崔丹

摘要：产业集聚与行政区划管理的关系，在产业发展中形成束缚产业跨地域发展的羁绊。哈尔滨的经济发展在产业集聚过程中，行政阻隔导致产业园区的问题凸显。借鉴其他城市在产业集聚发展过程中的经验，提出探讨解决问题的建议。

关键词：行政区划；产业集聚；建议

中图分类号：F12 文献标识码：A

文章编号：1005-913X（2014）10-0111-02

近年来，哈尔滨的产业发展逐步走向园区化、集群化的规模经济。例如江北科技创新城、哈南工业新城以及各区县发展起来的各类产业园区，这些园区的规划与设计，旨在将分散的产业集中起来，充分发挥专业化产业链的聚纳、吸引功能，形成分工有序、功能完善的产业链，实现产业发展的规模经济效益，建设具有竞争力的现代产业集群。然而几年过去，哈尔滨的一些园区中企业未能实现产业集聚的目的，园区的带动辐射功能也没有得到充分的释放，虽然宏观经济发展低迷是主因，但行政区划间的利益冲突则是园区企业“集而不聚、集而不群”的深层根源。

一、产业集聚与行政区划管理

产业集聚又称之为专业化特色产业区，是指在一个特定领域内互相联系的、在地理位置上集中的公司和机构的集合。它是通过大量同类企业的空间集聚，形成富有成效的分工协作网络，并通过密切的人际交流和大容量的、高密度的信息传播，促进技术创新、制度创新、组织创新，以生产要素自由流动为核心，具有一定的灵活性和创新性。而行政区划管理是指各级政府按行政区来组织本地的经济活动，以地域发展为核心，具有一定的封闭性。

在某种程度上，产业集聚同行政区划管理具有一定的关联性。产业集聚离不开行政区，具有相对稳定的行政区划管理，它依托于一定的地域，将产业经济活动“粘结”或固定于一定的区域，是地域化的生产组织。产业集聚又有别于相对封闭性的行政区划管理，它需要突破行政区的范围，更多释放集群的功能。从行为主体看，行政区划管理体现的是政府主导的行为，而产业集聚则以市场要素自由流动为前提，是市场主导的行为。

二、行政阻隔给产业集聚发展带来的影响

当行政区划管理的政府主导性与产业集聚的市场主导性产生冲突时，往往是政府的行政方式占据了主导地位，地方政府在引资竞争中，以行政方式取代市场而获胜的结果就是，在园区建设中、争项目、拼招商、拼基础设施、拼地方政府补贴，产生了一系列的恶性竞争，这都是制约哈尔滨及周边区（县）经济共同繁荣、协调发展的羁绊。

（一）各区（县）产业雷同、重复建设

多年来，哈尔滨在经济发展、招商引资、项目落户、企业扩张等方面，都是以各区（县）为依托，各区（县）具有相当大的行政职权。各区（县）往往受强势的行政区划观念影响，多处于从税收、政绩等利益的考虑，各自为政。表现为：注重眼前利益得多，着眼长远考虑得少；引进资金数量考虑得多，项目质量考虑得少。导致各区（县）的工业园区呈现出低水平的重复引进、重复建设的现象，比如：项目交叉重复、产业雷同比较普遍、资源重复配置和浪费。有些产业园区被大量规模小、产品档次低的企业所充斥，企业实力不均，发展潜力不等，影响了产业园区的整体形象和可持续发展的后劲。

（二）同城企业缺乏联动，产业空间布局分散

近几年，哈尔滨产业园区的集聚发展效果不明显，主观原因是哈尔滨的一些企业发展仍拘泥封闭发展的惯性思维，据守一隅，缺少与本地其他企业的沟通与联系。尤其是龙头企业的发展，往往局限于服务意识、企业知识、科技创新等方面自成体系，缺乏企业间彼此的互动，并没有真正形成相互开放、资源共享、联合攻关的协同网络，不利于创新要素的自由流动，影响哈尔滨经济发展的内在动力形成。

由于同城企业间缺乏联动，反映到同一产业集群的产业空间布局上也是分散的。同时，各区（市）通过行政垄断来管理经济，千方百计把地区、部门的经济扎在自己的“篱笆”内，人为作用也造就了分散的产业空间布局，为此，特色产业园区的特色不突出，缺乏配套、有效、完整的产业园区运作机制。

（三）各区（县）缺乏合作发展意愿，恶性竞争隐忧大

由于行政区划制约，往往使得不同的行政主体和利益主体，在争项目、比GDP等方面存在着激烈的竞争，各区（县）在招商引资中的项目选择上，往往不会考虑全市的整体产业发展规划，只图在短期内各区（县）的各项指标有所提高，即便是影响了本地的长远发展，还要上项目，这对全市的产业集聚发展并不是真正的有利。由于各区（县）缺乏合作发展意愿，恶性竞争、互相扯皮、内部磨擦成本大，整体效益降低。

从以上这些问题看，行政区经济发展与产业集聚始终存在着矛盾，当某一产业项目成为添加各区（县）的政绩、利益砝码时，政府行为容易演变成地方本位主义和保护主义，这时行政区划界限就像一堵“看不见的墙”（即“行政区划壁垒”），成为阻滞当地经济进一步集聚、社会要素进一步自由流动的障碍。结果产业集聚没能形成经济发展的引擎，反而加剧低水平重复建设的问题固化，造成资源浪费。

三、兄弟城市突破行政阻隔的经验做法

目前，许多地方政府在突破行政区划羁绊上，实现制度创新，（如财政、税收、土地、政绩等方面）这些经验值得我们借鉴。

（一）北京做法：以资本运作为纽带协调矛盾、整合资源

北京的中关村是国家级高新技术开发区，目前已发展形成跨行政区的“一区十园”的高端产业功能区，它包括海淀园、丰台园、昌平园、电子城、亦庄园、德胜园、石景山园、雍和园、通州园和大兴生物医药产业基地。以前因各园分处不同区（县），存在行政体制不畅、各自招商、重点产业功能区小、散、低等问题。后来为解决这些问题，成立了中关村发展集团公司，以股权为纽带、重组各分园和产业基地建设单位。集团统一统筹组织重大项目引进、落地和产业布局，统筹搭建基础设施建设的投融资平台，代表政府对重大项目进行股权投资。通过股权合作整合一区十园的资源，突破了行政区划的限制，形成跨行政区域的大的区域空间的资源整合。

（二）广东做法：“异地发展，税收分成”利益共享机制

在广东省和泛珠三角各省市区间率先完善和推广省际横向合并纳税与分税制。通过建立“异地发展，税收分成”的利益共享机制，建立合作机制和有效平台，让大家在其中都有共同的利益，分享利益的做法打破了彼此间的行政区划壁垒，促进了产业“共赢”局面的发展。

（三）西安做法：突出功能区、淡化行政区划，整合文化资源

西安曲江新区楼观道文化展示区、临潼国家旅游休闲度假区，当时这两个项目分别是由西安曲江新区和周至县合作开发建设、曲江新区和临潼区联手建设的，均涉及到了跨行政区的发展问题。西安市委把全市的文化遗产保护和开发交给曲江开发区，突出功能区的作用，而淡化行政区划，具体实施方法包括：将投资、土地折算成股份，利益按股份分配，提出“以曲江模式为蓝本，以曲江文化产业板块为核心，整合省市优势资源，促进陕西文化产业实现跨越式发展”。目前，曲江模式已经得到认可，功能区划明显，行政区划已经开始逐渐淡化。

从各地的经验来看，突破行政区划一定要从彼此的利益联系入手，分享利益的做法能够成功打破行政区划壁垒，通过利益分享、资本连接等形式，有利于加强地区间的产业联系与合作，有利于产业集聚的形成。

四、突破行政区划羁绊，加快产业集聚的建议

哈尔滨无论松北、哈南，还是各区县园区的产业集聚与发展，我们更关注的是不同“版块”之间的产业集聚与协调发展，只有通过产业合作，才能实现彼此之间的规模经营，共享利润，才能形成大哈尔滨产业集群的发展，才能提升哈尔滨产业的整体板块水平。基于这个的思路，从江北科技创新城建设到哈南工业新城建设，都避免不了影响个别区（县）的暂时既得利益，例如产业转移、财政收入减少，人才、资本外流，GDP下降，甚至本地企业的总部外迁等等。但是，只有着眼于哈尔滨的整体发展，而不是拘泥于区（县）局部的、封闭式的发展模式，通过“外移、对接、异构”路径，才能实现产业在各区（县）间的顺畅转移，才有产业集聚成为产业集群的可能，才能实现集约经营，创造出新的财富。

第一，要有顶层设计，领导干部首先要统一思想，冲破根深蒂固的区（县）行政区划壁垒，大胆创新实践，以共同发展为目标，制定出细化的顶层设计，通过各种生产要素、资源重新配置、组合和共享、共融、多赢、妥协、生成、聚合，以最小的区域发展成本，搭建良好的区域发展平台。

第二，兼顾公平与效率，由市委牵头，建立有关产业发展、项目落地、平衡各区（县）利益的协调机构， 在利益分配上可尝试实施将有关区县的引资、投资、占地、税收等折成股份进行分配。由按行政区配置资源向按功能区配置资源转变，从各区（县）“单打独斗”向“协同作战”转变， 做到规划同筹、市场同体、交通同网、产业同布、科教同兴、信息同享、旅游同线、环境同治，推进哈尔滨经济的一体化发展。

第三，按照功能分区，不同区划实行不同政绩考核。比如对产业园区的考核，招商工作是否有成效，要设立企业有效链接指标、产业链延伸的指标；对于限制、禁止开发的区域，要降低或取消经济指标的考核，不搞“一刀切”。

[责任编辑：胡 冰]