【摘要】秦汉时的郡县制是现代行政区划的前身，它基于“山川形便”“犬牙交错”来划分疆域，加强中央集权。随着社会的发展，古代的划分已经越来越不适应社会的发展，因此我国行政区划变革一直进行。增加省级行政区划的数量，整合县乡行政区划，在此基础上推进省辖县改革是我国行政区划变革的方向。当然民族自治区域的行政区划需要特别关注，否则会有分裂风险。

【关键词】行政区划  犬牙交错  省辖县

一、我国古代的行政区划

我国行政区划最早可以追溯到秦汉的郡县制，其是为了加强中央集权，而进行的纵向分权。苏力教授更是将行政区划提前到了，西周的分封制，“由于无法定的领导关系，西周分封制下天子与诸侯国不是法律意义上的央地关系，但这是疆域大国层级化行政区划体制的最早宪制努力”。但是分封制的初衷，并不是进行一项行政区划宪制设置，它只是客观上有了行政区划的作用。分封制更多的作用是解决宗法制带来的继承冲突和政权不稳，用分封来安慰没有继承王位的其他继承人。

分封的诸侯与国王并没有隶属关系，因此并不是真正意义上的行政区划。诸侯服从国王只是基于血缘或者周礼，在血缘淡漠以及礼崩乐坏之后，国王对诸侯国的控制基本为零，基于这点，秦始皇统一六国之后，选择了郡县制来控制地方。基于“山川形便”“犬牙交错”两项原则将全国分为36郡，这是最早的行政区划的考量因素。

“山川形便”强调应该尊重自然地理形成的地方区域。自然地理往往会塑造相关的区域性共同体，他们有相同的语言文化、风俗习惯等，这都有利于经济文化发展以及政治治理。但是这也容易形成地方割据，导致社会不稳。这便要求“犬牙交错”，将一些“兵家必争之地”划归在不同的郡县。

二、我国现代的行政区划

古代的行政区划最主要的作用是便于统治，稳定社会。随着社会的发展，现代的行政区划需要考量的因素就越来越多，因此行政区划变革的频率高了很多。我们现在说，行政区划是一种国家行为，是国家将领土划分为不同层级的区域;行政区划的基础是领土，如果领土过小则无行政区划的必要，这也是为什么说治理小国比治理疆域大国更容易;行政区划是一种划分权利层级的活动，不同行政区划的隶属关系是行政区划的重要内容;行政区划关系到不同级别政府的权利机关和行政机关的设置，以及具体部门、机关的编制人数;行政区划的重要目标是实现社会治理，在传统国家更多体现为行政管理，在现代国家体现为行政治理。

我国疆域辽阔，社会情况复杂，新中国成立后确定的行政区划，有四种类型：地域型行政区划，即省县乡;城市型行政区划，其区别于地域型行政区划，它是在现代化背景下产生的，在人口密集、主要发展第二、三产业的地区建立，在机构设置、人员配置以及职能方面不同于第一种类型，即我们通常称其为“市”;民族型行政区划，即民族区域自治地方的行政区划;特殊型行政区划，即特别行政区、经济特区等地的行政区划。

我国行政区划是国家权力与责任自上而下的配置，中央政府是国家权力的中心，中央按照省市县乡不同层级的行政区划依次划分从大到小的不同权力和责任。改革开放后，我国的行政区划变革主要包括：逐步推行市领导县体制，取消地区一级行政区划;县改市被叫停后，撤县设区和省县直辖成为行政建制变革的重要内容;撤并乡镇;成立各类经济特區;边疆地区设立新的行政建制等。

在疆域辽阔的中国，我们已经不能找到一种体制比行政区划体制更加利于国家的统治与治理。毕竟行政区划在实现国家统一、调整国家结构以及发展国家经济方面，发挥着巨大的作用。

首先，行政区划有利于实现国家的统一。上文提到行政区划的基础是领土，而一国对领土的有效控制是国家统一的关键。行政区划内设置权利机关和行政机关，对该地区主张权利。除此之外，在民族地区和特别行政区也有重要意义。在我国，民族地区和特别行政区一般远离政治中心，中央政府鞭长莫及，很容易滋生问题，通过民族型行政区划和特殊型行政区划就可以解决这些问题，以达到维护国家统一。我国古代的羁縻就是为了维护边疆地区的安定和统一。

其次，行政区划有利于国家结构的调整。国家结构是国家权力在纵向方面和横向方面的划分。“国家结构形式问题实质上是国家权力如何在地理上或者区域上进行划分的问题，其核心是中央和地方的权利如何划分的问题”[ 周平，《政治学导论》，云南大学出版社，2015年，第69页;]。行政区划是纵向的分权，我国通过行政区划变革，有效的实现了国家对国家工作人员的结构层次、人员编制、职能权限的调整，这既能防止地方割据，又能调动地方的积极性和主动性，使得国家治理更加的合理有效。

最后，行政区划有利于国家经济的发展。国家通过赋予不同行政区划不同权限和职能，配置经济、人事、政策等不同资源，促使特定区域经济发展，并且不断调整行政区划，最终达到促进全国经济发展的目标。

三、行政区划变革面临的问题

行政区划概念本身没有问题，但如何划分行政区是需要我们认真考量的。就我国如今的行政区划，还是存在不少问题的。

（1）边疆地区行政区划面积过大。仅新疆和西藏就占我国国土面积的三分之一，并且该地区为少数民族集中地区。在暴力恐怖势力、民族分裂势力和宗教极端势力的威胁下，我国西部边疆面临领土分裂的危险。在群体聚居的地方容易形成群体的自我意识，当将群体的聚居地划为独立的区划时，会被认为是本群体的“固有土地”;并且当这个群体产生自己的精神领袖时，国家就有分裂的危险。自改革开放以来，我国东西部发展不平衡，这种不平衡心理在外力的影响下，很容易形成分裂势力。

（2）交通、通讯的发展使得我国行政区划的层级设置不再合理。传统国家行政区划的层级设置，受到地理环境和交通、通讯技术的限制。在交通、通信技术的限制下，政府处理、交换信息的能力有限，因此管理的区域范围受到限制，这导致行政区划的层级过多。现如今，交通和通讯技术已经高速发展，因此，我国需要改革行政区划的层级。

（3）“犬牙交错”的行政区划已经不再适合当今的发展。如第一部分所述，我国古代基于军事和统治等方面的考量，往往以天然的山、水等地理标志作为行政区划的边界，即“山川形便”。但这很容易形成地方割据势力，因此引入了“犬牙交错”，将“兵家必争之地”进行划分，使其属于不同的行政区域，从而削弱地方权力，强化中央权力。但随着技术的进步，地形地貌在军事行动中的地位下降，地方不能再依靠特殊地理环境割据一方。因此，“犬牙交错”的行政区划已经不再具有必要性，而且在现实中还常常给民众带来不便。

（4）行政区划层级过多、基层行政区划规模过小。行政区划层级过多，一直是学界关注的问题，行政区划层级过多增加了管理层次，提高了管理成本，降低了行政效率。

相对于我国的领土面积和人口规模，省级行政区划数量较少。省级行政区划数量较少有两方面的问题，一是，限于省一级政府的管理幅度，省无法直接管理县，因此必然增加市一级行政区划，增加了行政区划层级;二是，省级行政区划过少，导致区域中心数量较少，区域中心的辐射面积减少，不利于经济的发展和行政治理。增加了市一级的行政层级，短期内是有利的，但随着改革开放的深入，社会的发展，部分地级市发展不足，城市规模小，财政能力不足，不能带动所辖县的发展，反而会抢夺县的发展机会。

基层行政区划规模过小，是指县级和乡级行政区划规模较小。县级和乡级行政区划规模较小，行政区划数量较多，在管理幅度的限制之下，会增加行政层级。同时，会限制区域资源的集中，限制地区经济的发展和行政治理。

（5）行政区划单位名称较为杂乱。在我国现行的行政区划中，就“市”而言，有直辖市、省辖市、设区的市以及不设区的市等，甚至一些乡镇也以“市”命名。以至于让人无法分辨“市”在我国行政区划中到底属于哪一级别。关于“区”的行政区划也有多重含义：有一般的地级市辖区;相当于县级的特区;相当于地级的区。由此可见，我国的行政区划单位名称亟需规制。

四、行政区划变革的建议

交通、通讯的发展，虽然客观上导致了行政层级过多，但这是在设定行政区划不能预料到的，因此将其与问题四分开论述。但是它们导致的结果相同，因此在解决办法上一起论述。

（1）增加民族自治区省级行政区划的数量。针对省级民族自治区域面积过大，不利于国家对领土的管理和控制，增加了行政成本，削弱了中心城市对经济发展的辐射和促进功能等问题，国家应该谨慎缩减省级民族自治区规模，增加省级民族自治区数量。通过增加省级行政区划的数量，增加省一级权力中心，缩减区域内部与行政区划中心的距离，较少行政成本，增加中心城市对周围地区的经济社会发展辐射面积，从而促进经济发展和加强行政治理。

（2）针对我国当前行政区划层级过多的问题，不能简单采取取消某一层级的单一改革措施。需要从省、市、县、乡多个层级的综合改革入手。

通过谨慎增加直辖市，增加省级行政区划的数量，减少县级行政区划数量。我国现如今只有四个直辖市，从数量上来看还很少。并且对于中国现行的行政区划变革，调整幅度不宜过大，又要减少层次，以确保信息的通畅和资源的充沛，这样看来增设直辖市是最好的选择。而且就经验而言，直辖市的经济发展优于省辖市。

通过适度整合县乡，减少县级行政区划数量。缩小省级行政区划面积，增加省级行政区划数量，可以使一个省级行政区划管理的县级数量减少，有利于省辖县的实施。适度整合县乡，减少县的数量，也有利于省辖县的实施。

在增加省级行政区划数量，减少县级行政区划数量的基础上，推进省直辖县改革，取消市领导县体制。这就减少了行政区划的层级，解决了市管县容易出现的信息滞后，行政效率低下的问题。并且对于增强县级财力也有帮助，没有市的截留、挪用，省对县的补助就可以直接到县，县的财力自然增加，财政明显就有了进一步的保障。

当前省直辖县的试点过程中，由于省级行政区划数量较少，县级行政区划数量较多，省级行政区划的管理幅度有限，地级市作为中间一级行政区划有存在必要，因此省直辖县试点开展阻力较大，政策落实效果较差。在增加省级行政区划数量，减少县级行政区划数量的基础上，减少省级行政区划管理县的数量，解决管理幅度问题，才能更好地推进省直辖县改革。

（3）對于不适合现代社会发展的“犬牙交错”的行政区划，应在整合县乡行政区划时，加以调整。

（4）推行省直辖县，其目的就是减少行政区划层级，也就是减少“市”一级的行政区划，在减少之后，我国的“市”的存在就会减少，在这种情况下，规范“市”的使用就简单的多。而对于“区”，可以尽量统一，在直辖市中设区，而对于相当于县级的区，则统一以县命名，这也可以与省直辖县相衔接。

从秦汉的郡县制到现如今试点的省直辖县，都是我国行政区划体制的宪制努力。正如我们不能以现在的情况评价秦汉的郡县制，我们也不能再将来的某一天批评今天的行政区划变革，至少在此刻，基于现如今的社会发展，省直辖县是适合当今社会发展的，是可以促进经济发展和国家治理的。

参考文献：

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作者简介：陈广绪（1995-），女，安徽滁州人，上海大学法学院2017级法学理论专业硕士研究生，研究方向：法学理论。