摘 要：为防止行政决策权滥用引发腐败现象，保障法治政府建设质量，应明确决策监督主体职能并使其各主体之间加强配合、提高监督人员综合素质、规范决策监督的程序，从而完善决策监督体系，使行政决策权在法律范围内高效运行，促进行政决策法治化的进程。

关键词：行政决策;监督;法治化

监督是人与人之间的一种对象性行为，其目的在于通过监察和督促，规范监督对象的行为，使之符合一定的方向和目标。监督在社会发展中的作用突出体现在对公共权力异化的制约上。公共权力的异化突出地表现在两个方面，一是利用公权力谋取个人或集团利益，即以权谋私;二是超越权力范围行使权力，也就是滥用公权。公权力异化的危害不仅损害公共利益，更重要的是导致公权力机关的腐败。防止权力异化的有效方法是对权力的制约和监督。没有制约的权力必然产生腐败，同样，没有监督的制约等于没有制约。

为防止决策权力滥用引发腐败现象，造成巨大的社会经济损失，保障法治政府建设质量，应加强对行政决策行为的监督，完善决策监督体系。使监督主体不受其它因素的干扰，独立行使监督权，树立监督主体的权威，以此来制约决策权，使行政决策权在法律范围内高效运行。

一、明确决策监督主体职能并加强配合

我国国家行政决策监督机构主要包括人大、纪委、监察、审计和司法机关。这些监督机关之间存在着权力重叠和职能交叉的现象。彼此又缺乏沟通和联系，工作中往往各自为战，不能做到合理分工、协调互动。这样容易造成重复监督，带来监督资源的浪费。同时又造成有些领域无人监管，各监督主体出于自身利益考虑，在行政决策监督过程中对监督主体表现出了较为明显的选择性和功利性。对于存在问题较多，风险较大的行政决策，监督主体相互推诿、扯皮，这些现象都是由于职责不清造成，使行政决策监督的效能发挥受到很大影响。

（一）确保人大监督职能的发挥

人民代表大会是国家权力机关，“一府两院一委”即政府、法院、检察院、监察委由人大选举产生，对人大负责，受人大监督。人大决定国家大政方针，监督“一府两院一委”依法行政、公正司法。我国人大具有立法权、重大事项决定权和监督权等职权，但人大的监督权却远未发挥作用。法律赋予了人大较高的监督地位，而实际监督中地位低，行政决策主体置人大监督意见而不顾的情况，时有发生，人大也很少主动实施监督权，导致现有人大监督职能发挥不足。加之，我国人大代表的素养参差不齐，人大代表中有部分人员还是决策主体的行政人员，人大与行政机关有着密切的联系，导致人大对决策监督的力度远远不够。笔者针对人大对行政决策监督权实施的理想效果与实际反差甚大的问题，提出三个方面的对策。

1.树立人大监督权威

人大权威得以树立，才能有效发挥监督职能。《中华人民共和国监督法》（简称《监督法》）中规定人大有调查权、罢免权，人大应较好的行使这两種权力，决策者感受到压力，迫于人大的震慑力，严格依照法律作出决策。当然人大权威的树立并非易事，须保证人大及常委会的独立性，特别是有独立的经费保障机构，给予财政支持，不受制于监督对象。同时，外界力量的支持还不足以树立人大权威，人大自身应加强建设，对于部分懈于履行宪法和法律职责的代表，应撤销其人大代表资格。

2.规范人大监督程序

从人大目前对行政决策监督的实施情况考察，造成人大监督不力还有一个重要原因就是现行立法中对于人大监督的程序规定过于原则，实践操作中有较大的弹性。人大从事监督的行为应有严格的法律程序予以规制，对于人大滥用监督权或拖延履行监督权的情况，都应追究相关人员的法律责任。人大监督程序的立法遗漏，必须通过立法加以完善。同时，应将人大履行监督决策权时的依据、标准、程序规定向社会公开，将监督程序予以透明化。

3.改进人大监督方式

人大目前实施监督的方式还有待改进。一改被动为主动。《监督法》第8条规定：人大常委会对行政决策事项，可听取和审议政府的专项工作报告。从此法条规定可知，人大常委会可主动监督行政决策。对于人大常委会在工作中发现社会各界关注及信访工作部门反映的行政决策问题等，行使监督权时可采取主动的方式。二是从抽象变具体。人大的监督方式多为对政府行为的抽象监督，而抽象监督的缺点是过于笼统，较为空洞，人大应针对具体的事项展开监督，将着力点放在可能侵犯重大公共利益的决策上。

（二）重视发挥社会监督主体的作用

1.增强政协监督

政治协商制度是重要民主参政议政制度。政协委员一般都是各方面的专家或高层次人才。他们看待问题和分析问题更加科学合理，也能更加深入和贴近实际。所提建议针对性和科学性较强，能充分利用自己的特长为行政决策提出宝贵意见和建议，但在现实中政协监督存在一些问题：一是政协人员结构不合理。政协正在逐渐变为党政机关退休干部的养老场所，大部分领导干部选择政协作为自己的二线。这部分人年龄偏大，思想保守。在决策监督中很难提出中肯的意见，更多是苍白无力、无关痛痒的提案，难以提高政府决策的水平。二是政协监督缺乏权威性。政协对决策的监督没有惩处性和强制性，只有批评和建议的权利。这种监督力度较弱，往往流于形式，使政协监督的效力大打折扣。针对政协监督存在的问题，笔者认为：

首先改善政协的人员结构。若想提高政协的监督作用，就须改善目前政协中人员的结构不合理的状态：一政协的领导人员中部分是行政机关的领导退居二线转岗去政协的，他们不愿意走到行政机关的对立面，带领政协监督行政，有名无实。所以应调整政协的人员结构，去行政化，广泛吸收专业性较强的人才加入，提高各领域、各行业政协人员的专家比;二是目前政协人员普遍年龄偏大，工作缺乏一定的拼劲与活力，在人员的年龄结构比中，鼓励政协人员年轻化，适当提高中青专家人员的比重。因为中青年专家教育程度高，民主意识强，在实施监督行政时敢于提出批评意见，真实地表达自己的观点。

其次，提高政协监督权威性。政协提出的监督建议不具有强制性，若想发挥监督作用，需得到决策主体的认可，所以必须树立政协监督的权威性：一选拔优秀的民主党派人士去行政机关任职，且委派给民主党派人士实质性的职权，担任部门的主要负责人，充分保证其监督的能力，民主党派人士在行政决策的集体讨论时有话语权。二政协应主动针对行政决策事项进行评估和论证，形成的监督意见及时向决策机关反映，提高行政决策的科学性。

2.发挥民众监督主力军作用

行政决策的民众监督，是指公民个人基于宪法和法律所赋予的权利，对行政决策所进行的监督。宪法规定公民有批评权、建议权、控告权等监督权。但实际而言，我国公民的监督权还未得到充分的行使，主要是由于缺少具体的规则，没有形成公民监督的有序化、规范化;加之公民主体意识尚未建立，不愿参与各种公共事务，放弃对决策监督的权利。要真正发挥的监督作用，民众必须参与到决策过程中，参与是公民监督的前提，不参与行政决策，何以谈监督。笔者认为可以通过以下方式实现公民的决策监督：一、扩大法律宣传，提高公民民主意识和参与意识。国家应多种手段宣传法制观念，提高公众的民主意识。让民众真正意识到对行政决策进行监督是法律赋予自己的合法权利。二、建立健全民众参与决策的程序和制度，对民众的监督范围、内容、程序等各方面在法律中加以规定，制定详细的实施规则。保证法律的可操作性，使公众能真实参与决策监督。三要积极推行政务公开。公民决策监督现处于瓶颈期，政务不公开，公民对决策行为无从知晓，即便想行使决策监督权，也无从行使。所以须加强政务公开的制度建设，明确政务公开的方式、内容以及时间等事项。决策主体在集中讨论重大决策草案时，除涉及国家秘密及特殊情况外，会议的文文件应向民众公开。将现代电子技术运用到政务公开中，内容包括：电子投票，电子民意调查，电子政务。给公众发表意见和建议提供了方便，进一步促进决策监督效能的提升。

3.重视社团监督

社会团体是指公民为实现共同意愿，自愿组成的，按照社团章程开展活动的非营利性社会组织。我国现有社团监督：（1）人民团体。由于人民团体各自地位、性质不同，法律规定的权利和义务亦不同，各自监督面也会有所侧重。比如每个城市都有总工会，职能主要是保护劳动者的，所以其监督侧重于对劳动合同和劳动保护措施等方面。工会在劳资双方中代表职工，以维护职工利益为根本，监督行政决策的制定与执行。但由于在人民团体工作的人员受国家行政统一管理，独立性不足，监督效率难免降低，监督力度稍显薄弱。（2）登记注册的社团组织监督。据调查，我国目前登记注册的社团主要活跃在文化娱乐、法律与政策倡导、社会服务与公益慈善等领域。登记注册的社团与前者相比较，人员不受行政机关调配，经费自筹，所以其独立性较强，可按社会组织自身的意愿实施对行政决策的监督，以助于提高决策的质量。（3）草根社团。这部分社会组织并非在相关部门登记注册，严格说来，其也不符合注册的条件。互联网时代草根社团发展迅猛，他们积极参与公共事务，对行政决策将产生越来越大的影响。特别是环保社团，在保护藏羚羊、反对怒江建坝等环保行动中对行政决策的监督作用较大。毋庸置疑，社会团体的作用必须予以重视，国家对社会团体进行正确的引导，以促使社团监督必将更积极的作用。

4.强化新闻舆论的监督

新闻舆论监督被西方学者称为“第四种权力”，可见新闻舆论监督在整个监督体系中的重要地位和作用。从近年来对部分行政决策的报导上而言，我国新闻媒体在决策监督中的作用日益显现。面对网络迅猛发展，决策者以积极的姿态作出了回应，越来越多的政府官员通过网络获知民众意见，接受民众监督。在高兴之余，我们也不能盲目乐观，新闻媒体的决策监督仍然受到外界的各种限制和干扰，主要表现在：一是新闻舆论监督缺乏专门法律的保障，我国至今没有完整的《新闻法》和《出版法》，关于新闻舆论监督的立法相对滞后。使得新闻工作者在进行决策监督时难免有后顾之忧，担心打击报复，影响新闻舆论监督的效能。二是新闻舆论监督缺乏政府的配合和支持，監督活动受限较多。实际工作中，政府对新闻舆论监督的态度不积极。新闻舆论监督在对行政决策进行监督时常常受制于人。一方面受到地方保护主义、部门保护主义对舆论监督的阻碍，有时不接受采访、不提供决策相关材料，使得新闻工作者很难发现存在的问题。另一方面即使发现问题，有些政府部门极力阻挠新闻媒体对外公布于世，经常采取拖、挡、推的办法，使新闻舆论监督不能良好展开。三是新闻媒体自身也存在一定问题，职业道德水平有待提高。不但对所发现的情况和问题不揭露，还编造谎言帮助其开脱，成为有些地方和部门逃避舆论监督的工具，隐瞒其真实性。

强化舆论监督主要从有三点：一是强化新闻监督，《新闻法》促使新闻舆论监督早日走上法治化轨道。鉴于新闻工作的特殊性，相关法律要给予从事新闻舆论监督的工作者特殊保护，明确规定新闻工作者享有权力及应尽的义务，以满足职责所需。二是建立信息反馈机制。行政决策主体对于媒体披露或反馈的有用信息应予以重视，对媒体暴露的违法决策，相关部门应及时处理，并公开处理结果，决策对新闻舆论监督的态度应是支持而不是打压。若被曝光单位对披露的问题不从自身角度积极寻找问题的解决方法，而是一味遮掩真像，甚至对新闻工作者打击报复，则应追相关人员的法律责任。三要加强自律。在强调给予新闻工作人员权利的同时，也要求他们能加强自律，恪守职业道德，本着职业的使命感，认真负责地做好舆论监督工作。

（三）加强决策监督主体之间的配合

由于各监督主体的监督方式和方法不同，监督主体发挥的作用如何，还要看监督主体之间的协调配合度如何。如果各监督主体互相之间没有配合，每个监督主体如果都发挥最大效力，也不一定形成最大的监督效果。所以要求各个监督主体之间多加强沟通和交流，在自己的职责范围内加大监督。充分交流和沟通能够增加监督的作用，加大监督的整体效能。目前，我国的行政决策监督主体虽然较多，但是监督主体之各自为政的现象突出，缺乏有效的沟通和交流。迫切需要有效的沟通合作机制，解决行政决策监督整体效能低下的难题。欲使监督主体之间形成强大联合监督力量，可从以下方面入手。

第一，横向联合。职能交叉的监督主体，对于同一监督对象进行监督时，可实施联合监督。2018年3月11日《宪法修正案》在第十三届全国人大一次会议上审议通过，监察委员会作为国家机构的宪法地位正式确立。赋予监察委员会监督、调查和处置权，对涉嫌贪污贿赂、滥用职权、玩忽职守、权力寻租、利益输送、徇私舞弊及浪费国家资财等职务违法和职务犯罪进行调查。国家监察体制改革后，将监察机关从行政机关中剥离出来，与国家司法机关同处于人大之下从而构成国家监督系统，且与审计机关等其他国家机关各司其职。国家监督系统内的各国家机关在对行政决策权进行监督时应各有侧重，国家权力机关主要是居于统领性地位;监察机关是行使国家监察权的专职机关，监督对象覆盖所有行使国家权力的公职人员;司法机关完成由调查到起诉到审判的全过程，从而实现了不同国家机关对行政决策权监督范围、职能上的相互补充。

二是可设立联席会议，使各监督主体之间定期交流，信息共享，发挥各自监督特长，达到实现优势互补之目的。4三是跨辖区联合。各监督主体跨辖区的联合监督，有利于扩大监督的范围，相互学习监督经验，提高决策监督的能力。

第二，纵向联合。纪检系统在纵向联合监督上开展了探索，其创立“省案中央办、市县案省办、乡案市办”为决策监督的纵向提供有益的经验。本地监督主体在实施决策监督时受干扰，所以应加强行政监督的纵向联合，开创纵向联合模式监督的新模式，能够使监督主体避免本级政府给予的压力，人情关，行政决策监督力量得到全面增强。

第三，横向与纵向双向联合。监督主体在对重大行政事项履行监督职责的过程中，在实行上、下级联合的同时，又与横向监督主体保持的联合，例如，县级人大常委在对决策进行监督时，与市人大联合，将其精神传达给本级政府，又本县与政协联合，加强监督的力量，确保监督职责履行到位。

二、提高决策监督人员综合素质

监督主体工作人员综合素质的高低直接决定着监督水平高低，我国监督主体的人员构成、知识水平、能力素养已经有一定的提升，但还存在监督意识和专业素养方面的问题。

（一）强化主动监督和责任意识

监督效力发挥与否，主要取决于监督人员的素质。我国监督主体众多，监督人员数量较多，但是由于部分人员主动监督意识不强，部分监督人员对待工作的主动性、积极性不高。主要表现在被动应付的多、主动作为的少。“不告不理”的现象还普遍存在，担心自己所谓惹上“麻烦”，害怕领导打击报复，使监督人员不敢放开手脚，削弱监督的效力。加之，责任意识普遍较弱，亟待提高。之所以在监督意识方面出现问题，一方面是由于监督人员对决策监督的重要性认识不够，思想认识不深刻。另一方面由于缺乏完善的监督责任追究制度和绩效评估制度。为克服存在之问题，应要求监督人员树立法治观，牢固法律之权威意识，应深知任何人没有凌驾于法律之上的特权，对行政决策主动依法实施监督。对监督中过程发现的问题不应惧怕，勇于指正。监督人员应合法监督，改进工作方式，避免因行政决策监督的不力而给国家造成巨大、不可挽回的损失。

监督人员除责任意识培养外，更要健全对监督人员的责任考评，用制度的力量督促监督人员应尽职尽责完成监督工作。对于在行政决策监督工作中有懈怠、不认真履行职责的监督人员应依法严惩。考评制度主要是针对监督人员的德、能、勤、绩、廉五大方面，着重对工作人员的工作实绩加以考核，促使其履行好监督职责。

（二）提高监督人员业务能力

监督人员要想履行好自己的职责，除有较强的监督意识之外，还须有高水平的业务能力。目前而言，部分监督人员专业能力不强，不熟悉决策监督方面的基本方法，不善于把握决策监督的基本规律，部分监督人员监督理论知识不系统。笔者认为，提高监督人员的业务能力需从两方面入手：首先，改善监督人员知识结构。深厚的业务知识是业务能力提升的必备要素，当今社会科技发展迅猛，行政决策涉及多领域，监督人员的知识结构仍然处于单一的状态，将不能适应监督工作的需要，监督人员应同时具备基础性、专业性、辅助性知识。三类知识之间能相互转化，不断更新知识系统。5切实提高履行职责的能力，做到勇于监督和善于监督。其次，创新工作方法。监督人员要对以往的经验教训进行定期的总结，对于监督工作中出现的新问题要积极开创新的解决方式，提高决策监督的能力。

三、规范决策监督的程序

完备的行政决策监督程序是有效进行行政决策监督的重要保证。我国各监督主体缺乏完备的行政决策监督程序，监督工作的不完备，一方面可能造成决策监督的虚化，监督机关不能够严格行使监督权力，使行政决策监督走向形式化，不能发挥应有的作用。另一方面，也有可能导致监督主体越权，干扰决策机关的正常决策。由于缺乏完备的监督程序，给决策机关的正常决策造成很大的干扰，也不利于提高行政决策的水平。

（一）转变决策监督的程序重点

按行政决策的作出过程，将决策监督分事前、事中与事后监督。为避免违法决策的执行造成的损失不可挽回，应将监督重点放在事前和事中监督。事前监督主要是监督主体能从源头对法律进行把控，监督主体提高政府决策的合法性，可以有充足时间调查，研究其论证决策是否符合科学，是否可行。而此时行政决策的工作还未正式启动，只是在策划阶段，监督主体若发现此事项根本不适宜、不属于行政决策的范围等情况，向决策主体及时提出，事前监督的成本远小于事后惩戒，预防失误决策的发生。事中监督是在指在决策的制定过程中，若发现有程序上的违法或通过决策承办部门公开的相关资料，发现决策的内容或程序有不合法的情形，及时反馈给对决策主体及承办部门的监督同时。所以监督主体应更重视事前与事中监督，而不是等决策方案已经通过，开始执行，损失已发生后才去监督。当社会发展中出现新情况，而在决策方案制定之初并未考虑到，监督主体知晓后应将新问题及时反馈给决策者，由决策者对原有决策方案加之调整和补充，使其更加完善，从而保证决策目标的实现。

（二）明确各阶段监督的主要步骤

在制定关于行政决策的法律规范时，在对行政决策的监督程序统一加以规定，同时又由于不同的行政决策监督主体拥有的监督权限、方式各有不同，所以在确定统一的监督程序，明确各阶段监督的主要步骤：一，发现问题，确立监督对象;二，实施部署，拟定监督方案;三，收集信息，展开调查;四，编写调查报告，及时反馈，各监督主体在监督过程中不能损害他人利益。此外，应针对各监督主体履行职能不同，灵活执行统一程序，允许其有特别的监督程序，各监督主体利用自身的监督优势，发现决策的不足之处，出具监督意见建议，以助于决策主体合法决策、科学决策。

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基金项目：江苏省社会科学基金项目：行政决策中的腐败风险及防治16FXC001

作者简介：周丽（1981- ），女，江苏东台人，澳门科技大学博士，讲师，研究方向：宪法与行政法。