车 轲

（武汉大学 湖北 武汉 430072）

一、引言

第一次世界大战结束后，国际联盟的出现标志着国际组织成为国际社会的重要参与者，但此时的国际组织是由各国政府权力让渡的产物，国际治理效果局限性大。国际组织的这一现状直到20世纪后期，资本主义市场经济的繁荣推动了人们对治理议题关注，传统的现实主义权力观点受到了挑战。自由主义者认为，市场、国家和国际的多层次治理权不应被政府垄断，非政府组织、科研机构和跨国公司都需要被赋予治理的参与权限，自此参与治理的的治理主体被划分为三个部分：主权国家、政府间组织（IGO）和非政府组织（NGO）。主权国家的治理由政府实施，政府拥有对内的最高治理权限，主要通过行政手段对主权范围内的事务进行管理；政府间组织如联合国、世界银行、国际货币基金组织和世贸组织等机构，共同组成了维持世界秩序的制度辅助工具，其权力来源是主权政府的让渡；非政府组织则基本摆脱了政治权力束缚，将专业性优势作为其参与治理的主要资本。

政府的治理受限于主权范围，只能对国内事务进行管理，但在当前经济全球化的趋势下，脱离国际合作的政府治理能力受到削弱。相比之下，政府间组织的治理实践备受重视，政府间组织在实现协调性优势的同时，权力因素对政府间组织治理能力的制约现实无可置疑，在一定程度上弱化了政府间组织的治理效力；与政府间组织相比，非政府组织因其与权力间保持着一定的距离，所以权力对非政府组织的影响较小，NGO在很大程度上可以独立发挥治理作用。在当前国际社会中，NGO成为环境保护、人权观察、国际扶贫、妇女儿童权利和科学技术等治理议题的重要参与者。此外，大量专业领域治理主体的加入在很大程度上扩展了治理的实践范围，NGO逐渐从政府管理的辅助工具转变为与政府、政府间组织合作的治理参与者和规则制定者。文章接下来的部分将会更具体地探讨非政府组织实现身份塑造，即讨论非政府组织参与到治理实践以及订立治理规则机制。

二、NGO的类型划分

NGO包含数量庞大的组织体系，其涵盖的关注议题和业务领域也非常丰富，根据不同的标准可以将它们归为多种类型的类别。以运营方式为标准的划分标准是最常用的非政府组织划分方式，以此标准可以将NGO划分为“运作型非政府组织”（operational NGOs）和“倡议型非政府组织”（advocacy NGOs）。运作型非政府组织的组织目标是设计和落实所关注议题的执行，这类组织具有很强的专业性，能够在现实实践和具体事务中发挥物质作用，例如红十字会（ICRC）、各类行业联合会以及国际扶贫组织。运作型非政府组织会直接参与到各自所关注的议题中，通过投入资金或人力资源的方式实现组织目标。相比较而言，倡议型非政府组织则更加注重对特定议题的宣传，其目的是捍卫或促进某种理念得到更大程度上的接受，而实现这个目标的主要途径是宣传和游说，唤起公众对相关议题的关注和同情。这类组织一般在具体国际事务中不提供物质性服务，更多地是向公众输送理念性观点，但这不是说倡议型非政府组织完全不参与实质性的治理过程，通过调研收集客观详实的数据资料，对资料进行整理并建立数据库供相关机构使用是其重要的工作之一，其工作成果能够为政府、商业团体和其他治理主体提供分析素材。倡议型非政府组织所热衷的治理议题多样，既包括宏大的、需要人类共同行动加以实现的议题，比如环境保护、人权问题以及市场产业结构等；也包括具体的治理主体，比如劳资问题、妇女儿童权益和法律维权等。其运作方式是通过向公众提出倡议，并通过准确的数据调查来提高公众对人权、环保和妇女儿童权利相关议题的重视和支持的。

三NGO关注的治理议题

由于缺乏行政权力的强制性支持，导致NGO在许多需要施加强制力的治理领域中作用有限（特别在安全领域，即使是以国家权力为支持的IGO也存在力不从心的境遇），因此NGO所关注的议题大多远离非传统权力领域，这使得NGO所关注的议题偏好具有多元性特点。诸如环境保护、生态多样性、妇女平权、国际扶贫、儿童教育以及尖端科技研发和伦理讨论等议题均是NGO活跃的领域，这些议题几乎无需军事力量或国家权力的深度介入，这就规避了NGO缺乏强制力的缺陷。尽管传统安全议题不是NGO的主要关注领域，但这并不是说NGO与安全议题是绝缘的，自上世纪90年代起NGO就致力于在国际裁军、地雷清理和难民安置等议题中提供服务，并为为全球的研究机构提供详实的调查数据。

NGO的发起者来自民间，每个NGO都有自己关注的相关议题，这些议题可能是国内的，也可能是地区的和全球性的，组织的运作一般依靠支持者的捐赠、设置基金或政府资助。NGO的运营资金被用作维持组织运转和业务开销，对于运作型非政府组织，尤其是关注教育、国际扶贫、妇女权利和国际医疗救援的NGO，每年需要花费大量的资金在具体事务中，即直接资助。相比之下，倡议型非政府组织更多将精力集中在信息收集和资料分析上，这项工作除了传统意义上田野调查和问卷调查外，还包括在高精尖技术研究过程中的信息采集，以及对其他组织或团体在相关议题领域所取得的成果的二次研究，这种为公众提供研究素材的治理方式被称为间接治理。尽管两种类型NGO的治理方式各有特点，但治理方式特点与主体间并不存在排他性关系，NGO在运营过程中普遍兼具这两类特点，只是在程度上有差异。

通过对两种NGO产生影响途径的比较，能够明显发现其运作途径的优缺点。直接资助能够更快对现存的问题产生治理作用，但受到可使用资源的有限性制约，这类工作一般集中在对个体或小范围群体的援助行动中，并且其运作环境也多保持在特定的秩序庇护之下。间接治理的途径所产生的实践影响相对较小，但意义却更为深远，NGO通过提出理念、发出倡议并通过数据的公开展示，组织可以从思想上改变公众对某个国际议题的看法，从而调动民众、主权国家或跨国财团对特定议题的援助兴趣。以环保问题为例，仅依靠NGO的直接治理是难以形成具有实际意义作用的，对环境的保护需要通过政策、市场、法律和道德等诸多因素的相互配合才能实现，NGO直接投资治理环境的情况的确存在，但几乎都是针对小范围特定区域或物种的保护，这对于当前人类面临的环境危机可以说是杯水车薪。但NGO的治理行动所具有的宣传作用和间接动员效应，使公众在受到环保组织的呼吁并逐渐认识到气候变化对人类命运的重大影响后，逐渐开始接受环保组织所研究出的环保标准并主动开始参与到全球气候变化的治理行动中去，比如汽车排放标准等环保指标都与环保组织的研究有着密切的联系。

在科技飞速发展的当代社会，许多新概念的提出和新技术的发明催生出很多新问题。传统的主权国家在感知和驾驭这些新事物时往往比较滞后，这就使掌握专门技术的NGO组织拥有了更大的发展平台，NGO能够为政府提供具有理论性、专业性和实时性的治理指导，并且NGO多元化的组成特点客观上增加了对治理议题的观察维度，使得政府或其他治理主体在实践治理行动时能够兼顾更多现实层面，降低治理事务的风险。总之，随着全球化的推进以及社会、市场的多元化发展，NGO将会成为越来越不可或缺的治理参与者。

四、NGO治理效力产生机制

与IGO不同，大多数NGO不具备政府背景，也没有国家主权让渡的情况存在，传统观念认为NGO难以获得具有强制性的“权力”因素来影响现实秩序。这种看法明显来源于权力立场观念，其出发点是强制性力量在社会、市场互动中的占据着主导地位，治理主体的执行力需要以物质力量为基础。如果在这一理论前提下讨论NGO的效力，的确很难得出积极且有价值的结论。但自冷战结束以来，公众对社会稳定和经济繁荣的需求增加，人们所要面对的治理议题也不再局限于政府权力垄断的领域，随着公众对社会文明程度要求的提高，由贫困所导致的全球饥饿、犯罪率升高、恐怖主义、教育资源缺乏和性别不平等问题日益受到重视，而这些贫困的“并发症”加大了贫困的程度，成为了一个恶性循环；高速的工业化发展使得全球范围内气温升高，地球生态面临失衡的危险，海啸、地震、瘟疫和海平面上升等气候问题威胁着地球的健康；人口增加所带来的人地矛盾、消费与资源的矛盾使得人与其他物种的竞争趋于非合理化状态，其他物种被猎杀、栖息地被破坏，生物多样性受到威胁。这三个挑战相互作用，使得当前人类面临着巨大且复杂的命运挑战——这些议题都超过了政府权力所能控制的范围，解决这些困境需要政府与社会力量的相互配合。

治理行动过程中，特别是在国际层面的行动，由于受制于权限和效力范围的局限，政府难以掌握完整充分的信息来做出合理的决策，这些局限性产生了治理过程中的身份和技术空白。新自由制度主义理论认为在治理过程中，政府、市场和公民社会都是重要的互动主体，多主体间的合作治理是存在可能性的互动形式。学者们通常采用不完全信息重复动态博弈（incomplete information repetition dynamic game）来演绎主体间互动过程，行为体在互动中的一次欺诈行为会提高下一次互动的行动成本，从而使主体不敢轻易使用欺诈手段获得利益。实现规则对欺诈性互动的惩罚是维护社会稳定的制度性保障，而互动规则到底应该由谁制定的问题是个被多方讨论的问题，政府作为掌握权力的最重要主体，必然是治理规则的主要制定者，但在更宏观的互动层次——国际层次的治理互动中，政府在承担规则制定者角色时天然带有局限性——主权国家考虑问题时首先会顾及本国利益，这就使得在规则制定过程中决议的客观性难以得到保证，尽管主权权力的让渡能够为规则的制定和维护提供物质支持，但权力的矛盾与对抗时常使国际层面的治理陷入无法推进的困境之中。此外，政府对特定信息很难全面掌握，这导致在制定国际规则的过程中可能无法达成最优的结果。最后，国家所考虑的问题主要集中于安全和稳定的现实领域，而诸如环境保护和最新科技发展等领域中，主权国家受制于认知瓶颈和标记成本，时常无法对该领域的最新和尖端信息实现掌握，对领域规则的制定也就无从谈起。但对新兴领域的治理需求又是政府的责任，因此政府对新兴领域或跨国议题制定规则，就需要依托NGO的智力支持。

针对以上问题，NGO都能够提供良好的功能性弥补作用。作为无政府背景的民间组织，NGO的“第三方”身份易于取得权力治理主体的信任，让政府能够以客观的态度对待NGO作出的指导性结论，这在很大程度上消除了国际层面的治理矛盾；NGO对特定议题的广泛调研，会尽可能实现对特定领域信息的全面掌握，特别是在大数据时代，收集全面的数据资料能够在更大程度上实现信息优势，这种优势能够推进更完善的规则制定；NGO中的一些专门机构，深入地涉及到医疗、环保、能源、金融和尖端科技等领域，其拥有的专业性条件，赋予了其在技术发展、技术把控中的权威性，在专业领域内填补了权力主体因技术限制而无法实现规则制定的空白。

正是基于以上三个原因，尽管NGO无法实现类似政府行政行为的强制执行力，但因为身份优势和知识优势而产生的社会信任和认同，为NGO积极参与各个层次治理实践提供了保障，并且使之在前沿治理领域中拥有越来越多的规则制定主动性。在传统的权力语境中，治理主体依靠强制力在治理过程中占据主动，治理规则由最具实力的政府安排，并由政府的行政过程进行维护；而在多元治理语境中，未来NGO参与治理事务会更加频繁。尤其是在国际治理的层面，NGO与权力治理主体的互动关系更贴近于市场关系：政府与NGO共同制定市场秩序，共同参与国际服务的生产活动，民众作为消费者享受所生产出的服务；政府能够提供的服务需要与NGO相配合，并且在NGO的帮助下合作制定更高水平的治理标准。这一良性的国际互动机制有助于解决诸多因主权国家局限性而导致的全球治理难题，也使得国际规则能够与时俱进。在当前国际社会中，NGO作用提升的趋势非常明显，特别是在环保、科技和医疗等高精尖领域，NGO为全球公众和国家提供详尽的信息与合理的议题解决方案，国家或直接接受NGO所提出的标准作为国际准则，或采用NGO所做的调研结果作为其决策参考。

五、NGO发展中存在的问题及对策

当前世界范围内的国际组织约7万个，其中约80%是NGO。随着社会对NGO在治理过程中作用的认可度提升，以及全球范围内治理问题日趋复杂化，不同治理领域内的NGO还会呈现出持续的增长态势。NGO数量的增加也带来了其本身运营方面的问题，特别是对NGO的管理难题正随着其数量的增加而突显。当前对NGO的管理尚处于摸索阶段，这些发端于民间的组织行动缺乏规范性；而在国际层面，则缺乏对NGO的有效管理机制，NGO的产生与发展由此在一定程度上处于“无序”状态。某些具体议题吸引了大量NGO的关注，并由此产生了不同组织对相同问题的反复调研，并且得出的描述性结论存在趋同性，这无疑导致了大量的资源浪费，多个NGO之间功能相互重叠和倾轧的现象严重。另外，目前为止在世界范围内还没有一套标准化的NGO管理办法，对于NGO的管理主要还是依靠各国内部的法律条例，NGO本身的标准化管理问题未来需要加以解决。最后，在大量涌现的NGO中，部分组织在运营过程中还从事着间谍或犯罪活动，这为全球公民社会带来了巨大的安全威胁。

基于上文总结出NGO运营存在的问题，文章提出以下几点对策：

第一，加快法律对NGO成立和运营的管理制度的完善，使NGO能够在完整的法律管理制度框架下运营。

第二，政府可以通过资金资助的方式影响NGO的议题关注方向，尽可能使NGO的治理资源和能力优势得到最大程度的发挥，同时避免资源的浪费。

第三，由于NGO中可能存在从事违法行为主体，政府应当对NGO加以监管，特别是对外来的国际非政府组织的严格审核。

第四，在国际层面，我国可以与国际NGO加深合作程度，以积极的姿态与国际NGO协调共进，并以此增加我国的国际影响力。

六、结语

当前的现实问题对治理提出了多层次、多元化的协同性要求，传统单一主体的权力治理模式显然已经无法满足现实需求，多元主体参与到治理中，形成以政府为主导，以非政府组织为辅助的协同治理模式越来越受到青睐。无论在国内层面还是在国际层面，NGO的治理效力都应该得到肯定，正如前文所提及，在未来更加复杂的全球化世界中，国际NGO的作用将会更加重要。在面对全球治理过程中的新问题时，NGO在特定领域的强势发言权也将帮助其成为与主权国家一样的重要的国际规则制定者。尽管目前的国际环境中NGO的发展还受到很多的限制，但随着人类对共同福祉的重视，NGO的发展空间是巨大的，这与我国政府提出的“人类命运共同体”不谋而合。未来世界世界秩序的订立将会是多远化、开放性的，更加完善的NGO组织发展将会为世界带来更多可能性。