脱贫攻坚中的形式主义问题及其解决对策

2020-02-26王世峰史春林

绥化学院学报 2020年2期

王世峰史春林

（大连海事大学马克思主义学院辽宁大连 116026）

中国共产党历来高度重视党的作风建设。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央加紧决策部署，持之以恒狠抓党的作风建设，“四风”问题得到有效遏制。但在当前中国脱贫攻坚和全面建成小康社会的关键时期，形式主义问题仍比较突出，严重影响脱贫攻坚的质量，因此有必要分析当前脱贫工作中形式主义的表现和形成原因，实事求是提出相应对策，对进一步加快打赢脱贫攻坚战，如期全面建成小康社会具有重大现实意义。

一、当前脱贫攻坚中的形式主义表现

“党的十八大以来，党中央从全面建成小康社会全局出发，把扶贫开发工作摆在治国理政的突出位置，全面打响脱贫攻坚战。党的十九大之后，党中央又把打好脱贫攻坚战作为全面建成小康社会的三大攻坚战之一，脱贫攻坚取得了决定性进展，谱写了人类反贫困历史新篇章。”[1]然而在肯定成绩的同时也应该看到当前脱贫攻坚中存在着不同程度的形式主义问题，严重影响和消解着脱贫扶贫的质量和成效，尤其当前脱贫攻坚进入关键期和决胜期，形式主义问题比较突出，具体表现在以下几方面：

（一）制定政策教条化。1930年5月毛泽东在《反对本本主义》一文中提出：“没有调查，没有发言权。”他指出：“你对于某个问题没有调查，就停止你对某个问题的发言权。”[2]（P109）这里实际上强调的是尊重客观规律基础上的实事求是的工作作风。在制定脱贫目标的时候应该秉持实事求是的态度，充分考虑当时当地的实际情况，科学理性决策。但是在实际工作中，经常出现脱贫目标与实际相脱节的情况。有些地方在制定脱贫目标和实施方案的时候，不考虑贫困地区的实际情况，教条规定不允许调整实施方案，基层难以完成指标任务但又必须面对上级督查检查时就开始弄虚作假。这种不考虑当地实际情况而盲目制定政策和让下级教条执行的做法是典型的形式主义的表现，不仅造成扶贫资源的浪费，更重要的是无助于贫困地区真正实现脱贫。

（二）主体责任软弱化。打赢脱贫攻坚战不仅需要有明确的目标任务体系，更需要有权责明晰的责任体系，中央、省、市、县、乡各级地方政府应明确自身责任，各负其责，合力攻坚。然而在实际扶贫工作中，有些地方和领导不按照当地实际情况抓安排部署，而是热衷于与下级部门层层签订目标责任书，一些上级部门存在失职渎职行为，把本应属于自己的责任，通过签订责任状层层推卸责任。签订责任状本是为督促落实工作，但以签订责任状之名行推卸责任之实则是主体责任软弱化的表现。这种不负责任的形式主义做法给基层扶贫工作带来了巨大的压力，上行下效，导致基层扶贫工作中出现虚假脱贫现象，严重影响脱贫质量。

（三）文山会海泛滥化。开会、发文件是党政机关有效开展工作的方法之一。但是许多地方和领导干部习惯于简单地用会议落实会议，用文件落实文件代替集中精力抓实际工作。这种现象在脱贫攻坚过程中表现比较突出，同样的会议重复开，类似的文件重复发，有些地方会议要求传达不过夜，省、市、县、乡轮番开会。“光落实一项金融扶贫政策，我们去市里开过一次会后，又去县里开，接着乡镇又开了一次。其实会议内容基本都是一样的，三番五次开同样的会，太耗费精力了”[3]，一位基层扶贫工作队长说。这种低效率的会议不仅消耗基层干部的精力，也助长了形式主义的歪风邪气。会议多了，往往伴随着文件堆积如山，为减少冗会，有些地方推行电子政务，通过微信群布置任务，通过APP落实工作，可随之又带来微信群和APP泛滥的现象，形成了新的负担。

（四）处处留痕过度化。习近平总书记多次强调：“脱贫攻坚工作要实打实干，一切工作都要落实到为贫困群众解决实际问题上，切实防止形式主义，不能搞花拳绣腿，不能搞繁文缛节，不能做表面文章。一些材料反映，有些地方为了精准识贫、精准扶贫，制作一大堆表格要下面填写。一些基层干部忙于填写各类表格，加班加点，甚至没有时间进村入户调研办实事。”[4]（P92-93）“华而不实，怨之所聚也。”不少基层干部对各种形式主义可谓“怨声载道”。诚然，“痕迹管理”对干部干事创业有促进作用，但一些地方在工作中重“痕”不重“绩”，一些干部留“迹”不留“心”，仅仅是把痕迹留在纸面上、照片中以及各种各样的表格里。这种填表式脱贫方法出现形式主义倾向，既消耗了大量实地调研时间，又引起基层干部群众的反感。

（五）考核本末倒置化。唯物辩证法要求我们用对立统一方法看问题，因此我们在评判一件工作的时候应该既关注过程，同时更注重结果。然而在现实脱贫成效考核中，有的地方把焦点更多放在过程上，忽视结果导向。有的基层扶贫干部反映，“上级督查检查工作有时忽视结果导向，干得怎么样是一码事，干的过程是否有记录、材料是否齐全是另一码事。结果工作做了，却因为材料有瑕疵而遭到批评。”[5]上行下效，投其所好，有些形式主义是被逼出来的。上级考核督导不注重实地调研脱贫成效，而是以图片和文字材料为准，不管成效如何，重过程轻结果的督查考核很容易让基层学会钻空子，以形式主义应付形式主义。有的地方脱贫工作的考核委托第三方进行检查，看似客观中立，但目前第三方机构鱼龙混杂，评价标准不专业也不符合当地实际，实际上很容易造成形式主义。

（六）走访调研简单化。调研是对脱贫成效考核的一种直接现实性方式，通过调研能直接评判脱贫扶贫的成效。然而有些地方搞形式、走过场，像打造旅游线路一样打造“经典调研路线”，无论哪一级领导来，走的是提前设计的同一条路线、访的是同一批“贫困”对象，听的是同一套说辞，用“群众演、领导看”的走秀式调研代替亲自深入贫困地区和贫困家庭察看群众面临的困难和实际脱贫情况，到工作突出的地方调研多, 到情况复杂、矛盾突出的地方调研少。这种走过场的形式主义的考察考核方式不仅无助于基层真脱贫，而且会助长搞形式主义的歪风邪气。

二、脱贫攻坚中存在形式主义问题的原因

“从哲学上讲，形式是内容的存在和表现方式。任何事物、任何工作、任何活动，都必须通过一定形式来体现其内容。然而，倘若开会、发文、留痕等解决问题的手段成了目的，何尝不是本末倒置、买椟还珠？这正如马克思讲的，‘如果形式不是内容的形式，那么它就没有任何价值了。’”[6]这种本末倒置的形式主义问题在当前脱贫攻坚工作中表现突出，给基层干部和贫困地区百姓增加了许多负担，引起反感，使本来造福国民的脱贫攻坚战变了形、走了样，其原因主要是由以下三方面造成的：

（一）官僚主义作祟导致的政绩观错位。长期以来形式主义整而难治，禁而难绝，根本在于官僚主义作祟。有些领导干部在工作中高高在上、脱离群众，坐“公仆位子”，端“老爷”架子，工作敷衍、推卸责任，表态多、调门高、行动少、落实差。有些地方在制定脱贫攻坚计划和安排部署时，不搞科学调查研究，不结合当地具体实际，不听从百姓意见建议，而是一味拍脑袋决策，办公室里画“作战图”，有的地方难以落实，便做表面文章应付。有的领导干部不屑于做一些让老百姓真正摸得着，得实惠的实事和为后人作铺垫、打基础、利长远的好事，而是热衷于搞不切实际的“面子工程”，妄图用所谓的“政绩”谋取更高的职位。“上面千条线、下面一根针”，都说关键在针如何去“绣”，基层如何更好落实，但在这个过程中“穿针引线”同样重要，起把方向定准位的关键作用，上级领导机关和干部盛行官僚主义，下级势必会用形式主义应付，所谓“上梁不正下梁歪”。习近平总书记强调“形式主义实质是主观主义、功利主义，根源是政绩观错位、责任心缺失，用轰轰烈烈的形式代替了扎扎实实的落实，用光鲜亮丽的外表掩盖了矛盾和问题。”[7]在脱贫攻坚过程中，官僚主义作祟导致的政绩观错位，责任心缺失的光要面子，舍弃里子的劳民伤财的工程不仅无助于解决贫困地区和贫困群众面临的实际困难和问题，更重要的是影响党和政府的形象。

（二）干部干事创业能力不足。“‘为政之要，莫先于用人。’政治路线确定之后，干部就是决定的因素。”[8]（P315）2013年6月28日习近平总书记在全国组织工作会议上的讲话中也强调：“我们党历来高度重视选贤任能，始终把选人用人作为关系党和人民事业的关键性、根本性问题来抓。治国之要，首在用人。”[9]从古至今，我们可以看出“选人用人”在治国理政过程中的重要性。同样在今天全面打赢脱贫攻坚战过程中，选人用人和领导干部干事创业能力尤其重要，关系脱贫攻坚进度和成效。脱贫攻坚入之愈深，其进愈难，剩下的都是贫中之贫、坚中之坚，如何啃下深度贫困和集中连片特困这块硬骨头，如何打好打赢脱贫攻坚战？考验的是领导干部和扶贫工作队的魄力和干事创业的能力。然而在实际脱贫工作中，有的扶贫干部不深入贫困地区走访和调研，实事求是了解当地贫困表现和原因，不为脱贫因地制宜找方法，“通过扎扎实实的工作帮助困难群众脱贫致富，而是坐在办公室里挖空心思搞‘纸上扶贫’、‘数字扶贫'，将精准扶贫变成‘精准填表'。”[10]还有些扶贫干部认为脱贫攻坚有政府财政托底保障，企图通过简单的送钱、送物方式让贫困群众“脱贫”。这突出反映出扶贫干部缺乏打赢脱贫攻坚战的魄力、激情和干事创业的能力、本领，不能真正让贫困地区和群众脱真贫、真脱贫，严重影响我国脱贫攻坚的进度、成效和老百姓的获得感。

（三）监督考核制度不完善。中共中央办公厅日前印发的《关于解决形式主义突出问题为基层减负的通知》（以下简称《通知》）指出，加强计划管理和监督实施，着力解决督查检查考核过多过频、过度留痕的问题。《通知》突出反映在打赢脱贫攻坚战的关键期，中国基层工作包括脱贫攻坚中存在的形式主义问题以及原因。时间紧、任务重，有些扶贫干部精神萎靡、行动迟缓，缺乏脱贫攻坚的精气神和干事创业的能力却没有受到批评教育。“有的干部不认真学习领会中央和上级部门脱贫攻坚的指示精神，不深入调研地方实际和听取群众意愿，就盲目上项目，导致国家、集体和群众财产利益遭受重大损失，却没有被追究责任。有的地方为了减少贫困人口数量、彰显脱贫成绩，搞‘数字脱贫'、‘虚假脱贫'，却没有得到应有惩戒。”[10]这些都是监督问责乏力导致的败坏作风，贻害无穷。基层实行痕迹管理本无可厚非，作为一种工作方式，能有效记录工作的点点滴滴，把握得当，有利于激励干部干事创业，推动工作进一步发展。然而当前基层在实行痕迹管理过程中存在形式主义倾向和苗头，有些地方督查检查考核重“痕”不重“绩”，留“痕”不留“心”，考核脱贫攻坚成果的重点不是放在进村入户调查实际脱贫成效和老百姓实实在在获得感上，而是把更多精力聚焦在材料检查上，看有没有文字记录和图片留证，这种本末倒置，重视过程留痕、忽视实际脱贫结果的督查考核在基层形成恶性循环，助长了形式主义歪风邪气的滋长。

三、解决脱贫攻坚中形式主义问题的路径选择

2019年全国两会期间习近平总书记在参加代表团审议时强调：“今后两年脱贫攻坚任务仍然艰巨繁重，剩下的都是贫中之贫、困中之困，都是难啃的硬骨头。脱贫攻坚任务能否完成，关键在人，关键在干部队伍作风。要把全面从严治党要求贯穿脱贫攻坚全过程，强化作风建设，确保扶贫工作务实、脱贫过程扎实、脱贫结果真实。”[11]习近平总书记强调2019年要解决一些困扰基层的形式主义问题，切实为基层减负。必须加强党的政治建设，教育广大党员干部不忘初心，牢记使命，牢固树立全心全意为人民服务的宗旨意识，进一步提升干事创业本领、转变工作作风，及时纠正、狠刹脱贫攻坚中的形式主义倾向性苗头性问题，确保如期打赢脱贫攻坚战，实现全面脱贫目标。

（一）以党的政治建设为统领，加强思想教育。广大脱贫攻坚一线干部要坚持用习近平新时代中国特色社会主义思想武装头脑，将理论学习与提高工作本领、改进工作作风的具体实践相结合。脱贫攻坚是实打实的，责任也是实打实的，要以党的政治建设为重要抓手，严格落实党政一把手负责制，层层压实责任，层层传导压力。要将力戒形式主义与反对官僚主义相结合，推动各级党委（党组）从“两个维护”的高度，把整治官僚主义作为政治责任，以整治官僚主义带动整治脱贫攻坚中的形式主义，上下形成联动效应。“要持续扎实开展‘脱贫攻坚作风建设年'活动，把全面从严治党贯穿全过程，着力解决脱贫攻坚中群众反映强烈的形式主义问题，坚决纠正形式主义。”[10]要教育引导广大党员干部坚持全心全意为人民服务的宗旨意识，把对上负责与对下负责统一起来，树立正确政绩观。

（二）以实事求是为引领，弘扬实干精神。打好脱贫攻坚战要坚持实事求是的思想路线，弘扬艰苦奋斗的实干精神，“有真抓的实劲、敢抓的狠劲、善抓的巧劲、常抓的韧劲。”[12]《通知》要求各级地方政府要严格控制层层发文、层层开会，着力解决文山会海问题。针对当前有些地方出现的同样的会议多次开，类似的文件重复发，过多工作微信群给基层干部带来的新负担以及以会议落实会议和以文件落实文件的做法，中央一针见血指出形式主义害死人。在脱贫攻坚工作中要坚持实事求是的思想路线和工作作风，弘扬艰苦奋斗的实干精神和优良传统。要着力改进文风，加强发文集中审核和必要性审查，严禁层层发文，切实精简会议文件。要加强和推广政务办公自动化系统的使用，减少纸质公文印发数量。要着力转变“开会就是落实”的观念，上述《通知》要求“层层大幅度精简文件和会议，确保发给县级以下的文件、召开的会议减少30%—50%。提倡合并开会、套开会议，多采用电视电话、网络视频会议等形式。”[13]同时还要加强过程监管，彻底整治文山会海，让基层干部从无谓的事物中解脱出来，多深入脱贫攻坚一线调研走访，实事求是真抓实干，切实到贫困群众中去解决实际问题，让老百姓有实实在在的获得感和幸福感。

（三）以脱贫减贫为目标，提升工作本领。治国之要，首在用人。目标确定后干部的能力素质尤其重要，脱贫攻坚进入关键期后，遇到的都是硬骨头，越发考验扶贫干部能否与时俱进转变思路，实事求是提升本领。有些干部在任务面前缺乏打赢这场硬仗的魄力和能力，表现出精神萎靡和能力不足的退缩。要加强对基层干部和脱贫一线干部的培训力度，虚心向书本学习，掌握相关理论知识更好指导实践。要组织扶贫干部深入脱贫致富的典型示范区取经，对标向实践学习，借鉴相关经验做法。要放低姿态，扑下身子，虚心向人民群众学习，多与贫困群众交心、谈心。要树立辩证思维和系统思维，找准突出问题，抓住主要矛盾，具体问题具体分析，在调查研究的基础上结合当地实际情况研究制定本区域脱贫扶贫具体措施，落地生根。习近平总书记在党的十九大报告中强调要注重扶贫同扶志、扶智相结合。扶贫一线干部要注重研究当地贫困的内因和根源，大力着眼于“扶贫扶智”，“要引导贫困群众树立‘宁愿苦干、不愿苦熬'的观念，改变‘靠着墙根晒太阳，等着别人送小康'的观念”[8]（P231），要真正教给贫困地区和贫困群众脱贫致富的方法，充分激发人民群众的活力和创造力，干部群众一条心，全力打赢这场硬仗。用扶贫工作的务实、脱贫过程的扎实、脱贫结果的真实、脱贫成效的群众认可度去遏制形式主义的滋长，使其没有市场，无处逃遁。

（四）以重视结果为导向，严格监督考核。要全面贯彻落实2018年《中共中央办公厅关于统筹规范督查检查考核工作的通知》的要求，严格控制督查检查考核总量。“上面千条线，下面一根针。”“线”越来越多，“针”却疲于应付，长此以往的痕迹考核方式拓宽了形式主义的生存空间。留痕本应是正常工作过程的一种记录，但许多基层干部扶贫工作照片拍了，表格填了，却把贫困户的实际需求忘了，背离了实事求是干事创业的工作根本，使得群众越来越不满意。《通知》提出“强化结果导向，考核评价一个地方和单位的工作，关键看有没有解决实际问题、群众的评价怎么样。”[13]要严格落实考核评估制度，以脱贫实效为重要依据，通过严格考核压缩形式主义的空间。上级督导检查部门在严格控制总量的基础上要以上率下，以身作则，坚决改变以往重过程，轻结果的考核导向，既重视过程，更注重结果，坚决查处过度留痕，虚假脱贫，数字脱贫的怪象。“考核做减法，效率做加法。要实行成果数据共享，推进督查检查考核信息化系统建设，整合各方资源，实现数据互通、成果共享，最大限度减少重复性材料报送和报表填报。”[14]要走出办公室，改变过去听汇报，看材料的机械式做法，深入调查研究，深入贫困地区和贫困家庭看贫困群众的生产生活条件是否改善，群众是否满意，过得是否舒心，用实事求是的督导考核倒推扎扎实实的脱贫扶贫。 “形式主义滋生蔓延的一个重要原因是信息公开不充分，要进一步加大政务信息公开力度、新闻舆论和群众监督力度，让权力在阳光下运行，要更好地发挥群众监督作用，强化群众的知情权、参与权、表达权、监督权，让形式主义无处可藏。”[15]

（五）以强化问责为机制，狠抓正风肃纪。“赏罚不明，百事不成；赏罚若明，四方可行。”在脱贫攻坚中，有些干部不深入调研地方实际就拍脑袋盲目上项目，造成重大损失，却没有被追究责任。有的地方搞“数字脱贫”、“虚假脱贫”，却没有得到应有惩戒。有些地方动辄使用“一票否决”，签订“责任状”，问责过多过细，泛化、简单化，影响干部工作积极性，这种监督问责乏力和不规范问责助长了形式主义的嚣张气焰，贻害无穷。要遵循《中国共产党问责条例》，“完善问责制度和激励关怀机制，坚持严管和厚爱结合，实事求是、依规依纪依法严肃问责、规范问责、精准问责、慎重问责，真正发挥问责一个、警醒一片的效果，有效解决问责不力和问责泛化简单化等问题。”[13]要严肃问责脱贫攻坚中不担当、不作为，大搞“面子工程”“政绩工程”的形式主义行为。要正确把握干部在工作中出现失误错误的性质和影响，正确对待被问责的干部，允许出现失误，但不允许不担当，不作为，切实保护扶贫干部干事创业的积极性。

（六）以加强组织领导为抓手，提供制度保障。要“在坚持党中央集中统一领导下，建立中央层面整治形式主义为基层减负专项工作机制，负责统筹协调推进落实工作。”[13]各级党委（党组）要切实履行主体责任，结合当地脱贫攻坚中存在的形式主义问题拿出有效管用的整治措施。要严明政治纪律和政治规矩，坚持一把手负总责，党委办公厅（室）负责协调推进落实，把力戒形式主义作为重要任务，摆在突出位置。要坚持问题意识导向，巩固反对形式主义已取得的成果，警惕死灰复燃，紧盯形式主义新动向新表现，及时发现，打早打小。要把力戒形式主义与选人用人有机结合起来，向那些乐于搞形式主义的党员干部亮剑，为实干者撑腰。要亮出监督利剑，“加强政治巡视和政治督查，加大舆论监督力度，对形式主义典型问题通报曝光”，[13]针对问题分析并提出整改建议，督促相关单位及时整改，对整改责任不落实、敷衍塞责的严肃问责。对扎扎实实搞脱贫、一心一意谋发展的先进典型及时宣传推广，为广大党员干部作示范、树标杆。