（天津师范大学马克思主义学院，天津，300384）

习近平曾提出，“乡村振兴靠什么？千条万条，最根本的只有两条：一是党的领导；二是人民群众的力量。党的领导是通过具体的路线、方针、政策来体现的，而干部是党的路线、方针、政策的具体执行者。”①习近平.摆脱贫困[M].厦门：福建人民出版社,1992：13。乡村干部是最熟悉乡村基层实际且最接近乡村群众的公权力行使者，是党在乡村各项路线方针政策的宣传者、贯彻者和带头实践者。乡村干部通过自身话语权而形成的对乡村群众的组织力、引领力和号召力直接关系到乡村振兴战略在乡村基层的贯彻实施。乡村干部话语权是指乡村干部掌握、支配和阐释其权限范围内话语的权利和权力，是乡村干部通过自身话语表达及其舆论效应而形成的影响力和号召力，具体包括对乡村各类公共事务的解释权、表达权和引导权等。乡村干部的话语权问题本质上是乡村干部对乡村场域中相关“话语”资源的支配力问题。通俗地说，就是有话能说、有话可说、有话会说、说了管用。要想在我国乡村基层这样一个“既是产生利益冲突和社会矛盾的‘源头’，又是协调利益关系、疏导社会矛盾的‘茬口’”②习近平.之江新语[M].杭州：浙江人民出版社,2007：239。实现振兴，就必须要确保乡村干部享有必要且充分的话语权。话语权是一个人经济地位、政治地位与社会地位的综合体现，而“作为一种政治实践的话语，不仅仅是权力斗争的场所，而且也是权力斗争的一个至关重要的方面。”③[英]诺曼·费尔克拉夫.话语语社会变迁[M].殷晓蓉译,北京：华夏出版社,2004：63。对乡村干部来说，话语权是他们治权的基础，它既是乡村干部应有的一项基本权力，又是乡村干部带领群众贯彻实施乡村振兴战略的重要动力。乡村振兴是一项长期艰巨复杂的系统工程，乡村干部只有适度掌握并合理行使自身话语权，才有可能协调好乡村各种利益关系、疏导好乡村各种社会矛盾，才能更好地说服群众、掌握群众并组织动员群众切实参与到乡村振兴战略的具体实施中。

一、新中国成立以来乡村干部话语权变迁的历史考察

乡村干部主要是指身处乡村基层工作一线、直接服务于农业农村农民的干部，既包括行政体制内的乡镇公务员、事业编干部，又包括非行政体制内的村委会干部等。从新中国成立至今的70余年间，我国乡村干部的话语权经历了一个从强势到逐渐式微的变化过程。

在人民公社时期，乡村干部通过“政社合一”的人民公社直接管理乡村，在“统一管理、统一生产、统一经营”的高度集权的管理模式下，在当时较为闭塞的乡土社会中，乡村（公社）干部手中掌握着较多的政治、经济和社会资源，因而在乡村群众中具有非常高的权威，总体上处于一种话语强势地位。从20世纪70年代末开始，在以家庭联产承包责任制为标志的乡村经济体制改革浪潮的推动下，乡村政治体制改革也开始逐步推进。行政一元化管理体制开始松动并日渐式微，昔日的“命令——服从”型管理模式瓦解，取而代之的是村民自治原则下的“乡政村治”模式，它突出了村民群众在乡村社会中的主体地位，村民群众的主体意识开始显现。随着群众话语表达意识和话语能力的逐步提升，其话语权重也随之增强，与此同时，乡村干部的话语权则开始弱化。20世纪八九十年代以后，在当时的乡镇财政包干体制下，随着乡镇政府职能的增加和办事机构的膨胀，乡镇政府难以依靠本级税收和上级转移支付填补财政缺口，因此加大了对农民的索取力度。一些乡镇政府对农民要粮〈农业税〉、要钱〈三提五统〉、要命〈计划生育〉）①马晓河,涂圣伟.新时期推进农村改革的战略思考[J].中国经贸导刊,2011(01)：17-20。的行为不仅加重了农民的负担，而且一些乡村干部在“三要”过程中的粗暴行为还伤害了群众的感情，损害了干群之间的关系，破坏了乡村干部在群众心中的形象，乡村干部公信力和影响力逐步流失，客观上削弱了其话语权。进入21世纪以来，尤其是2006年国家彻底取消农业税费后，“以农养政”的时代终结，乡村社会作为一个赋税实体的意义大为下降，不少乡镇政府变成了“悬浮型”政府。一方面，受乡镇财政资金紧约束的限制，乡村社会内生供给公共品的能力有所下降，乡村基层公共物品供给的主要责任由乡镇转移至村庄社区，农民开始成为分担乡村公共供给成本的主体；另一方面，在乡村社会利益再分配空间和能力大幅压缩的情况下，乡村真正地实现了去政治化。②贺雪峰.乡村的去政治化及其后果——关于取消农业税后国家与农民关系的一个初步讨论[J].哈尔滨工业大学学报(社会科学版),2012(01)：30-41。乡村干部手中可支配的政治与社会资源大幅减少，乡村基层综治能力随之下降，进而导致村民群众对乡村干部的依存度和期望值逐步降低，在此背景下，乡村干部的话语权进一步减弱。

党的十八大以来，随着乡村治理的深入推进，党中央从顶层设计上对乡村工作做出了许多新的部署。国家财政向乡村倾斜、治理资源向乡村聚集、公共服务向乡村延伸，乡村基层党组织建设和乡村干部队伍建设也不断强化，上述举措虽然从一定程度上提升了乡村干部的话语权，但不可否认的是，乡村干部依然面临着自身话语权无法满足日趋现代化的乡村治理要求和日益多元化的乡村群众需求之间的矛盾。一方面，在各级政府都希望乡村不起冲突、不出麻烦、不生矛盾的期待下，不少乡村干部无奈本着“可以不做事，千万别惹事，一定别出事”的“不出事逻辑”和避责思维战战兢兢地工作。有的乡村干部“身居其位不谋其政，遇到矛盾绕道走，遇到群众诉求躲着行，推诿扯皮、敷衍塞责”，③习近平谈治国理政[M].北京：外文出版社,2014：415。在逐步丧失公信力而失去群众信任的同时，也逐步丢掉了话语权；另一方面，乡村干部的工作压力十分繁重。乡村干部的事务繁多琐碎，除了要完成日常规定性任务，还要时常应付各种临时性任务。乡村干部的话语空间在多重挤压下变得狭窄，呈现出不同程度的群体“失语”状态。

二、新时代乡村干部的话语权现状

当前我国乡村干部群体普遍面临着“权小、责大、事多”的困局；承受着“检查考核多，工资待遇低，工作压力大”的苦楚；忍受着“督查检查频繁、问责滥用、压力‘甩锅’、处处留痕、材料论英雄、庸懒干部、典型速成、政策打架、上升‘天花板’与幸福感缺失”的痛点④新华社《半月谈——2019：施治基层十大痛点》系列调研报告。。乡村干部面临的诸多问题共同造成了他们说话没底气、有话不想说、有话不会说、说了没人听的“失语”局面。一些乡村干部在公开场合不愿说真话、不想说实话、不敢说心里话，甚至直接就不说话。就当前情况来看，乡村干部“失语”现象主要表现为以下几个方面：

（一）权小责大，说话没底气

一方面，权责不对等。“上面千条线，下面一根针；上面千把锤，下面一颗钉”。乡村基层上要承接省、市、县的各项任务，下要直面村民群众的各类诉求。因此，乡村干部的权力虽然不大，但压力却不小；工资虽然不高，但责任却不少。权小责大是乡村干部工作普遍面临的突出矛盾之一。上级政府把各项任务摊派到乡镇基层，但却并未赋予他们与任务相对等的财权与事权。财权和事权是话语权的基石，乡村干部只有拥有一定的财权和事权后才可能会有相应的话语权。然而，现阶段不少乡镇都处于一种“有政无财”或“有官无权”的尴尬境地，他们普遍着面临经济资源与政治资源匮乏的问题，不仅财权小，财权与事权不相匹配，而且事权也小，需处理的问题与治理权限不相匹配，使得上级部门制定的不少美好政策到乡镇基层后就会变成难以执行的尴尬政策。在这种权责不对等的体制下，乡镇干部便成了上挤下压的“豆饼干部”。不仅会由于无法高质量完成上级布置的任务而遭受上级问责，而且还会由于缺少资源和权限无法妥善满足群众需求而致使群众不满。此外，多数“村两委”干部也饱受权责不对等问题的困扰。当前我国大多数村庄尤其是经济困难地区的村庄都缺少稳定的集体产业，或面临村集体经济“空壳化”的问题，因而不少都处于“无钱办事”或“无人管事”的境地，由此使得村干部在村民群众面前说话没有分量，自然也就没有影响力和号召力。在此形势下，一些村庄的话语权逐步流入到了经济条件相对较好的宗族势力或经济能人手中，因而限制了乡村干部对话语权的掌握和行使。

另一方面，经济收入低。马克思曾提出，“群众对这样或那样的目的究竟‘关怀’到什么程度，这些目的‘唤起了’群众多少‘热情’。‘思想’一旦离开‘利益’，就一定会使自己出丑。”①马克思恩格斯全集(第二卷)[M].北京：人民出版社,1957：103。乡村基层是工作与生活条件较为艰苦的地方，要唤起乡村干部工作的热情，除了要不断加强乡村干部队伍建设，还要尽可能满足他们基本的物质利益需求。习近平总书记曾强调，“广大基层干部任务重、压力大、待遇低、出路窄，要把热情关心和严格要求结合起来。”②本书编写组.十八大以来重要文献选编(上)[M].北京：中央文献出版社,2014：352。然而，当前除少数发达地区外，多数欠发达地区的乡村干部大都经济收入不高、福利待遇不好，因而家庭压力较大。因此，乡村干部不仅面临着因责大、活多、干活人少而导致的职业压力问题，而且还面临着因收入低、待遇差而导致的生活压力问题。一些关于乡村干部生活的调研数据显示，对于不少乡村干部来说，乡村基层干部这一职业带给他们的不是荣耀，而是生活压力大的难言之隐和家人不理解不支持的后顾之忧。经济收入低、生活压力大降低了乡村干部的幸福感、获得感和满足感，影响了乡村干部干事创业的积极性和主动性，挫伤了乡村干部为民服务的使命感和宗旨感，因而也就无法全身心投入到乡村基层繁重的工作中去，使得乡村干部说话愈发缺乏底气。长此以往，势必会影响到乡村战略的具体实施。

（二）职业倦怠，有话不想说

一方面，工作压力大。正如前文所述，乡村干部既要直面群众的各类诉求，又要完成上级单位下派的繁重工作任务，还要应对名目繁多的考核，因而承受着身体和心理的“双重高压”。据新华社《半月谈》的一项权威调查显示，我国中部某地区平均每个乡镇副职领导要对接18.8个县级部门，③逃离乡镇！基层年轻干部断层之忧http：//www.xinhuanet.com/politics/2019-01/29/c_1124055677.htm 。工作压力可想而知十分之大。“权力小、责任大、加班多、工作累”是乡村干部日常工作压力的真实写照。当前，我国绝大多数乡村干部面临的最大苦楚是形式主义的文件多、会议多、平台多、检查考核多，以致造成了基层的痛点、堵点、难点不断。上级部门文山会海，基层干部收文参会应接不暇，而且动辄还会被问责。繁重的任务和泛化的问责让乡村干部长期处于精神绷紧、压力巨大的状态。除此之外，乡村干部还面临着被上级忽略、被群众误解的问题。乡村干部的业绩往往得不到及时地认可肯定，而出问题时却总会被随时问责批评。此外，不少群众对乡村干部也缺乏充分的信任，乡村干部对村民群众的辛苦付出通常会被认为是理所应当。当乡村干部的工作出现纰漏时，得到的不是理解而是埋怨甚至是投诉。随着乡村振兴战略的加快实施，中央、省、市县层层下达的任务与考核指标越来越多，且一般都有时间进度要求。因此，就目前情况来看，乡村干部工作压力与精神压力仍然在逐步加大。来自各方面的压力使不少乡村干部都倍感无奈、无助，因而也“无语”。

另一方面，上升空间小。乡村干部身处国家治理的最基层，升职空间十分狭小。多数乡村干部都感觉到仕途无望或前途渺茫。其一，就国家行政体制之内的乡镇公务员与事业编干部而言，他们能够升任的最高职务就是科级干部，而且与市县机关相比，大多数乡镇仅有少数几个正科级职数，占比较低。在此情况下，多数乡镇干部工作几十年后仍然只是科员，职级与职务并行后也只能升至副主任科员。受此影响，一些乡镇干部出现了较为严重的职业挫败感和倦怠感，有的会把自己从事的乡村工作视为鸡肋，认为丢之可惜，留之无味，自然也就不会全身心投入到工作中；也有的在感觉晋升无望后，尤其是一些年轻干部，会下决心辞职离开，因此，近年来一些乡村地区出现了不同程度的乡村干部职务空缺问题。此外，即便是同处于行政体制之内的乡村干部也有公务员与事业编之分，而且两者之间的待遇也有一些差距，在相同级别情况下，公务员待遇通常高于事业编。对于那些在乡镇基层一线辛苦工作的事业编干部来说，由于身份的限制而不能与公务员干部享受同工同酬，势必会让他们产生强烈的心理落差感，进而会影响到这一群体的工作积极性和主动性。其二，就游离于国家行政体制之外的村干部来说，其上升空间就显得更为狭窄。现阶段，除个别地区的“村两委”正职被纳入到行政体制之内外，我国大多数农村地区的村干部都是不在编的边缘化“村民”干部。他们身处农村工作的最前沿阵地，是乡村振兴战略的最基层“执行官”，正如习近平总书记在兰考与村干部座谈时所说的，“村干部是地基中的钢筋，位子不高，但责任很大。”①习近平.弘扬焦裕禄精神,继续推动教育实践活动取得实效[N].人民日报,2014-03-19。村干部的工作压力与编制内的乡镇干部相比有过之而无不及，然而他们的待遇却相差悬殊。在此情况下，村干部的身份对不少村民群众来说已失去实质性的吸引力，甚至一些已经被推选为村干部的村民宁愿务农或打工都不愿接受村干部的任命。受此影响，一些村庄出现了年轻人不愿当村干部、当村干部的都是“老弱病残”的尴尬局面。因职业倦怠而导致的乡村干部“失语”问题，不仅影响了乡村各项工作的有序开展，而且势必会影响到乡村振兴战略的具体实施。

（三）话语影响力小，说了没人听

一方面，不说“群众的话”。“理论只要说服人，就能掌握群众；而理论只要彻底，就能说服人。所谓彻底，就是抓住事物的根本。但是，人的根本就是人本身。”②马克思恩格斯选集(第一卷)[M].北京：人民出版社,2012：10。乡村干部的工作性质注定了他们要时常与村民群众打交道。乡村干部要想说服群众、掌握群众，就必须要抓住村民群众这一根本，善用群众语言与群众交流沟通，这既是乡村干部发挥党的优良传统、贯彻党的群众路线必须要掌握的基本能力，也是乡村干部提升宗旨意识、改善党群关系的具体行动。“到什么山头唱什么歌”，村民群众大都喜欢听贴切生活、朴实无华、直来直去、通俗易懂的接地气的话，而非学究式的高深理论。当前一些乡村干部说话办事不被群众认可，就是因为不能站在群众的立场上说群众的话，不善讲甚至不会讲群众的话。一些乡村干部习惯性地自说自话，打官腔说官话，而官腔官话中往往充斥着空话、套话和大话等，干群之间有了“隔心墙”，群众自然会产生反感，因而也就不愿听他们说话。毛泽东同志曾经在《反对党八股》一文中也提到，“如果我们没有学会说群众懂得的话，那么广大群众是不能领会我们的决议的。我们远不是随时都善于简单地、具体地、用群众所熟悉和懂得的形象来讲话。”③毛泽东选集(第三卷)[M].北京：人民出版社,1991：843。习近平总书记对此也曾指出，“有干部不会同群众说话，在群众面前处于失语状态。”④习近平.之江新语[M].杭州：浙江人民出版社,2007：146。基层干部不能说“群众话”，一则是由于缺乏与群众交流沟通的能力，二则是由于其党风、政风不过关。有的干部不实实在在地为群众谋利益，而是到群众面前走过场，出现了脱离群众的话语形式主义，以致于说话没人听没人跟。

另一方面，好话传不开。尽管当前绝大多数乡村干部为群众办事服务的能力水平都是合格的，但是少数基层干部不作为、假作为、慢作为或乱作为的行为却损坏了乡村干部的整体形象，客观上加剧了村民群众对乡村干部群体的误解、抵触和不信任。有调查显示，当前我国不少地区的乡村干部都处于这样一种工作上的尴尬境地，即明明为村民群众做了好事实事，却不被村民群众认可接受。究其原因，一来是由于个别乡村干部的不当行为削弱了群众对乡村干部群体的信任度；二来还因为现阶段是网络和自媒体发达的融媒体时代，网络和自媒体在为乡村干部工作带来更多便利的同时，也让乡村干部接受了来自四面八方的全方位监督。乡村干部整体上人微言轻，缺乏与社会和媒体对等的话语权和解释权。他们说了好话做了好事往往传不开，而一些“坏话坏事”却会很快被“传千里”。有时个别乡村干部的不当作为和负面形象会被一些不负责任的媒介捕风捉影甚至无限放大，这种“污名化”的行为也使得乡村干部群体经常被群众误读，这些失真的网络与社会言论打击了一批勤勤恳恳的乡村干部的工作积极性。乡间流传着“中央是恩人、省里是亲人、地区有好人、县里多坏人、乡里尽是敌人”的说法，这种说法虽有调侃的成分，但也从另一角度说明了乡村干部工作的难处。乡村振兴的国家顶层设计与上级规划决策往往是宏观的，需要深入到乡村基层一线具体微观地落实才会奏效。乡村各项工作不确定性很高，“如果凡是总是好话上面讲，恶人基层做，上级“请客”，下级买单，就可能削弱基层治理权威”，①李皋丹等.基层之治[M].北京：人民出版社,2018：7。这不仅会降低乡村干部的话语权，而且会影响干群之间的关系，有损乡村干部说话办事的影响力、组织力和号召力，从而使得乡村干部说话没人听，以至于办事也没人跟。

三、新时代制约乡村干部话语权提升的三个主要因素

（一）经济因素：缺乏强大的物质基础保障

早在30年前，习近平总书记在宁德主政时就曾提出，“我强烈地感觉到：在扶贫中，要注意增强乡村两级集体经济实力，否则，整个扶贫工作将缺少基本的保障和失去强大的动力，已经取得的扶贫成果也就有丧失的危险。”②习近平.摆脱贫困[M].厦门：福建人民出版社,1992：191。30年后的今天，总书记的话依然具有极强的现实性。乡村集体经济实力既是扶贫工作的基本保障，又是乡村振兴的基本保障，而且还是乡村干部话语权的基本保障，乡村干部的话语权是以乡村集体经济发展为前提基础的。实践证明，乡村集体经济的发展不仅在一定程度上决定着乡村基层党组织的发展，从而决定这一地区乡村干部的领导力和行动力；而且还在一定程度上决定着乡村精神文明建设的发展，从而决定着一地区村民群众的精神素质和集体意识。因此，乡村集体经济的发展不仅是经济问题，而且还是不容忽视的政治问题。乡村干部对村民群众说一千道一万，都不如给他们带去一点实实在在的利益作用大。如果没有强大的乡村集体经济作为物质基础，乡村干部们再亲民动听的话语也势必会缺乏组织力和领导力。改革开放四十余年来，我国乡村集体经济发展虽然取得了显著的成就，但从总体来看，乡村集体经济的总体发展水平依然不理想。受发展基础薄弱、集体资源匮乏、市场意识缺失、发展动力不足、村级遗留问题多等多种主客观因素的限制，不少地区尤其是中西部老少边穷地区的乡村集体经济发展水平仍然普遍不高，乡村集体收益较低的情况仍然比较普遍，“悬浮乡镇”、“空壳村”（集体经济薄弱、财政亏空的村庄）、“薄弱村”仍然不在少数。据媒体报道显示，“不少乡村都在负债前行，一些村集体负债过高，有的地方村均负债数百万元。此外，村债还呈现出‘旧债未消、新债又来’的特点”，③村均负债数百万元,乡村振兴为何负债前行[N].重庆日报,2019-5-22。成为困扰乡村基层治理的难题。一些乡镇和村级组织甚至由于缺乏偿还欠债能力而影响了自身的公信力。经济话语权的缺乏在客观上不仅限制了乡村干部的治理能力和治理水平，而且还限制了他们为群众办实事、办好事的服务能力，如此循环，自然也就不利于乡村干部对话语权的掌握。

（二）政治因素：缺乏必要的群众政治信任

乡村干部话语权的提升不仅需要“本钱”，而且还需要本领。毛泽东同志曾提出，“我们队伍里边有一种恐慌，不是经济恐慌，也不是政治恐慌，而是本领恐慌。”④毛泽东文集(第二卷)[M].北京：人民出版社,1993：178。新时代乡村干部依然面临本领恐慌的问题，且随着乡村治理现代化的推进，乡村干部“本领恐慌”的问题有加重的趋势。当前乡村干部缺少群众的政治信任是制约他们话语权提升的重要因素，而之所以缺少群众的政治信任就是在于缺少服务群众的真实本领。一方面，现阶段乡村干部满足群众美好生活需求的本领有待加强。村民群众是最讲求实际的，对村民来说，“一步实际行动比一打纲领更重要”。①马克思恩格斯选集(第三卷)[M].北京：人民出版社,1995：296。他们听不懂也听不惯干部的高谈阔论，因此乡村干部的话语权不能只是靠说的好听，而是要多问民需，多纾民困，多组织群众、宣传群众、教育群众、服务群众，多办顺民意、解民忧、增民利的实事，及时解决群众的痛点和苦楚。治政之要在于安民，安民之道在于察其疾苦，只有让村民群众有更广泛的实实在在的获得感，才能提升群众信任度；另一方面，一些乡村干部的思想与政治自觉性不足，拒腐防变能力不强，担当责任意识不高，甚至是小官巨贪，这种发生在基层的“微腐败”损害的是群众的切身利益，啃食的是农民的获得感与幸福感，挥霍的是党的公信力和执政基础，流失的是农民群众对基层干部的政治信任的珍贵资源，其最终结果必然就是“说话没人听、说话没人信、办事没人跟”。习近平总书记曾强调，“语言的背后是感情、是思想、是知识、是素质。不会说话是表象，本质还是严重疏离群众，或是目中无人，对群众缺乏感情；或是身无才干，缺乏底蕴；或是手脚不干净，形象不好缺乏正气。”②看清形势适应趋势发挥优势,善于运用辩证思维谋划发展[N].人民日报,2015-06-19。自农村税费改革之后，有的乡村干部出现了角色错位，有的逐渐脱离农民群众，看不起群众，怕接触群众，不服务群众也不关心群众。新时代，面对村民群众日趋多层次和多元化的需求，乡村干部不仅要不断加强自身的作风建设，以更加严格的标准要求自己，还要多提升服务群众的真实本领，只有如此，才能赢得村民群众的政治信任，才能真正解决“说了没人听”的问题。

（三）制度因素：缺乏有效的制度供给保障

制度是乡村基层治理现代化的重要保障，合理的制度供给能够有效规范乡村干部的行为，提高乡村基层治理的效率，进而推动乡村基层治理现代化的进程，而如果制度供给过剩或有效制度供给不足，一则制度性腐败出现的可能性会加大，二则制度性投机出现的可能性会加大，三则制度保障力不足问题会不断显现，而三者都会直接间接或潜在地影响到乡村干部的话语权，进而影响乡村基层治理的实际效能。近年来，随着乡村基层治理改革的不断深化和乡村振兴战略的加快实施，各级政府针对乡村基层治理的制度供给和政策输出力度也在不断加大，名目繁多且标准不一的体制机制与政策规章如雨后春笋般层见迭出，致使现阶段乡村制度供给在一定程度上出现了供给泛化、供给过剩、新旧制度交叉运作而有效制度供给不足等问题。就当前实际需求情况来看，一些制度的存在或运作意义并不是很大。乡村基层治理呼唤制度供给，但制度作为一种外在的约束和规范，其供给并非越多越好或越少越好，制度供给总量如超出制度供给的实际需求，就很容易产生适得其反的效果，甚至会引发制度间的相互掣肘，不仅不利于提高乡村基层治理的有效性，反而会加重乡村干部的思想和精神负担，束缚乡村干部工作的有序开展。而如有效制度供给不足，乡村干部的相关工作可能就会缺乏保障。当前乡村基层中的政权干预机制、部门承接机制、行政发包机制、权责配置机制、合作互动机制、利益协调机制、考核评价机制等方面都程度不一地存在一些不尽合理的因素。一方面，过多的制度条款、繁文缛节和条条框框像一张不透气的密网使得乡村干部“辛苦”更“心苦”。动辄就一票否决的机制、处处事事问责的机制和压力型体制使得不少乡村干部都诚惶诚恐、如履薄冰。另一方面，在一些领域又缺乏充分保障乡村干部合法权益的制度，甚至存在规定职责义务的制度政策多，而保障权益的制度政策少的问题。各级各部门创设制度的目的是为了保障和规范乡村基层治理，然而以制度化管理的名义出现的低效制度过量供给，或过于泛化的规范和限制，而有效的制度供给却不足，不仅不会起到理想的规范目的，反而会因为制度间的相互掣肘而限制治理的有序推进，束缚乡村干部主观能动性的发挥。当前由于制度供给过量而有效制度供给不足而引发的一些显性和隐形问题，应该引起重视。

四、新时代乡村干部话语权提升的主要路径

习近平总书记曾强调：“党的工作最坚实的力量支撑在基层，经济社会发展和民生最突出的矛盾和问题也在基层，必须把抓基层打基础作为长远之计和固本之策。”③在贵州调研时的讲话[N].人民日报,2015-6-19。乡村干部的话语权在一定程度上影响着乡村基层社会的治理成效，也决定着乡村振兴战略能否在乡村基层顺利实施，因此，现阶段乡村干部话语权不足的问题不能长期存在下去，必须要从以下几个方面着手解决。

（一）把农民群众组织起来，发展壮大村级集体经济

2017年中央一号文件明确强调要“发展壮大村级集体经济”，2018年中央一号文件要求各地要“探索农村集体经济新的实现形式和运行机制”，2019年中央一号文件再次强调要“加大政策扶持和统筹推进力度，因地制宜发展壮大村级集体经济，增强村级组织自我保障和服务农民能力。”发展壮大乡村集体经济是乡村振兴战略的重要组成部分。推动乡村集体经济发展既是实现乡村产业振兴的重要基础，也是满足新时代农民群众美好生活需求的重要路径。乡村集体经济越发展，老百姓的美好生活需求越得到满足，对乡村干部的各项工作就会越拥护。说一千道一万，发展集体经济增加群众收入是关键。新时代要加快实施乡村振兴战略，最重要的是应该要把发展乡村集体经济摆到其应有的位置。一方面，要加快发展壮大集体产业经济，探索集体所有制的有效实现形式和良好的运行机制，激活乡村各类生产要素的潜能，建立符合市场经济要求的乡村集体经济运营新机制，增强乡村自身“造血”功能，不断寻找乡村经济新的增长点，不断做大乡村集体经济的蛋糕。另一方面，现阶段农村单个小农户独立发展的现象依然比较普遍，而小农户存在着信息不对称、组织化程度低、资源流通性差等局限性，靠单个农户个体的力量是无法快速增强乡村集体经济实力。农民合作社是发展与壮大集体经济的重要载体，因此，发展壮大乡村集体经济还需要把农民群众充分组织起来，不断提高农民群众的组织化程度，积极探索新型的组织化形式。例如可以引导农户之间加强联合，培育发展各类农民合作社、合作社联社、专业协会，积极发展跨社区的农户合作组织，从而为农村资源有序流动建立起更好的运作平台。只有这样，才能加快发展好乡村集体经济，乡村干部办事才会有本钱，说话才会有底气。

（二）抓好乡村基层党组织建设，增强乡村干部服务群众的本领

“乡村富不富，关键在支部”，“给钱给物不如建个好支部”。党的十八大以来，习近平总书记多次强调，“要推动乡村组织振兴，打造千千万万个坚强的农村基层党组织。”①习近平李克强王沪宁赵乐际韩正分别参加全国人大会议一些代表团审议[N].人民日报,2018-03-09。乡村基层党组织是联系群众、服务群众的最前沿，也是实现乡村振兴的战斗堡垒，乡村振兴离不开乡村基层党组织的振兴。乡村基层工作千头万绪，要想做好乡村振兴这篇大文章，就要首先抓好乡村基层党组织建设，确保基层党组织在乡村振兴战略实施中的领导地位。第一，在加快实施乡村振兴战略的进程中，上级各部门要放权赋能，有步骤地赋予乡村基层党组织更多的话语权，确保乡村基层党组织在乡村社会中的领导权威性。增强乡村基层党组织的“话语权”，就是要针对基层党组织“小马拉大车”的问题，要不断增加乡村基层党组织的决策权，推动其提升决策与办事效率；第二，乡村基层党组织要从严抓好自身标准化、规范化建设，不断优化组织设置，做到总书记所强调的“应建尽建、设置规范、调整及时、体制明晰”。同时要不断扩大工作覆盖，并加强各领域党建工作，逐步将其组织威信与干部形象更好地树立起来，从而不断增强群众对其的信任度；第三，乡村干部要合理用好手中的职权，不断增强服务群众的工作本领，把解决思想问题和解决农民群众的实际问题结合起来，把为农民群众办实事和提高群众工作能力结合起来，在解决问题的过程中增强服务群众的本领，在发展中保障和改善群众民生，以党员的“辛苦指数”换来农民群众的“幸福指数”，在给予群众实实在在获得感的过程中取信于民。正如毛泽东同志所说的，“一切群众的实际生活问题，都是我们应当注意的问题。假如我们对这些问题注意了，解决了，满足了群众的需要，我们就真正成了群众生活的组织者，群众就会真正围绕在我们的周围，热烈地拥护我们。”②毛泽东选集(第一卷)[M].北京：人民出版社,1991：137。

（三）改善乡村制度供给，激发乡村干部干事创业的热情

在乡村振兴战略的实施过程中，要不断优化创新乡村制度供给，既要解决制度供给泛化与过量的问题，又要解决有效制度供给不足的问题，从而改善现有的制度问题对乡村基层工作的束缚和对乡村干部创造性、能动性和积极性的限制。第一，乡村基层干部缺乏话语权的问题是自下而上轨道不畅通的结果，自下而上轨道不畅通的问题既有碍乡村干部吐露心声、表达真实想法，又有碍上级制度供给部门对乡村基层实际形势的了解，从而不利于提升制度的科学化水平。鉴于此，针对制度设计不合理的问题，有关部门要不断畅通上下沟通渠道，在制度设计前充分做好各项调研，充分了解乡村基层的实际形势，充分理解乡村干部的实际需求，因地制宜，实事求是，从而既防止出现以加强制度化管理的名义而导致的制度过量供给的问题，又防止出现不符合乡村实际且不易落实的“学究式”制度的问题。第二，要敢于尽快取消不合理的制度，逐步取消运作意义不大的制度，防止制度间的相互掣肘，从而减少过多的制度条款和条天框框对乡村干部工作的束缚。习近平总书记曾在全国组织工作会议上指出：“对广大基层干部要充分理解、充分信任，格外关心、格外爱护，多为他们办一些雪中送炭的事情。”党的十九大报告提出要“建立激励机制和容错纠错机制”，中共中央办公厅印发了《关于解决形式主义突出问题为基层减负的通知》，明确提出将2019年作为“基层减负年”，从而让基层干部可以集中更多精力干实事，让基层干部有更多的成长机会，让基层干部更有干劲，进一步释放基层干部干事创业活力。要不断塑造风清气正的基层政治生态、保护基层干部声誉、将容错纠错机制和救济机制结合起来；推行职务职级并行，捅破基层“天花板”，要对干部的“严管与厚爱同步”，使基层干部“上升通道更宽”。要重视来自基层的声音，给基层更多的发展空间，让基层干部愿干、想干、肯干，要把乡村干部从一些无谓的事务中解脱出来，化解乡村干部的焦虑和疲惫，进而让他们拥有应有的话语权。

五、结语

乡村干部是乡村振兴战略在乡村得以贯彻实施的组织者和带头人，因此本文主要讨论的是乡村干部的话语权问题。但还要强调的是，群众归根结底是乡村振兴和乡村治理的主体。群众是乡村振兴的承载者，也是乡村振兴的受益者，还是乡村振兴成效的衡量者。金杯银杯都不如老百姓的口碑，在乡村基层地区，谁能赢得群众的信任，谁就会拥有真正的话语权。乡村干部的话语权从根本上来说还是群众赋予的，因此也需要由群众去裁判。鉴于此，在干部选任与考核中也要切实尊重群众的话语权，要不断增加群众评议在干部考核中的权重，切实保障群众的合法知情权、参与权、表达权与监督权，变“替民做主”为“让民做主”，把群众的问题更多地交给群众去解决。乡村干部要认真维护并落实好群众的话语权，在维护并落实群众话语权的同时，不断赢得群众的信任，从而提升自身的话语权。

总而言之，乡村干部的话语权问题需要进一步理性审慎地分析。实现乡村振兴，需要乡村干部有话语权，但同时又要掌握好乡村干部掌握话语权的度。乡村干部话语权既需要量，又需要质。如果乡村干部的话语权过大，乡村干部就有可能越权或滥用权力，从而产生官僚主义或乱作为；如果乡村干部的话语权过小，又会失去发挥主动性的空间，就不能担当好引领村民群众实现乡村振兴的重任，从而导致尾巴主义或不作为。乡村干部赢得话语权既不能脱离基层，又不能局限于基层，因为基层反映出来的问题往往并不都是基层的问题，这就需要跳出“三农”看“三农”，跳出“三农”抓“三农”，多从国家层面加强顶层设计。乡村干部的话语权是动态的，赢得话语权不容易，而失掉话语权却很容易，因为“即使最强者也决不会强的足以永远做主人，除非他把自己的权力转化为权利，把服从转化为义务。”①卢梭.社会契约论[M].何兆武译,北京：商务印书馆,2003：12。乡村干部只有把握好话语权度的界限，慎用话语权，善用话语权，才能更好地带领群众实施好乡村振兴战略。