王 坤，邹瑞翔

（ 1.广东财经大学 法学院，广东 广州510320；2.北京师范大学珠海分校 法律与行政学院，广东 珠海519087 ）

自20 世纪70 年代起，我国实行一对夫妻一个孩子的计划生育政策以来，全国人口少生4 亿多，有效缓解了人口过快增长的压力，有力地促进了人口与社会经济的协调发展。但不容回避的问题是，在取得积极社会效果的同时，计生政策客观上也伴随着某些负面效应。作为计划生育的产物，失独家庭当前正在出现并呈现出逐渐增长的趋势。根据我国计划生育政策，现年15 岁到40 岁这个年龄段的人是独生子女的主要群体。有机构按照这个年龄段的独生子女总数以及相应的人口死亡率进行测算，我国每年大约将有7.6 万个失独家庭产生，在全国范围内失独家庭总数早已超过百万。而研究人口问题的著名学者易富贤测算的数字则更加庞大，他认为将有超过1000万的独生子女会过早离世，按照他的推测，我国未来可能会有超过1000万个失独家庭。

失独家庭面临的问题是双重的，一方面是基于家庭本身遭遇变故所带来的巨大精神打击，另一方面是失独父母已经开始步入老龄，失去独生子女后必须得直面现实的养老困境。当下，这一问题为政府所重视的同时，也引起了民主党派的关注，一些民主党派在两会期间已向国家献言献策。民进党建议政府提高对计划生育家庭的特别扶助标准。农工党中央则建议，通过对人口和计划生育的相关法律，为失独家庭的相关救助措施提供支持。①《民主党派建议立法补助失独家庭》，新京报网，2013-03-02，http://www.bjnews.com.cn/feature/2013/03/02/250575，html.实际上，在我国的《人口和计划生育法》第27条中，本来就有对失独老人经济帮助的规定，但是条文中所规定的经济帮助未及明确。此外，财政部与国家计生委也于2007年开始在全国范围内推行帮助失独家庭的试点工作，各地也随之通过各种扶助方式，如扶助金、医疗救助、廉租房等，对失独老人进行帮扶。这些工作无疑对安抚失独家庭发挥着重要作用，但与从深层次上真正解决这一问题的目标仍然存在着不小的距离。所以，在对目前的相关救助、帮扶失独老人工作进行梳理的基础上，应该特别针对他们的特殊困难与诉求，在制度层面建立并完善相关法律法规，争取尽可能地化解这些家庭的养老困境。

一、失独家庭养老面临的困境

独生子女家庭结构的脆弱性决定了独生子女一旦伤残或死亡，会直接导致家庭生活及养老的种种困境。总括而言，这些困境主要表现在以下三个方面：

（一）独生子女的死亡与损伤，造成家庭沉重的经济负担

任何社会条件下，病残、伤残、死亡应该说伴随着每一个人的终身，这些灾难并不因为是独生子女而有所偏袒。普遍而言，我国4—5 岁以下的儿童意外死亡比例为685/100000 至941/100000，而在边远地区，这一数字更是高达1056/100000。儿童意外损伤更是大大超过意外死亡，二者比例是6—11:1，即儿童实际损伤的比例是意外死亡比例的5—10倍。①统计数字参见潘金洪主编：《独生子女家庭养老风险研究》，中国社会出版社，2009年版，第113页。社会普遍关注的往往是独生子女意外死亡带来的情感缺失，其实独生子女死亡更会造成家庭经济成本零回收的压力与困境，会让这些家庭生活陷入重重困难，经济负担沉重、举步维艰。

（二）独生子女的死亡，是家人精神上无法承受之重

独生子女家庭最典型的特点是孩子的唯一性和单传性，独生子女既是家庭“养儿防老”的唯一依靠，也是家庭美好生活的唯一希望。独生子女家长把自己所有的感情依托、未来希望、生活乐趣全部寄托在唯一的孩子身上，期望越大投入越大，一旦孩子发生意外，其伤害也就越大。独生子女的死亡使完整的家庭结构破损，使家庭的所有情感、希望、快乐、梦想全部归结为零。失独的伤痛彻底打垮了父母，甚至一些父母因子女死亡带来的心理压力过大而精神分裂，这样的情况使原本凄凉的生活更是雪上加霜。很多独生子女的死亡会让父母感到孤独无助，觉得生活没有意思。失去独生子女的父母，其心态普遍与一般父母的心态不同，他们比较自卑，不愿与人交流，特别怕别人谈孩子的事。而这种封闭的生活和心态又容易导致恶性循环，更难走出失子的痛苦，他们可能会整天精神萎靡不振、心情抑郁。这样的情况又会进一步导致其心理、精神健康方面的问题，加重负面结果。如何给予这些可怜的老人以抚慰，缓解他们精神上的孤独和伤痛，也是救助制度应该考虑的重点。

（三）独生子女死亡的家庭父母老无所依，养老面临很大的问题

家庭养老是我国传统的养老方式。费孝通先生将我国这种传统的家庭养老模式称为“反哺模式”，即父母养育自己的孩子，等将来父母年老之时，孩子反过来承担对父母的养老责任。这种模式具有复合性，可以超越世代，比如，儿子去世之后，孙子继续承担赡养之责。在长期代际相陈的观念延续中，赡养老人一直是国人心目中义不容辞的责任。这种“反哺式”的家庭养老模式不仅延续了本身固有的“养老功能”，更为老人所看重的是精神层面的内涵②费孝通：《家庭结构变动中的老年赡养问题——再论中国家庭结构的变动》，《北京大学学报》（哲学社会科学版）1983年第3期。，因为子孙绕膝、儿女承欢向来是中国老人享受天伦之乐、幸福晚年的象征。然而，在独生子女死亡的家庭里，由于独生子女的逝去，家庭式养老的支柱轰然坍塌，这对于父母来说简直是灭顶之灾。独生子女的死亡，使独生子女父母缺乏可替代的家庭养老支持，使他们的家庭养老保障功能根本无法实现，也使他们真正陷入了“病无所依、老无所养、没人送终”的困境。

二、失独家庭救助制度的现状及不足

（一）对我国现有失独家庭进行经济救助情况的梳理

从制度层面来看，国家对失独家庭的正式救助帮扶开始于2001 年12 月份颁布的《中华人民共和国人口与计划生育法》，该法第27条曾规定：“独生子女发生意外伤残、死亡，其父母不再生育和收养子女的，地方人民政府应当给予必要的帮助。”虽然该法第一次明确规定了对失独家庭的救助，但是未有相应的实施规范，所以无法施行。对失独家庭真正意义上的救助工作开始于2007 年，为了落实《人口与计划生育法》第27 条的相关规定，人口计生委与财政部联合发布了《全国独生子女伤残死亡家庭扶助制度试点方案》，在该方案中首先肯定了对独生子女伤残死亡家庭进行扶助的重要意义，并对扶助对象进行了的界定，对扶助标准也进行了明确而详细的规定。失去独生子女的家庭，由政府给予每人每月不低于100 元的扶助金，直至亡故为止。独生子女发生伤残后的家庭，由政府给予每人每月不低于80 元的扶助金，直至亡故或子女康复为止。该试点方案首先在中部、西部、东部地区选定了10个省份及城市进行试点实施，这意味着政府在制度层面开启了救助帮扶失独家庭的工作。在随后几年时间里，这项工作从试点省市逐步扩大。

除了财政部与人口计生委的试点方案外，2012 年9 月民政部也公开表示，将对失独家庭的老人参照“三无老人”标准（同时具备无劳动能力、无生活来源、无法定赡养抚养扶养义务人，或者其法定义务人无履行义务能力等条件），由政府给予供养。

《全国独生子女伤残死亡家庭扶助制度试点方案》在2007 年开始施行后，取得了较好的成效。在此基础上，2013 年国家卫计委、民政部、人社部等五部委又联合发布了《关于进一步做好计划生育特殊困难家庭扶助工作的通知》，进一步加强对失独家庭的救助工作，并将发生独生子女伤残及死亡的失独家庭的扶助金分别提高到270 元和340 元。各地政府结合本地情况也分别制定了针对失独家庭的救助政策。与最初规定的救助标准相比，近年来各地规定的救助金在不断提高，救助方式也在不断扩大。比如，天津市从2014 年1 月1 日开始，对独生子女伤残的家庭，扶助金标准由原来的220 元提升到400元，对独生子女死亡的家庭，扶助金标准由原来的270 元提升到500 元。湖北省从2016 年开始，除了将独生子女伤残的家庭扶助金标准提升到400 元，对独生子女死亡的家庭扶助金标准提升到500 元之外，还特别对独生子女死亡家庭发放1 万元一次性抚慰金。郑州市从2015 年开始，对发生伤残和死亡的失独家庭的扶助金，分别在国家规定的每人每月270 元和340 元基础上翻倍，分别达到540元和680 元。各地在提高对失独家庭扶助金标准的同时，也都提出要一并建立扶助金动态增长机制。在扶助金制度之外，各地还提出对失独家庭进行其他方面的救助措施，比如再生育扶助、养老辅助、医疗扶助、安居扶助等。目前成都市对失独家庭的养老辅助政策规定，对于独生子女特殊困难的家庭，老人年龄满70 岁的，在经济困难、生活无法自理的情况下，给予每人每月不低于300 元的护理补贴。这些规定及政策对帮助解决失独家庭的养老问题，确实有积极的作用，但也存在一些问题。

（二）现有救助制度存在的问题

综合来看，以《人口与计划生育法》为法律依据，以各地政府的相关救助政策为具体内容，所建立起来的救助失独老人的制度框架，还存在着明显不足，不能完全解决独生子女伤残或死亡家庭的养老需求。现有关于对失独家庭的政府救助制度存在的主要缺陷是：

1.《人口与计划生育法》的相关规定不明确

《人口与计划生育法》是我国计生领域的基本法，应该对失独家庭的救助进行明确规定。但一直以来，该法对失独家庭帮助的规定存在严重不足。根据2001 年《人口与计划生育法》的规定，对失独家庭的帮助，重点应该在地方政府。因为该法第27 条明确规定：“独生子女发生意外伤残、死亡，其父母不再生育和收养子女的，地方人民政府应当给予必要的帮助。”显然，该条并没有对失独家庭的救助进行具体的规定，而且还将这一任务交给了地方人民政府，由地方人民政府对失独家庭“给予必要的帮助”。该规定实际上是无法实施的，因为它将救助工作委诸于地方人民政府，而“地方人民政府”究竟指哪一级政府？是省级、市级，还是县级？而且，政府的哪个部门具体负责接受困难者的申请？需要履行怎样的程序？在这些基本问题都不明确的情况下，工作很难展开，事实上也很少看到地方人民政府主动开展该项工作。实际上，对失独家庭的帮助需要国家统一筹划。所以，2007年财政部与人口计生委联合发文，在全国10个省市开展帮助失独家庭的试点之后，才真正在全国范围内开启了该项工作。在此之前，《人口与计划生育法》作为基本法，没有发挥应有的作用。

2015年《人口与计划生育法》修改之时，根据救助失独家庭的实际情况，改变了原来委诸于地方政府的态度，但对帮助失独家庭的规定却变得更加难以捉摸。修改之后的27 条规定：“独生子女发生意外伤残、死亡的，按照规定获得扶助。”条文中的“按照规定”，既没有明确是“法律”规定，还是“行政规章”的规定，也没有明确是延续过去的规定，还是制定新的规定。显然，基本法的这一态度在很大程度上会制约对失独家庭救助帮扶工作的改进。

2. 现有的经济救助力度小，无法满足失独家庭的现实生活需要

在《人口与计划生育法》对救助失独家庭缺乏定位及明确规定的情况下，该项工作主要依赖2007 年的《全国独生子女伤残死亡家庭扶助制度试点方案的通知》与2013年的《关于进一步做好计划生育特殊困难家庭扶助工作的通知》两个文件中的有关规定执行。根据这两个文件，对失独家庭帮助的主要方式是发放扶助金，虽然经济帮助对大多数失独家庭的重要性毋庸置疑，但从实际来看，失独家庭得到的扶助金非常有限。尽管各地近年来在不断提高扶助金的数额，目前普遍达到每人每月400—500元左右，不过，这一数额实际上对不少家庭仍然是杯水车薪，对他们的实际困难帮助有限，特别是当这些家庭在遭遇重大疾病等其他变故的时候尤显不足。另外，各地发放的救助金标准也不统一，救助金的来源主要集中于政府财政的支持，但这远远不够。实际上，吸引公益基金以及其他社会组织关注失独家庭的生活困难及生存状况，让更多的团体及个人向这些家庭提供援助才更加有助于问题的解决。需要注意的是，在发动公益基金及社会组织参与时，也要特别注意防范类似慈孝特困老人救助基金会①该基金设立时，宣称其主要任务就是救助以失独老人为主的老年人，但基金会成立后，却超出基金会宗旨以及公益活动的业务范围，财务报告存在严重弄虚作假的行为，随后被民政部撤销登记。等假公益团体打着救助特困老人的幌子，从事一些违法行为的事情发生。

3.救助方式突出了经济扶持，但精神关怀不够

我国相关法律制度对失独家庭的救助，迄今为止，主要停留在经济救助层面，对这些家庭的精神情感层面的关注显然不足。事实上，独生子女死亡给家庭造成的精神情感方面的痛苦是很大的，很多家庭因为没有得到及时的心理情感疏导导致婚姻破裂甚至精神崩溃的情况并不鲜见。精神上的伤害与经济上的困窘很多时候存在叠加效应，比如，独生子女死亡给失独父母带来巨大的伤痛，这种伤痛如果无法尽快得到恢复，就会成为持续困扰他们心灵的伤害，影响他们正常的工作与生活，从而使家庭经济更加窘迫。所以，失独老人对于精神慰藉的需求更加突出。实际上，这种精神层面的抚慰丝毫不逊于经济方面的扶助。然而，对于这样的需要，国家的相关扶助制度还很不成熟。在五部委2013年发布的《关于进一步做好计划生育特殊困难家庭扶助工作的通知》中，特别强调了对失独家庭的关怀，但这种精神关怀很大程度上依赖于相关社会组织。目前，我国这类公益组织的数量、规模、专业服务能力等方面还存在诸多不足，还未能充分承担对“失独者”进行精神照顾的责任。

4.各项救助制度之间衔接不够，没有形成完整系统的制度体系

目前我国救助失独家庭的制度依据主要有：人口计生委与财政部于2007 年联合发布的《全国独生子女伤残死亡家庭扶助制度试点方案的通知》；2013 年5 月，国家卫计委等五部门出台的《关于进一步做好计划生育特殊困难家庭扶助工作的通知》；2010 年，财政部与人口计生委发布的《全国计划生育家庭特别扶助专项资金管理暂行办法》。这些政策性的规定与国家法律及行政法规相比，法律位阶较低，权威性不足。而《人口与计划生育法》的相关规定过于模糊，未能形成对这些政策性规定的有效统摄，使整个帮助失独老人的制度缺乏层次性、体系性，与相关的法律也缺乏呼应。而且，另一部保护老年人利益的基本法律，即《老年人权益保护法》对失独老人这个庞大的老年人群体同样也未进行关注。所以，帮助失独家庭的规定没有形成整体性的制度体系，这种状况在很大程度上弱化了对失独老人的救助工作。由于现有的文件基本规定以对失独老人的经济扶助为主，虽然各地近年来也提出对失独家庭进行生育扶助、养老辅助、医疗扶助、安居扶助等，但缺乏宏观制度构架。这些制度之间与经济扶助之间缺乏衔接，这在很大程度上弱化了对失独老人的帮扶工作。

三、制定与完善相关制度及帮扶机制，从根本上化解失独家庭的养老困境

建设稳定和谐的社会一直是我国政府执政的基本理念。在代表稳定和谐的众多社会目标中，弱势群体的保障必然是其中之一。而在众多的弱势群体中，失独老人这个群体面对的困难非常突出。①刘岚：《独生子女伤残死亡家庭扶助与社会保障》，《人口与发展》2008年第6期。一方面，他们遭遇了被社会普遍视为人生之大不幸的“白发人送黑发人”的悲哀；另一方面，他们又跨入老龄人行列，独立自主的生活能力随时会面临挑战。在身患疾病或者遭遇重大生活困难而其自身又无法独立解决的情况下，如何帮助这些失独老人应对实际问题，需要进行综合考虑。②张祺乐：《论“失独者”权利的国家保护》，《现代法学》2013年第3期。十八届四中全会以来，国家在各个领域均在大力推动依法治国理念的实施。应该看到，在一定的时期内，失独老人的救助工作具有长期性，所以，在既有的法律、法规框架下，通过建立并完善相关制度来保障失独老人的权益，是必要且可行的。

（一）制定专门性的法律规范帮助失独家庭

从现实来看，失独家庭涉及的人口数量巨大，应该制定专门性法律予以帮助。我国之前的《人口与计划生育法》在颁布及修改时，两次均提及对失独家庭的帮助，但是两次规定都未能发挥作用。尤其是现在的《人口计划生育法》对失独老人仅仅是“按照规定”进行扶助，而“规定”只能解释为现有的相关制度。这就意味着，在救助失独家庭的根本制度上，如果现在倚重政府分散性政策的局面还将延续，那么目前所存在的许多问题也就很难得到根本性的解决。《人口与计划生育法》在2015年进行过修改，短期内不太可能再进行修改，所以，通过修改《人口计划生育法》对失独家庭的扶助进行规定很难实现。实际上，即使《人口与计划生育法》存在修改的机会，在这部法律中也不适合对扶助失独老人的问题进行全面的规定。比较可行的方案是，国家可以通过制定专门的行政法律来解决这一问题。一方面，专门性立法可以汇集现在零散的有关扶助失独家庭的政策性规定，解决这些规范性文件权威性不足的缺陷。另一方面，也可以借助各地近年来的扶助失独家庭的相关经验，整合经济扶助、医疗扶助、养老扶助、安居扶助、社会扶助等相关制度，构建救助失独家庭统一的基本制度。从这个角度而言，制定专门性法律能够在较大程度上改进救助失独家庭的工作。在2018年全国两会召开之时，中国社科院的俞金尧即向全国政协提交了《关于制定独生子女父母养老政策的提案》，设想以《人口与计划生育法》为依据，从国家层面上制定专门的独生子女家庭养老政策，把相关领域的规定系统化。具体而言，预期建立失独老人长期保障制度，建设国有养老院，鼓励社会机构养老，打破城乡地域等差别。

（二）设立失独家庭的专门管理机构，建立失独家庭的普查登记制度

为了对失独老人进行照顾与帮助，应该首先明确失独群体的具体管理服务机构。从现实情况来看，管理机构可以设在基层社区，也可以设基层卫计管理部门。明确具体管理机构之后，应进一步建立和完善失独家庭的普查登记制度，在全国范围内普查失独家庭的相关情况，掌握相关具体信息。在此基础上，建立关于失独家庭的全国性信息数据库，以便国家从整体上协调统一失独老人的救助政策。

为了保证数据库信息的精准及持续更新，在基层救助失独家庭的服务工作中，可以全面建立失独老人管理档案，这样会使救助失独家庭的有关工作更具成效。国家卫计委要明确要求基层卫计部门，确立帮扶计划生育特殊家庭的联系人，掌握每一家庭面临的疾病、重灾、亡故等情况，这项工作是失独老人家庭档案制度的基础。从实际情况来看，不少地方政府部门已经开始了相关工作。比如，江西省对全省失独家庭信息进行了调查统计，掌握了1.1 万余户失独家庭的信息，并建立了失独家庭档案。由于掌握了精准信息，帮助失独家庭的工作便更加具有针对性。①余瀛波：《中国“失独家庭”超百万 各地出台政策探索帮助》，《法制日报》2012年10月23日。近年来，黑龙江、陕西、辽宁等省也在省级层面上开始全面建立失独家庭档案制度。

（三）建立政府负责的失独老人养老保险法律制度

对于失独家庭来说，理想的养老保障方式需要通过社会保险机制来实现。如果拥有发达的社会保险系统，那么，在老年阶段即使发生子女不幸伤残或死亡的情况，对失独父母而言也不会造成重大困扰。我国社会保险虽然近年来有较大的发展，但与发达国家相比，在覆盖面及成熟程度方面还有较大差距。目前对失独家庭最重要的帮助来自于扶助金，但是扶助金金额有限，主要用于应对失独家庭日常的生活，而多数失独老人最大的经济压力，来自于养老和医疗。为了使养老保险、医疗保险覆盖所有的失独家庭，可以从失独家庭的救助资金中划出部分专门基金，作为帮助失独老人缴纳保险的补助，这样就可以使失独家庭都能得到基本保险的保障。目前，北京地区的做法具有借鉴意义。从2012年开始，北京市计生委和北京人寿保险公司合作，由政府连续出资3 年，每人每年投保2800 元，为全市失独家庭的父母购买养老、医疗、意外等各种险种，保证他们“病有所医、老有所养”②王小平：《失独家庭的精神抚慰与制度保障》，《光明日报》2013年10月6日。。北京计生委的这种设计，把政府扶助与商业保险很好地结合起来，为失独老人提供了极大的保障。这种模式可以在全国范围内推广借鉴，国家可以按照统一的标准，要求各地政府出资为本地失独家庭老人购买相关保险，特别是养老保险、医疗保险，以便从根本上解决失独老人的养老困境。

（四）调动社会及公益慈善组织的力量，建立对失独家庭的精神帮扶机制

1. 鼓励公益慈善团体兴办“安养院”，解决失独老人养老及精神困境

除了国家及政府对失独家庭的基本帮助之外，通过社会慈善机构兴办安养院，解决失独老人的养老及精神困境，也是行之有效的办法。目前，不少地方的爱心人士及慈善组织兴办的安养院都非常成功，吸引了不少空巢老人、失独老人。安养院的资金来自社会各界的慈善捐款，建成后的安养院属慈善性质，不以营利为目的，免费为无依无靠、生活不能自理的老人提供护理、医疗等服务。兴办安养院不只是让老人吃饱穿暖，还要特别关注他们的心理健康，引导他们参加一些有利身心的社会活动及培养他们的业余爱好。这样，既可以解决他们的吃饭问题，也可以充实他们的心灵，达到化解他们内心痛苦的目的。目前，国家一方面需要大力加强安养院的宣传工作，增进社会的慈善意识。另一方面，也需要完善相关的慈善立法，规范慈善团体的管理，推动慈善组织长期化、制度化，以高品质的服务为失独老人提供生活照顾及精神抚慰，真正解决失独老人的养老问题。①汪大海等：《中国的慈善养老可行吗？——模式、实践和发展趋势》，《北京科技大学学报》（社会科学版）2012 年第4 期。

2.发动社区社会力量参与抚慰失独老人的心理创伤

目前，从精神层面对失独老人进行帮扶的方法主要来自民间互助团体，这些团体有的通过建立互助群，有的通过建立互助平台，在线为失独老人提供精神关怀。此外，也有一些爱心人士自愿组成自愿者团体，力所能及地为失独老人提供生活帮助和情感抚慰。但因为民间团体组织具有不稳定性及不可持续性的特点，对失独老人的关注关爱也是临时性居多。这就需要政府主导，调动全社会的力量，构建稳定、持续、有序的抚慰机制，长期对失独老人提供精神情感方面的援助，减轻、解除他们的心理创伤。在这方面，北京心灵家园的做法可以参考推广。北京市为了缓解、抚慰失独老人的精神痛苦，专门为失独群体建立了一个心灵家园基地。失独者可以在这个心灵家园里彼此聊天，以相互倾诉、相互关照、互相扶持鼓励等方式进行互助。同时，这一基地还大量招募志愿者，让志愿者与失独家庭建立定向帮扶小组，逢年过节让志愿者深入失独家庭进行现场帮扶慰问，甚至自愿充当失独老人的“干儿子”，对他们进行情感帮扶。②王茂福、谢勇才：《失独群体的社会保障问题探析——以北京模式为例》，《兰州学刊》2013年第7期。这样的精神扶助方式有效缓解了失独老人的丧子之痛，排解了他们的孤独、抑郁等不良情绪，对引导他们走出失独的痛苦有积极的意义。

结语

养老是任何时代任何民族都必须面对的永恒话题。《礼记》云：“使老有所终，壮有所用，幼有所长，鳏寡孤独废疾者，皆有所养。”这是儒家人伦背景下家国情怀的理想寄语，也是我们这个时代对鳏寡孤独这一弱势群体给予特别关注的现实需要。随着中国进入老龄社会，失独家庭人口的老龄化问题日益凸显，失独老人的养老问题被国家、社会、学者持续地关注也是事所必然。停留在道德层面的讨论无助于问题的解决，我们只有从制度层面着眼，整合与拓展多方协同参与，在制度上建立相应稳定的、可持续的社会保障机制，保证养老资源的充分供给，才能从根本上化解失独家庭养老的困境。