林铭津

（中国人民公安大学 北京 100038）

一、问题的提出

“绿水青山就是金山银山”，自党的十八大提出“大力推进生态文明建设”的战略决策以来，国家对环境保护的重视程度越来越高，处置污染环境破坏资源行为愈加严厉，进入司法领域的生态违法犯罪案件日益增多。以牺牲环境为代价换取经济增长是最直接最便捷的经济发展方式，虽然国家一直强调经济产业转型升级，但这种落后的发展观念根深蒂固，往往造成污染越严重的主体越能促进地方经济的发展。现行司法体制中司法机关的经费预算、工作人员编制等一般受制于地方政府，当污染主体的经济活动涉嫌违法犯罪时，若司法不敌地方保护主义，行政机关、公安机关和法院将会面临“不敢管”的困境，不敢立案调查、侦查或审判。

基于避免地方保护主义的理念，环境案件的跨区域集中管辖成为了当前司法改革的一大热点，试点改革如火如荼之际，学界也作了颇多探讨。绝大多数学者从地方干扰司法公正问题切入，提出了建立与行政区划适当分离的环境案件集中管辖制度的必要性和重要意义，同时通过当前环境案件集中管辖实践出现的问题，进一步提出了完善集中管辖乃至确立专门管辖的建设性意见。其中，对于环境犯罪集中管辖，有学者曾指出，“受困于传统法院按照行政区划设置，环境资源刑事案件实现跨区域集中管辖面临政策障碍”[1]123，由此提出“以地市级行政区域为单位集中管辖环境资源案件”[1]124的建议，以解决刑事案件中公检法三机关的衔接配合问题。此外，极少数学者通过追溯刑事诉讼管辖制度的理论基础，对刑事诉讼集中管辖进行了反思，提出未来对特殊刑事案件办理的努力方向应是提高基层司法人员审判能力和完善特殊案件管辖权上报制度①。可见，相较于环境民事和行政案件的集中管辖，学界对环境刑事案件集中管辖观点不一，研究尚未成熟。宏观而言，学界所探讨的问题在行政诉讼、民事诉讼和刑事诉讼领域均不同程度地存在着，研究具有普适意义，但微观上看，刑事诉讼的管辖制度有其不同的特征和程序性影响，环境犯罪集中管辖必然也有其特殊的问题，普适的建议和对策无法全面解决环境犯罪集中管辖的特殊具体问题。在当前环境案件试点实施民事、刑事、行政案件“三审合一”、民事、刑事、行政、非诉执行案件“四审合一”以及环境司法专门化发展的背景下，专门探讨环境犯罪集中管辖问题有其必要性。鉴于此，本文试加以拓展，着眼于环境犯罪集中管辖问题进行研究。

现行的环境案件跨区域集中管辖主要针对的是法院审判阶段的的审判管辖，我国刑事诉讼法也仅对审判阶段的级别管辖和地域管辖作了规定，并没有对侦查和检察机关的管辖问题单独作出明确规定，在司法解释与司法实践中，侦查管辖与检察管辖往往都是基于审判管辖进行的，一定程度上体现了以审判为中心的诉讼理念。因此，本文将主要围绕环境犯罪集中管辖的审判管辖问题作探讨。

我国《刑事诉讼法》规定了以行政区划为基础的传统管辖，原则上以犯罪地法院管辖为主，以被告人居住地法院管辖为辅②。这种传统管辖制度便于司法机关在涉案因素最丰富的地方进行及时有效的打击犯罪活动，但对于环境犯罪而言，这种管辖制度的适用逐渐显现如下问题：

（一）跨区域环境资源犯罪管辖争议大，涉案地法院“不愿管”

对于跨区域环境犯罪，其涉及的“犯罪地”往往需要相关司法解释对其作补充性规定。2019年2月，最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部、生态环境部联合印发的《关于办理环境污染刑事案件有关问题座谈会纪要》对此做了专门规定：“犯罪地包括环境污染行为发生地和结果发生地。‘环境污染行为发生地’包括环境污染行为的实施地以及预备地、开始地、途经地、结束地以及倾倒、排放污染物的车船停靠地、始发地、途经地、到达地等地点；环境污染行为有连续、持续或者继续状态的，相关地方都属于环境污染行为发生地。‘环境污染结果发生地’包括污染物排放地、倾倒地、堆放地、污染发生地等。”[2]由此可见，跨区域环境犯罪“犯罪地”的范围十分广泛，容易产生管辖争议。

跨区域环境资源刑事案件的争议情况主要为法院“不愿管”，由于跨区域环境犯罪的案件往往涉及多方利益，受地方经济发展需求的影响，一旦某个相关犯罪地法院受理了案件，其司法很可能会受地方保护干预，无法做出公正客观的裁决。同时，跨区域环境犯罪的案发过程往往较为复杂，审理难度较大，不易裁决，如果审理法院所在地与犯罪相关性较小，将不利于其调取证据、查明案情乃至做出服众的司法审判，所以为了维持司法公信力，避免公众对审判有所怀疑，有关法院会互相推诿立案“不愿管”，报请上级指定管辖。此外，由于犯罪地范围十分广泛，被告方极有可能以管辖有误为由提出延期审理。由于跨区域环境犯罪“突破了行政地域界限，造成了多个地区的生态环境破坏，影响范围更广，对不特定人群的危害也更大”[3]129，危害后果相对严重，一旦出现上述管辖争议，无论是法院报请上级指定管辖，还是辩护方以管辖有误为由向法院提出延期审理等，都会拖延诉讼进展，不利于及时打击环境犯罪和修复生态环境。

（二）环境犯罪案情复杂，专业性要求高，“不好管”

从环境因素的特点来看，环境因素具有流动性[3]128，任一环境因素受到污染，都有可能通过某种渠道转移影响下一环境因素，如违规通过暗管排放的污水，不仅会污染当地水环境，还会造成土壤污染。当污染达到一定严重程度，污染范围不会停留在污染源覆盖的地域范围内，还会循序渐进地对污染源覆盖范围以外的区域造成生态影响，进而影响该区域生活经济主体的利益。可见，环境污染及破坏具有转移性、潜伏性和连续性，污染结果不容易被第一时间发现，且环境的治理与恢复需要兼顾各个环境因素，是一个系统的长期过程。此外，从证据角度来看，环境犯罪涉及的证据具有较强的专业性，其监测、提取、鉴定和固定等工作需要具备一定专业素养的司法工作人员采用专业设备和手段来完成，对收集的证据进行认定还需要司法工作人员严格依照一定的行业规范、法律法规实施。因此，环境犯罪的公正审判对司法理念、司法技术以及审判人员的专业素质等均提出了较高的要求，不太“好管”。

我国传统管辖制度是基于“司法能力均等”的假定而设立的，即不同地域的司法机关对同一类型的刑事案件有大致均等的司法能力[4]169，但现实中由于司法资源分布不均，司法工作人员的专业素质参差不齐，不同地域司法机关对于环境刑事案件的办案标准较为模糊与混乱，司法能力仍存有差异。若单纯遵循传统管辖制度，一旦该法院审判经验和专业性不足，将不利于作出公正的审判。因此，有必要探寻解决环境犯罪管辖问题的有效路径。

二、环境犯罪管辖问题解决路径探索——跨区域集中管辖

（一）跨区域集中管辖的沿革与定义

2013年11月，党的十八届三中全会提出“探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度，保证国家法律统一正确实施”[5]的要求。2014年7月，最高人民法院发布了《人民法院第四个五年改革纲要（2014—2018）》，提出“探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度”③的改革举措。2014年10月，党的十八届四中全会再次特别提出要“探索设立跨行政区划的人民法院和人民检察院”[6]。这一系列的文件政策都反映出当前国家对司法“去地方化”的决心与努力。

在诉讼领域，各地针对环境资源案件探索实施了跨行政区划的集中管辖制度。所谓环境资源案件的跨区域集中管辖，是指上级司法机关将原本分散由各地各级人民法院管辖的环境资源案件指定交由少数设有环境资源专门审判机构的审判能力较强的法院管辖的制度。相较而言，各地试点改革进行的模式与具体措施存有差异，但总体来看，跨行政区划的集中管辖对于前述环境犯罪管辖问题的解决起了重要作用。

（二）跨区域集中管辖的作用

1.经上级指定，与行政区划适当分离的集中管辖能初步解决“不敢管”问题。跨区域集中管辖具有跨行政区划性和上级指令性的特点，可以解决法院对于环境案件“不敢管”的问题。对于环境民事案件和行政案件，由于跨区域集中管辖的跨行政区划性，集中指定管辖法院的人财物不再受原管辖法院所在地的政府控制，能够相对没有后顾之忧地受理案件，对被告人进行公正审判。另外，即使最终指定集中管辖的法院仍为被告人行为地或居住地的人民法院，上级的指定能够赋予地方法院受理案件的“勇气”，从而解决不敢立案的问题。

需要注意的是，“不敢管”的情况对于环境刑事案件而言更多可能出现在行政部门立案调查阶段。环境刑事案件的立案往往具有行政前置性，生产单位排污标准应符合有关行政法律法规，生产单位的经营需要经过环保行政部门的排污审查与核准，环保行政部门承担着检查生产单位日常排污状况的职责，因此，往往是环保行政部门最先发现涉嫌污染环境犯罪的线索。当前公安机关办理环境案件的案源主要来自行政移送④，地方保护问题往往不是出现在法院审判阶段，而是在行政调查阶段，对于行政部门移送的环境案件，公安机关初查认为符合刑事立案标准的一般都会立案侦查，侦查终结的环境刑事案件，法院在接到检察院的起诉后多会立案受理，极少出现法院因受制于地方政府而“不敢管”的问题。

2.提前批量式的指定管辖能解决“不愿管”问题。学界与实务界一般认为集中管辖是一种特殊的指定管辖，与一般指定管辖的区别在于其不再是法院对个案立案后再向上级报请指定的裁量管辖，而是提前将环境类案“批量式”地指定给特定法院。也有学者认为集中管辖是确定管辖，“我国司法机关针对某一类案实行的集中管辖，虽然形式上使用了指定管辖，但本质上却是确定管辖，即上级司法机关基于领导或监督地位直接确定下级机关对某一类案件是否有管辖权。”[4]171由于当前仍处于试点探索阶段，我国尚未有对集中管辖性质作出明确界定的法律法规或司法解释。但无论是哪种形式，由于其具有“提前批量式指定”的特征，所以对于跨区域环境犯罪，各涉案地法院无需再因为管辖不明等管辖争议而苦恼由谁管辖，省去了互相推脱管辖责任的时间、精力以及向上级法院请示的繁琐程序，同时上级法院也无需再花时间指定管辖，既能节约司法资源，提高诉讼效率，还能很好地解决涉案地法院“不愿管”的问题。

3.整合司法资源，积累审判经验，增强审判专业性，解决“不好管”问题。跨行政区划的集中管辖不但具有跨行政区划性和上级指令性，还具有司法资源整合性。我国司法资源有限，集中管辖将一定区域范围内的环境案件集中交由个别特别的法院管辖，并且在这些特别的法院中设立专门的环境审判机构，建设环境刑事案件的专业审判队伍，如此便可以集中审理案件，积累司法审判经验，利用有限的司法资源最大程度地解决司法能力不均等、环境案件地方分布不均造成的审判水平不一、专业性不强的管辖问题，作出专业、统一、公正的审判。

（三）跨区域集中管辖的试点改革情况

当前，我国各地的跨区域集中管辖主要存在以下四种模式：

1.贵州模式。“贵州模式”的跨区域集中管辖是指以生态系统或生态功能区为划分单位来实行跨区域集中管辖。由于环境要素如水、土壤、大气、森林等多跨行政区划分布，环境案件的发生往往具有跨区域性，因此采用“贵州模式”的地方一般根据该地的湖泊面积、河流流域、湿地覆盖、山脉走势、自然保护区等环境要素的分布情况，划分出若干个生态司法保护区，并结合各地法院审判力量的分布、地理距离、交通条件等因素，选择指定若干个层级完备的法院对各个生态司法保护区发生的环境案件进行集中管辖，由此保证了环境的整体性修复，还避免了地方保护主义的干扰。贵州省⑤、海南省⑥以及江苏省⑦均采用了该模式。

2.重庆模式。与“贵州模式”不同，“重庆模式”的跨区域集中管辖不强调生态系统的完整性，而是以案件数量、人口数量和经济发展水平等为因素综合考量，由上级人民法院指定若干个特定的法院管辖相应上级法院辖区内的环境资源案件，实行跨区域集中管辖。重庆市⑧采用了该模式。

3.铁路法院模式。“铁路法院模式”是指依托铁路法院来实行环境案件的跨区域集中管辖。铁路法院改制后由于原本的管辖业务范围过窄，一段时期内陷入了案源不足、法官闲置等窘境。十八届三中全会提出“探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度”[5]后，铁路法院把握了转型机遇，凭借其司法管辖与行政区划相分离的先天优势及其改制后的“人、财、物”基本不受制于地方[7]的优势，成为了集中管辖试点改革中的弄潮。北京、上海、西安、安康⑨等地采用了该模式。

4.湖北模式。“湖北模式”主要指将环境要素和案件性质结合起来确定集中管辖的法院，其不但强调环境要素的流动性和系统性，还强调环境案件的性质，有利于解决环境案件的跨区划性和审判专业性问题。湖北⑩采用了该模式。

三、环境犯罪跨区域集中管辖试点中存在的问题

（一）指定一审法院多为基层法院，级别不够，“不敢判”

集中管辖的跨行政区划性和上级指令性能够较好地解决地方司法机关受地方政府施压不敢立案的问题。但立案仅仅是管辖制度希望解决的问题之一，合理公正的审判亦是管辖制度设计的一个重要目标。尤其是对于环境刑事案件，法院接到检察院提起的公诉，一般都会立案受理，但在集中管辖的试点改革过程中，各地方指定的集中管辖法院多为基层人民法院，其可能会因为“级别不够”出现“不敢判”的问题，即无法严格按照法律法规等规范严厉打击环境犯罪。集中管辖属于一种特殊的指定管辖，其管辖结果无非两种，一种结果是提级管辖，其背后有地方上下级政府之间的指令与服从关系作支撑，必然能够解决法院“级别不够”“不敢判”的问题。另外一种结果是同级管辖，当上级司法机关指定下级其他法院管辖时，即使管辖法院脱离了原地方政府的干预，但由于集中管辖法院与原管辖法院背后的地方同级政府之间不具有从属关系，地方干预司法的隐患仍然存在。

（二）指定法院所在地可能不在涉案地范围内，影响审判效果和诉讼进程

集中管辖是一种特殊的指定管辖，诉讼法中指定管辖的目的之一就是为了解决管辖冲突的问题。然而，现实中跨区域环境案件不在少数，且环境因素具有流动性和延伸性，环境犯罪常常会涉及较多跨区域因素，如果每有跨区域环境案件就走指定管辖程序，则显得耗时耗力，程序繁琐。因此，集中管辖作为一种具有跨行政区划特征的特殊的指定管辖，既能解决管辖冲突问题，也能对类案“批量式”地事前规定好管辖法院，较好地解决个案指定管辖程序繁琐的问题。但集中管辖仅能解决管辖冲突问题的一半。传统的管辖制度建立在“犯罪地为主，居住地为辅”的原则之上，目的是便于法院在罪证最集中存在的地方及时、全面地收集和审查核实证据，迅速查明案情，进而做出公正的审判，有效预防和减少犯罪发生。当集中管辖指定的管辖法院所在地与犯罪根本无关时，集中管辖可能就会受到质疑。集中管辖是事前的“指定管辖”，指定法院的管辖地域范围是事前规划好的，如果事前对地域范围的界定不合理，就会影响证据的调取与案件的审判，拖缓诉讼进展，增加诉讼成本，影响审判质量和诉讼效率。因此，有必要合理科学地确定集中管辖的地域范围，彻底地解决管辖冲突问题。

（三）指定法院与侦查、公诉机关的侦、诉、审衔接配合问题影响诉讼进程

我国刑事诉讼坚持公、检、法三机关分工负责、互相配合、互相制约的原则，诠释了我国刑事诉讼追求效率的“线形关系”[8]。首先，分工负责决定了公安机关的侦查权和检察院公诉权相对独立，其管辖权自然也是独立进行。其次，互相配合、互相制约意味着公安机关侦查终结后将案件移送至与其对应的检察院，检察院审查完毕后再向对应的法院提起公诉。在当前强调以审判为中心的司法改革背景下，集中管辖主要是对法院进行的试点改革，因此，受理环境刑事案件的公安机关与检察院往往不能与集中管辖的法院对应，接到公安机关侦查终结的环境刑事案件的检察院需要将案件移送或指定到与集中管辖法院相对应的检察院，再由该检察院向集中管辖法院起诉，衔接配合之中耗时较长，诉讼进程滞缓，影响诉讼效率，不利于及时定罪量刑，恢复与保护环境。此外，公安机关对环境犯罪案件的侦办一般由内设的食药环侦、治安或经侦部门立案侦查，检察院对环境犯罪的审查起诉一般也由普通犯罪或经济犯罪等公诉部门进行，尽管目前有较少部分地区（北京、上海、江苏等）进行了跨行政区划检察改革，但该类改革不仅仅是针对环境案件，还包括跨地区重大职务犯罪案件、重大食品药品安全刑事案件等⑪，环境案件审查专业性相较集中审理环境案件的人民法院而言有所欠缺，工作衔接配合可能也不太顺畅。因此，如何完善侦查、起诉与审判的衔接配合，节省诉讼时间与成本，是当前环境犯罪跨区域集中管辖亟需解决的问题。

四、环境犯罪跨区域集中管辖的完善

（一）提高管辖法院的层级

根本而言，集中管辖法院要解决“不敢判”问题，就应脱离地方政府对当地法院人、财、物的管控。要做到这点需要触及根本的行政体制问题，比如当前省级以下法院人财物省级统管的改革，但这种解决方式显然耗时耗力，非一时半载可轻易实现。另外一种解决方式就是把管辖法院进行提级。跨区域集中管辖是一种特殊的指定管辖，源于我国司法的不独立，是为了避免地方权力干扰而实施的管辖权移转。在目前我国这种集中型的政治、司法体制之下，管辖移转型指定管辖有一定的存在价值，这一制度应当完善而不应当否定[9]。因此，要完全解决前述集中管辖指定法院因为级别不够“不敢判”的问题，可以现有跨区域集中管辖制度为基础，适当提高指定管辖法院的级别，至少保证管辖法院为中级以上。在目前的司法实践中，无论适用跨区域集中管辖还是普通管辖，环境犯罪一审案件绝大多数都是由基层人民法院审理，若指定中级以上人民法院审理环境犯罪，基本可以保证原本应由基层人民法院管辖的环境犯罪不再受原地方政府及与其同级的其他地方政府的影响，全面避免地方保护主义对司法的干扰。

（二）合理规划管辖法院的地域管辖范围

当前各地跨区域集中管辖的不同模式正是出于不同的考量因素来对指定法院的管辖地域范围进行划分的。根据前述内容，我们可以总结出应当考量的因素主要包括环境因素、地理距离、交通条件、经济发展水平、案件数量、案件性质、司法审判水平等。指定法院的管辖地域范围应最先考虑环境因素，其次再具体结合地方实际考虑其他因素。

之所以把生态环境因素放首位，是因为环境因素具有流动性和整体性，所以环境犯罪不宜过于分段治理。由于不同地方环境犯罪的司法审判水平不一致，司法裁判会存在不同程度的差异。同时随着新时期恢复性司法的发展趋势，环境犯罪的审判强调要摒弃传统“严打”的刑罚观念，树立“生态恢复性司法”理念，如果环境犯罪过于分段治理，标准不统一的刑罚将产生不均衡的威慑力和社会效益，不利于生态环境长远的系统性恢复与治理。

另外，在以环境要素为主要考量标准的基础上，还要结合地方实际，有针对性地选择其他司法、社会和经济因素作为地域范围划分的标准。具体而言，考量标准及相应作用主要包括：地理距离和交通条件的考量能够为司法机关和诉讼参与主体减轻讼累；案件性质、案件数量的衡量能够在指定管辖法院时最大程度地整合司法资源，避免由于环境案件分布不均、案源不足导致法院、专门审判机构和专门审判人员被虚置浪费；经济发展水平的衡量很大程度上决定了地方环境案件的性质和数量；司法审判水平的考量决定了法院对环境案件审判的专业性和公正性。兼顾环境因素和地方实际因素的地域管辖范围划分有利于环境犯罪的打击和环境的修复，实现环境案件刑事诉讼最大的社会效益。

五、余论：设立环境专门法院，实现环境司法专门化

跨区域集中管辖的适用对象不仅仅是环境刑事案件，其适用对象涵盖了所有诉讼类型的环境案件。而之所以要进行跨区域集中管辖，不仅是因为其可以解决“不敢管”“不愿管”和“不好管”等管辖问题，最重要的还是因为其可以整合司法资源，使环境案件的审判达到一定程度的集成化，增强审判专业性，提高审判质量。可以说，环境案件跨区域集中管辖的发展趋势是环境司法审判专门化，该必然的发展结果同样会影响环境犯罪的刑事审判，因而有必要对环境司法审判专门化的必要性、可行性及如何实现作进一步探讨。

司法专门化最直接的实现形式是设立专门法院，但基于我国专门法院设立的经验教训，我们应该采取谨慎态度。纵观过往，我国曾相继建立了军事、海事、林业、铁路、农垦、矿区、油田等专门法院，如今，军事法院和海事法院得以保留，而由于林业、农垦、矿区、油田等专门法院是计划经济时代的产物而非完全出于专业性要求，因此随着时间的推移被纷纷改制，铁路法院也因常年受到社会质疑而在2010年起开始彻底改革，现如今正在摸索重新发展的道路。可见，欲探讨环境司法专门化，不应简单粗暴地直接探讨专门法院的设立，而应先明确专门化所欲实现的制度功能以及在现有框架内能否实现这些功能[10]。尽管环境问题的严峻性、环境纠纷的多发性、环境执法的孱弱性、环境案件的专业性等问题均是环境案件实施跨区域集中管辖的多种动因，但环境问题再严重、环境纠纷再多发，均可以通过传统审判庭审理，唯一能够支持环境司法专门化的理由应该是环境案件的专业性[11]10-11。跨区域集中管辖是在现有框架内环境司法专门化的探索，虽然司法专门化不等同于组织专门化，组织为表，程序方为本，审判机构仅是诉讼程序的外在载体[11]12，然而跨区域集中管辖中除了“铁路法院模式”，指定集中审理环境案件的法院都为普通法院，如前所述，其在试点改革过程中仍有相当问题需要解决。而且，集中审理的普通法院既要承担不同地方环境案件的审判任务，还要审判原先其管辖范围内的其他类型案件，难免会不堪重负，无法更好地实现改革目标。因此，设立环境案件的专门法院有一定的现实必要性，其是环境司法专门化探索的必然趋势和最终结果。

环境刑事案件涉及了公检法三机关之间的分工与配合，因此，结合前述环境犯罪的管辖问题，设立环境案件的专门法院应遵循如下规则：

其一，科学规划专门法院管辖的地域范围。可借鉴贵州省集中管辖的试点经验，由最高人民法院结合国家生态环境管理部门，对我国生态系统作充分的调研分析，将全国划分为不同的生态区域，并在此基础上综合考量经济、社会、司法等环境以外的其他方面因素，科学合理地划分出不同的生态司法保护区，在这些生态司法保护区中设立相应的专门法院。

其二，完善专门法院的层级体系。应借鉴铁路运输法院的经验，使各生态司法区域中的环境专门法院形成二级法院体系。简言之，地方环境一审案件最低由层级与中级人民法院相当的专门法院管辖，最高由层级与高级人民法院相当的专门法院管辖。同时，最高人民法院内组建环境案件审判庭，承担一审（全国性质的环境案件）、二审（不服各生态司法区域专门法院一审裁判的环境案件）和再审职能，统筹全国的环境司法专门化工作。

其三，协调环境犯罪专门管辖的侦诉审衔接工作。环境犯罪的诉讼程序涉及到公检法三机关之间的程序交接和证据移送调取等衔接配合问题。虽然设立环境案件专门法院是环境司法专门化的必然发展趋势，相对独立的公检法要实现更好的衔接，分别设立针对环境犯罪的专门机关表面上看似乎是最佳途径，但当前践行该途径的条件仍不成熟。首先，环境案件的跨区域集中管辖为专门法院的设立奠定了一定的实践经验和构建基础，有现实可行性，而目前公安机关和检察院尚未有大规模的集中管辖试点改革，经验不足，建立专门管辖环境刑事案件的公安机关和检察院还不具有可行性。其次，贸然单独将环境犯罪的侦查权和审查起诉权分离出来建立崭新的专门公安机关和检察院，最终其也可能会因为职能单一、案源不足而被虚置甚至撤销，不仅浪费司法成本，还有一定的司法风险。

因此，设立环境案件专门法院后，解决侦诉审衔接问题的途径不在于建立专门的侦查机关和检察机关，而应以生态司法区域为基础，在原有公安机关和检察院的体系中集中指定可与专门法院在层级和地域上对应的侦查和审查起诉部门，由其承办该生态司法保护区内的环境刑事案件。基于此，可以有如下具体设想。假设我国有A河流经京津冀三省，最高人民法院在京津冀地区A河上游流域范围内设立了A河上游第一法院（中院级别）及A河上游第二法院（高院级别）。对于在A河上游流域发生的环境刑事案件，若其被划分给北京市西城区公安分局主办，侦查终结后，由西城区公安分局移送给西城区人民检察院审查起诉，再由西城区人民检察院直接向A河上游第一法院（中院级别）起诉。出于调查取证的必要，西城区公安分局亦可以指派其下级公安机关侦办，但侦查终结权仍在于西城区公安分局。若案件划分给了河北省公安厅主办，侦查终结后，由河北省公安厅移送给河北省检察院审查起诉，再由河北省检察院直接向A河上游第二法院（高院级别）起诉。必要时河北省公安厅可以指派其下级公安机关侦办，侦查终结权仍在于河北省公安厅。换言之，可以通过侦查、检察的跨区域集中管辖来实现公安机关、检察院与环境专门法院的衔接。由此，环境专门法院不但解决了审判的去地方化及专业性问题，还能实现环境犯罪侦诉审的无缝衔接。

[注释]：

①例如张曙先生的观点。参见其论文“刑事诉讼集中管辖：一个反思性评论”载于《政法论坛》2014年第5期，第167-175页。

②我国《刑事诉讼法》第25条：刑事案件由犯罪地的人民法院管辖。如果由被告人居住地的人民法院审判更为适宜的，可以由被告人居住地的人民法院管辖。

③参见最高人民法院法发〔2015〕3号《关于全面深化人民法院改革的意见——人民法院第四个五年改革纲要（2014—2018）》。

④据笔者不完全统计，2019年1月至7月，某市公安局食药环侦支队及其下属的各区分局食药环侦大队共立环境资源犯罪（不含森林分局管辖的森林资源案件）案件66宗，其中行政移送56宗，自侦4宗，其他移送1宗，行政移送占84.8%。

⑤贵州省高级人民法院根据其环境要素划分了五个生态司法保护板块，综合衡量并选择了五个基层法院及与五个基层法院对应的四个中级法院和省高级法院设立生态环境审判庭或人民法庭，构成贵州省“一四五”跨区域环保审判格局。参见徐胜萍，曾佳：论环境资源案件跨区域集中管辖制度的完善。载于华东师范大学学报（哲学社会科学版）2017年第1期第120页。

⑥海南省在行政区划的基础上以河流入海口为划分标准，在海南省南渡江、万泉河、昌化江、宁远河、陵水河五大河流经市县及在鹦哥岭、霸王岭两大自然保护区试点环境资源案件跨行政区域集中管辖。参见金昌波：我省法院部署开展环境资源审判改革试点工作 五大河流域环境资源案将试行跨行政区域管辖。载于http：//hnrb.hinews.cn/html/2016-07/16/content_1_8.htm，2019年9月10日查阅。

⑦2019年6月28日上午南京环境资源法庭正式办公，集中管辖江苏全省9个生态功能区法庭上诉案件和中院管辖的一审案件，自此与9个生态功能区法庭（长江流域南片、长江流域北片、太湖流域、洪泽湖流域、骆马湖流域、西南低山丘陵区域、西北丘岗区域、黄海湿地、灌河流域环境资源法庭）形成相对于普通审判机制的“9+1”高度集中化、专业化的审判机制。参见姚雪青：南京环境资源法庭正式办公 管辖9个生态区。载于http：//js.people.com.cn/n2/2019/0628/c360305-33089564.html?from=groupmes⁃sage，2019年9月10日查阅。

⑧重庆市指定渝北区法院、万州区法院、涪陵区法院、黔江区法院、江津区法院集中审理各自所在辖区内原应由基层法院管辖的一审环境案件。参见徐胜萍，曾佳：论环境资源案件跨区域集中管辖制度的完善。载于华东师范大学学报（哲学社会科学版），2017年第1期第120页。

⑨依托原铁路运输中级法院成立的北京市第四中级人民法院、上海市第三中级人民法院分别集中管辖北京市和上海市跨地区重大环境资源保护案件。西安铁路运输法院、安康铁路运输法院分别管辖原由西安、安康两市各基层人民法院管辖的一审环境资源案件。参见徐胜萍，曾佳：论环境资源案件跨区域集中管辖制度的完善。载于华东师范大学学报（哲学社会科学版）2017年第1期第120页。

⑩湖北省内长江、长江支流水域水污染损害以及长江、长江支流水域水污染损害以外的环境公益诉讼案件由武汉海事法院与汉江中级人民法院分别管辖，环境资源非公益诉讼由武汉、宜昌、十堰、汉江等设有专门环境资源审判庭的中级法院以民事、行政二审合一的模式进行集中管辖。参见程勇，唐业继：湖北统一环境资源审判模式与管辖设置。载于http：//rmfyb.chinacourt.org/paper/html/2015-01/28/content_93292.htm?div=-1，2019年9月10日查阅。

⑪以我国第一个跨行政区划检察院——依托上海铁路运输检察分院成立的上海市检察院第三分院为例，其“除管辖原有的涉铁路运输、轨道交通案件外，还有经上海市检察院指定管辖案件，包括上级人民检察院指定管辖的跨地区重大职务犯罪案件、跨地区的重大环境资源保护和重大食品药品安全刑事案件等。”参见正义网：第一个跨行政区划检察院成立。载于http：//news.jcrb.com/jxsw/201811/t20181105_1922374.html，2019年9月10日查阅。