知法犯法’的负面报道时，推定普法效果是好的，而只要出现这样的负面报道，便会对普法效果产生怀疑。”一次违法扣押口罩的行为或许就能让成百上千的普法活动所产生的正面效果被消解。

(三)小结

普法期待的“落地问题”背后，是官方认识与民间认识之间的矛盾。需要补充的是，官方认识与民间认识是普法主体与普法对象是基于各自的立场与视野而产生的，因此两者既各有优势与局限，其差异也将必然存在。尽管如此，缩小这一差异却是可行的。如何让官方已经为组织、参与普法活动投入大量精力与物力的情况下，实现“事半功倍”而非“事倍功半”、如何能通过社会调查等手段对普法效果进行事中分析而不必让民众等到问题出现时再进行反面观察、如何让民众在个案中能感受到公平正义从而认同普法、践行法治，这些问题的解答或许能成为缩小差异的“突破口”。

四、反思

“抗击新冠肺炎疫情，是对国家治理体系和治理能力的一次大考。”而治理能力的重要内容之一，便是加强普法能力现代化。而在疫情防疫期间出现的大理扣押征用口罩事件，既反映出一些职能部门“不顾大局”的不良作风，也反映出在普法上，其实效与其目标之间仍然存在“落差”，以及落差背后两种普法效果认识的差异。

“对于转型时期的中国而言，在国家与社会不断分化的大背景下，让社会和公民充分参与便是实现法治建设的重要环节，而普法教育正是实现国家、社会和公民互动的重要途径和载体。”[10]作为我国法治建设的“助推器”，普法经过三十余年的开展，已经完成了知法、懂法、用法等阶段性任务，但大理扣押征用口罩事件则反映出：在新冠肺炎疫情这样的新情况出现时，与普法期待不一致的新问题仍然会出现。由此可见，普法目前存在的瑕疵具有长期性、社会性和系统性，涉及到国家治理能力现代化的问题。如何以国家治理能力现代化推动普法能力现代化，进而能以普法能力现代化反推国家治理能力现代化的最终实现，应当成为理论界进一步研究与解决的方向。

注 释：

①普法是我国政府为了普及法律知识、增强法制素质以及塑造法治价值而开展的专项活动。每五年由中宣部、司法部发布普法规划，至今已开展七个普法规划。由于这是国家自上而下的一次主要通过行政手段普及法律知识、增强法治素质、塑造法治价值信仰，力图实现各层级、各领域的社会秩序稳定，法治道路认同的政治动员，其鲜明的政治动员特点使得理论界以“普法运动”来指代这一活动。

②搜索结果中可能包含“依法治理”、“依法治国(省、市等)”等词条，由于这些词条都能为“法治”一词所涵盖，故不作区分。

③“九法一条例”分别是宪法、刑法、刑事诉讼法、民事诉讼法(试行)、婚姻法、继承法、经济合同法、兵役法、治安管理处罚条例和“一五”普法期间通过的民法通则。

④尽管《突发事件应对法》第十七条第二款规定：地方各级人民政府和县级以上地方各级人民政府有关部门根据有关法律、法规、规章、上级人民政府及其有关部门的应急预案以及本地区的实际情况，制定相应的突发事件应急预案，但应急预案并不等同于地方性法规和地方政府规章。