课题组

（成都市公安科学技术研究所 四川成都 610017）

公安大数据战略是国家大数据战略的组成部分。公安大数据战略是提升警务效能、推进公安工作现代化的重要手段。2018年全国公安厅局长会议指出，公安机关要将大数据作为创新发展的大引擎、培育战斗力生成新的增长点，大力实施公安大数据战略，着力打造数据警务、建设智慧公安，全面推动公安工作质量变革、效率变革、动力变革，实现公安机关战斗力跨越式发展。目前全国各级公安机关正在把大数据作为公安科技信息化的核心，深入开展公安大数据建设，取得了一系列的显著成果。但是大数据技术作为一个方兴未艾的新技术，在公安领域的应用也对公安科技信息化建设提出了新的要求。大数据技术的特征概括起来是“4V”：一是数据量大（Volume），且数据变化速度快；二是类型繁多（Variety），数据的种类和来源多样化；三是价值密度低（Value），数据价值密度相对较低，如何结合业务逻辑并通过强大的机器算法来挖掘数据价值，是大数据时代最需要解决的问题；四是速度快时效高（Velocity），数据增长速度快，处理速度也快，时效性要求高，这也是大数据区别于传统数据挖掘的显著特征。在此基础上，大数据还有数据的在线在线性和或数据处理的复杂性等特征。从上述特征可以看出，大数据技术下数据成为技术应用的核心。对此，有专家学者就如何深入推进大数据战略，大数据技术如何服务公安实战，大数据时代公安信息化有什么内在特点及客观要求等问题展开了一些研究。魏国威指出大数据背景下公安信息化建设已由传统的警务模式转变为信息化为先导的新的警务模式，公安信息化具有信息资源化、数字化，信息应用专业化，指挥扁平化、作战一体化等特点[1]。张涛结合工作实践指出，公安信息化在大数据时代的发展方向是优化源头采集体系、优化信息应用模式、优化技术利用途径、优化业务应用方式、优化联合作战思路等[2]。这些研究印证了公安部在大数据战略中要推动数据流与业务流、管理流的融合的要求。同时研究者们也指出，大数据时代的公安信息化建设，仍然存在思想认识不清晰、专家技术人才匮乏、信息化建设研发、更新、维护投入不足、信息资源整合不到位等问题。

针对公安大数据战略的特点和问题，各地公安机关也在积极思考，从规划、机制、人才等方面探索解决的途径，但对科技信息化项目管理，却缺乏针对大数据战略的相应研究。作为对科技信息化项目建设与应用具有“指挥棒”作用的科技信息化项目管理，是公安机关保证项目意图落地的重要手段。在信息化建设已向大数据全面转型的情况下，必然需要深刻分析公安大数据战略下科技信息化工作的特点，建立健全适应大数据战略的管理理念和机制，从而为数据警务、智慧公安建设提供有效引导和有力保障。本文在分析项目管理在大数据时代的趋势和公安机关在项目管理中存在的问题的基础上，试就如何做好公安科技信息化项目管理提出思考和建议。

一、科技信息化项目管理的任务

项目管理学对项目管理的定义是：项目的管理者，在有限的资源约束下，运用系统的观点、方法和理论，对项目涉及的全部工作进行有效地管理。即从项目的投资决策开始到项目结束的全过程进行计划、组织、指挥、协调、控制和评价，以实现项目的目标。贾渊博认为，IT项目管理是运用以科学技术为基础的知识，对有关信息化的要求做出相应的解决方案和解决措施，从而顺应客户的需求，实现对信息技术的统筹和运用，达到信息整合和输出的目的[3]。项目管理是对项目建设的目标、计划、质量、成本、风险等进行管理，对项目建设质效与成本控制非常重要。据统计，2018年每1美元的投资中，由于项目绩效不佳，有9.9%的投资被浪费[4]。因此加强项目管理非常必要。

公安科技信息化项目多数是IT项目，其项目管理属于项目管理分类中的信息项目管理类别。在公安科技信息化工作中，项目管理较之通常意义的项目管理更加复杂。通常意义的项目管理，主要由项目的建设方去完成，负责从立项到项目结束的全过程，从而保证自己建设目标的实现。而公安工作由于体制上条块结合的特点，以及不同业务间较大的差异性，形成了在建设部门之外，还设有一个专门的部门从第三方角度进行项目管理的机制。这个第三方一般由科信部门承担，负责从全局的角度开展立项审核、技术论证、验收评估等工作。科信部门在项目管理中的职责也与科技领域的科研项目管理不同。和科研项目管理相比，除了通常的审批、管理、考核和评估之外，公安科技信息化项目管理会具有强烈的业务属性和领域关注度，会引导，甚至直接介入项目的立项和实施，从而保证项目能够成功建设并投入使用，以保证效益的最大化。因此，公安科技信息化项目管理是一个由项目建设方和科技信息化项目管理部门共同完成的管理活动。

大数据战略的实施对科技信息化项目的建设应用提出了更高的要求，更强调以大数据的视角从宏观和微观两个方面去审视项目，以确保大数据战略意图的实现。因此对于大数据时代的项目管理，必须充分发挥出项目管理的引导、促进和管控功能，把控项目走向，避免脱离数据警务的实战要求。因此公安科技信息化项目管理的任务还包括引领公安科技走向，提升建设质效，深化实战应用等任务。在这方面美国情报高级研究计划局在项目管理中所采取的扁平化的组织体制，项目经理全程参与、全权负责的管理模式，严格依据标准化流程实现精细化管理的方式，对大数据战略下科技信息化项目管理很有借鉴意义[5]。

二、大数据战略下公安科技信息化项目管理面临的挑战

（一）大数据战略对公安科技信息化项目的内在要求

对大数据的分析运用，本质上是把握大势、赢得主动、赢得未来的思维方式[6]。要通过大数据应用，把公安机关执法活动和管理决策更多基于数据和数据分析，促进大数据与警务体制机制的深度融合，促进警务流程再造与警务结构优化。因此，作为大数据战略下的科技信息化项目，首先必须以实现技术、业务、数据“三融合”，提升公安工作现代化、智能化、专业化，增强公安工作前瞻性、精准性、高效性为建设的出发点。其次必须以强化数据应用为建设的落脚点，把数据采集、数据分析和数据应用作为重要的功能点加以实现。第三是必须坚持实战应用的建设目标，真正发挥出大数据对公安工作战略指引、战术辅助、战力支持的作用[7]。

（二）公安科技信息化建设应用与项目管理中存在的主要问题

1.公安大数据建设应用存在的主要问题。大数据是信息化发展的新阶段。当前公安科技信息化建设与应用在全面拥抱大数据的过程中，在理念思路和具体操作中还存在与公安大数据战略不适应、不协调的问题，阻碍大数据建设的有效开展。主要表是：（1）理念滞后缺乏思路。对大数据战略和大数据技术认识不清，还在以传统思维开展信息化建设。（2）统筹不足缺乏规划。没有制定科学合理的大数据战略发展规划，缺乏有效的实现路径和统一的标准规范。（3）“拥数自重”缺乏共享。被部门意识所左右，缺乏整合共享的意识和决心，导致数据基础无法夯实扩充。（4）贪大求全重复建设。脱离实际需求“求洋尝鲜”，热衷于建设平台和堆砌硬件，不仅造成重复建设，更造成新的烟囱壁垒。（5）脱离实战体验较差。一些系统重管理轻实战，一些系统操作繁琐功能笨拙，一些项目故障频出响应缓慢，民警怨声载道。（6）流程再造效果不明显。项目建设时仅仅着眼于业务数字化，建成后长期停留在单纯应用上，未能促进流程再造与业务优化，建设效果大打折扣。（7）信息安全问题比较突出。“重功能轻防护”、“重应用轻安全”的问题还不同程度存在，信息安全隐患不容忽视。

2.项目管理中存在的主要问题。在项目管理过程中，也存在与大数据战略不适应、不协调的问题。主要表是：（1）思想认识有偏差，还在沿用旧的思路面对大数据时代的项目管理工作。（2）工作思路不清晰，对项目管理在大数据战略下怎么做不明确。（3）对全局规划把握不准，难以在项目管理中贯彻规划的目的。（4）对业务不熟悉，无法帮助项目准确实现建设要求。（5）对项目全流程把控不严，大数据战略的要求无法有效落实。（6）缺乏科学的评估指标和体系，项目管理粗放简单。（7）项目管理人员技术水平有待提升。这些问题的存在，使得项目管理在项目建设过程中的导向性和管理、保障作用得不到充分发挥，掩盖甚至放大大数据建设中存在的问题，影响公安大数据战略的落地见效。

三、公安科技信息化项目管理优化的路径

项目管理作为公安科技信息化工作的重要组成部分，对提高大数据建设质量，提供好用易用的大数据手段，整体提升公安机关的大数据应用水平，推动公安工作现代化具有重要价值，因此在大数据战略下有必要进一步优化科技信息化项目管理。公安部明确提出，信息化组织管理要从多头分散向集中协调转变，健全完善“一把手”负责的信息化工作领导机制，设立专门机构归口管理、统一审核信息化建设项目，规范信息化建设项目的全流程管理，建立公安信息化工作评估机制。针对大数据建设与项目管理中存在的问题，应从以下方面优化项目管理工作。

（一）健全组织机构

成立专门的组织机构负责科技信息化项目管理工作，抽调具有丰富科技信息化知识和项目管理经验的民警从事项目管理工作。要赋予项目管理机构充分的权力和足够的权威，保证项目管理意图的落地。近年来，各级公安机关先后成立了由“一把手”担任领导职务的科技信息化委员会、大数据工作领导小组等专门机构负责科技信息化项目建设，组织开展本单位的项目管理。实践证明，这种方式对项目管理具有明显的保障作用，但在一些地方也存在科信部门单打独斗的问题。后续需要进一步充实项目管理机构的人员组成，吸引更多的业务部门和业务骨干加入到项目管理中，从而把大数据战略真正做成全警参与、全警协同的工作。

（二）加强统筹、总体规划与宣贯

大数据时代科技信息化建设必须加强统筹。统筹的目的是提高建设水平，增强实战价值，避免重复建设，从而让大数据战略成为“风景”而不是“盆景”。统筹的内容包括制定总体规划、业务统筹、基础设施统建共用、数据整合、集中采购等多个方面。统筹的手段主要是科技信息化项目管理办法的执行。通过实施具有良好约束性的项目管理机制，把统筹的目的在项目管理过程中实现。统筹要坚持符合性、集约性、一致性原则。符合性就是统筹必须符合本单位总体规划，不符合的项目不予立项。集约性是指无论业务需求还是技术需求，均至少以地市或省为单位，采用“平台+应用”的思路进行集约化建设、采购和应用，避免重复建设、条块割据。一致性是统筹要坚持相同的尺度和要求，并且具有持续性。

制定总体规划不是项目管理的工作内容，但是科技信息化总体规划的实现必须依靠项目管理来保障，因此加强总体规划，不仅提升项目管理的成效，也为项目管理提供工作方向和思路。同样，宣贯总体规划也不是项目管理部门的本职，但是项目管理部门加强总体规划宣贯，指导、督促项目建设单位贯彻落实总体规划，将极大提升项目管理的效率与质量。从成都市公安局的实践来看，从事总体规划和项目管理的主体为同一部门，其在项目管理中发挥统了筹作用，推进大数据总体规的划高质量实现，取得明显效果。

（三）完善流程机制

建立符合公安工作特点的大数据条件下的项目管理机制，覆盖项目从立项到应用再到下线停用的全流程，形成一整套标准规范的管理要求和操作细则，确保项目始终纳入有效的管理中。在管理机制优化中，要注意抓好三个结合。首先是立项阶段抓好业务与技术的充分结合。传统项目管理在立项审核中往往注重技术可行性，业务可行性由建设单位自控，但建设单位往往囿于自身视角缺乏客观性，因此需要作为第三方的项目管理机构在业务可行性上以全局性视角进行把关。其次是在管理流程上做好公安与政府管理的结合。近年来各地政府全面深化大数据建设，强化对包括公安项目在内的电子政务的统筹把关。另一方面，大数据条件下公安大数据不可能再自我封闭单打独斗，必然需要融入政府大数据中，因此主动融入政府项目管理流程中，不仅有效提高公安大数据项目的建设质效，也能够减轻公安项目管理的强度。广州市公安局正是通过四个“库”建设与政府项目管理进行了有机融合[8]。成都公安信息化项目也按照市政府电子政务项目管理办法接受专设部门的项目管理。第三是抓好建设管理与应用评估的结合。当前公安项目管理存在“重建设管理，轻应用评估”的状况，对建设过程中的立项、验收等环节很重视，但对建设后的环节缺乏管理，对应用情况不了解。这不仅使项目管理流程无法形成闭环，也使得项目管理部门缺乏对项目建设成效的真实评估，不利于项目管理水平的提高。因此要确保对项目全流程的有效管理。

（四）突出整合共享

大数据的特征决定必须把整合共享作为项目建设的核心，也是项目管理关注的重点。公安大数据战略明确要求“以共享为原则，以不共享为例外”。项目管理是打破数据壁垒、保障数据共享的有效手段。成都市公安局在项目管理中采用以下方法在整合共享中取得较好效果：一是要把数据共享与项目建设同步设计、同步实施、同步上线、同步验收。项目在立项阶段就必须明确哪些数据能够向全局共享以及数据的主要字段、共享方式，在建设过程中与主体功能同步实现，建设完成后把数据向市局共享作为验收的前提条件；二是要把数据共享作为应用成效的评估重点。以市局数据资源库收到的共享数据为基准评价数据共享情况，倒逼数据提供部门确保系统的正常运行和稳定共享；三是强化“平台+应用”建设模式。全市科技信息化项目原则上基于市局已有的基础性平台开展应用专题的建设，基础性平台的数据和服务向全局开放。这不仅避免了大量重复建设，更加强了数据的归集复用，在数据流、业务流和管理流上都避免了烟囱孤岛的出现。

（五）加强应用评估

近年来随着财政预算管理中对于绩效评估提出了明确要求，对应用评估越来越重视。从管理角度来说，建设是为了应用，加强应用评估，进而指导后续信息化建设是项目管理的应有之义。首先是要完善绩效评估体系。公安信息化项目绩效无法用经济效益、行政成本或工作效率的高低简单衡量，需要建立一套多维度、多层次，定性与定量结合，体现政策导向，覆盖目标、过程、效益等全方位的绩效评估体系[9][11]。其次要加强应用评估指标的研究与创新。公安项目社会效益突出，可参考科技成果社会影响力评估的国际经验[11]，制定公安科技信息化成果的社会影响力的科学指标。再次要严格执行应用评估。坚决贯彻“花钱必问效，无效必问责”，对项目的应用进行持续评估，确保项目不是“花架子”“空架子”。要把部门自评、用户点评、第三方测评相结合，坚持实战导向与数据思维，充分运用数据分析方法客观评价。近年来，成都市公安局对验收上线的项目开展年度应用评价，对加强应用成效起到了较好的促进作用。

（六）开展基于大数据的项目管理创新

近年来基于大数据开展科研管理创新得到了项目管理人员的重视[12][13]。大数据理念帮助项目管理人员以数据的角度审视项目活动，大数据技术帮助项目管理人员获取更多项目推进过程中的数据并进行分析，从而有效弥补传统管理方式中效率不高、过程不清晰、管理客观性和全局性不足等短板，并具备发现隐藏趋势与风险的能力。基于大数据的项目管理创新，首先要有基于大数据开展项目管理的思路。明确项目管理环节中大数据管理的切入点、数据采集点，把大数据与管理流程进行有机整合。其次是要建设基于大数据的项目管理系统。要把项目管理系统从一个只注重流程性的流转系统，变成一个兼顾项目活动的数据采集和分析的大数据系统。再次是要充分应用大数据技术促进项目管理。要创新项目管理方式手段，加强用数据服务项目选型、技术论证、风险预测、流程把控、绩效评估和外围管理等的研究和实践。

（七）加强项目管理理论研究与人才培养

项目管理作为一门科学，还需要加强在新形势新要求下的理论研究，进一步丰富完善理论体系。特别是对于公安机关这种“条块结合”管理体制下，业务复杂多样、社会影响面较大的信息系统的管理，更要针对公安大数据战略的特点持续开展管理理论研究和创新，优化完善管理流程，建立更加科学的项目评价体系。另一方面，要加强项目管理人员的培养和项目管理技能的培训。从目前看，公安机关内部谙熟项目管理的人才还是比较稀缺的，对项目管理的专业技能的需求也是比较迫切的。要以职务技术序列评定为契机，激励项目管理人才的培养成长，也要加强对全局各单位的项目管理技能培训，确保项目管理要求能够落实，项目活动能够规范开展、科学推进。

（八）加强智力支撑体系建设

公安科技信息化项目领域宽广，技术性极强，仅靠一个部门或民警是难以全部了解，需要有额外的智力支撑体系协助进行项目评审、技术评估等，以保障项目的科学性。一是要加强项目评审专家库建设。目前项目评审专家多是通过抽选方式从公安外产生的，从实践看一些外部专家由于对公安信息化不了解，在评审中不易准确发现项目的问题，难以提出更有针对性的建议。因此有必要选择一批水平高素质好的专家，培训他们了解公安信息化的要求、特点，并在一段时期内相对固定的邀请他们担任评审专家。同时，也要大力培育公安内部专家。把技术精湛、业务精良的民警培育成项目评审专家参与项目评审，在业务需求与技术选型上把关。二是要探索建立科技信息化咨询长效体系。公安民警毕竟不是专业科技工作者，难以准确把握科技发展趋势、技术细节、设备参数、合理价格等比较精深而专业的知识。现行项目管理民警主要依靠咨询会、技术交流会和自学等方式掌握知识，在精度和广度上都不足。有必要探索一种长效机制，为公安科技信息化建设提供客观公正、专业高效的技术咨询服务。可采购专业的技术咨询服务，专门开展公安科技信息化技术研究与设备选型等，为项目方案制订、技术选型、价格匡算等提供建议。部分省市公安机关可借助下属科研事业单位为载体培养自己的科技咨询团队。

四、结语

公安大数据战略将为公安工作现代化提供强大动力，科技信息化项目管理作为实施大数据战略的有力保障，必须针对公安大数据的特点与需求，在组织、思路、理论、方式、手段、流程和人员配备上加强创新、优化和完善，才能更好发挥项目管理工作在科技信息化建设与应用中的作用。下一步需要在继续强化项目统筹与优化管理机制的基础上，加强基于大数据的管理创新，制定更为科学的应用评估体系，提升项目管理的智能化、精准化、专业化水平。