摘 要：对央企而言，做强做优做大国有资本、推动建立具有全球竞争力的世界一流企业是根本任务，而完成任务的重要一环就是要管好用好领导人员这一关键少数。因此，国家有必要推行针对央企的立法建设，来规范领导人员公平公正履职、推动国有企业高质量发展。而建立和完善央企领导人员回避制度恰好可以有效的解决这一问题。文章旨在分析某国有企业选人用人专项检查整改落实、选人用人专项整治以及利用特殊领域资源谋利专项排查等发现的具体案例，对央企领导人员任职和公务回避的现状和存在问题进行研究，并针对问题提出一些对策与建议。

关键词：央企领导人员;任职和公务回避;对策

我国是实行回避制度的发源地，早在封建社会时期，统治者在官吏的选拔和任用上就实施了回避制度，目的在于限制和防止中央及地方官吏使用亲属故旧相互勾结，动摇以至瓦解封建统治。发达国家虽然在政治、经济、文化、历史、法律等方面不尽相同，但大部分国家都对官员实行任职与公务回避，且都以国家立法的方式对回避政策进行明确规范。文章以某国有企业为例，综合比对国家《国有重要骨干企业领导人员任职和公务回避暂行规定》（2001年4月）、《党政领导干部任职回避暂行规定》（2006年6月）、《国有企业领导人员廉洁从业若干规定》（2009年7月）、《公务员回避规定（试行）》（2015年10月）、《党政领导干部选拔任用工作条例》（2019年3月）等相关制度，结合某央企的具体案例，对央企领导人员任职和公务回避的现状和存在问题进行研究分析。

一、实行领导人员任职和公务回避的重要性和必要性

（一）回避制度是历史证明的行之有效的监督制度

中国是实行官员回避制度最早的国家之一，据考证早在西汉就出现了官员亲族回避的案例，东汉时期出台的“三互法”，即本地人不得当地为官、婚姻之家不得相互监临、血亲或姻亲不得同地为官，首次提出“避亲”、“避籍”说法，是正式明确官员回避制度的最早法规。唐宋时期对官吏回避进行了创新和完善，包括同一机构有隶属关系的亲属要回避;无职务隶属关系的亲属之间，若不便执行公务，要执行回避;唐朝规定靠近京师的雍洛二州人不得本地为官，宋朝规定州、府、监不得本地人充任。明清时期对“避籍”政策进一步补充和发展，明朝规定“南人官北，北人官南”;清朝规定“荐举中避乡，科举中避亲，任官中避籍，在职官寄籍五百里内不得任职”。古代官吏回避制度在整顿吏治，限制官员利用亲属关系拉帮结派，帮助官员摆脱裙带关系更好公正执法等方面起到了促进作用。总体来说，官员回避制度是我国古代治吏经验的积累和总结，也是古代官吏制度中的精华之一，在现代社会应当进行传承和发展。

（二）回避制度是发达国家普遍采用的基本制度

通过研究相关文献发现，发达国家虽然在政治、经济、文化、历史、法律等方面不尽相同，但大部分国家都对官员实行任职与公务回避，且都以国家立法的方式对回避政策进行明确规范。一些国家是在公务员管理法中对官员任职与公务回避作出规定，例如瑞士的《联邦雇员法》、奥地利的《官员法》、法国的《公务员总章程》等;也有一些国家在政府行政程序法或公务员职业道德、廉政法规中对官员任职与公务回避作出规定，如美国的《联邦行政程序法》《行政部门雇员道德行为准则》、英国的《行政法》《地方政府雇员行为准则》、加拿大的《行政程序法》《公务员利益冲突与离职后行为法》等。

（三）回避制度是落实全面从严治党、治企的必然要求

习近平总书记指出，“国有企业是中国特色社会主义的重要物质基础和政治基础，是我们党执政兴国的重要支柱和依靠力量”。对国有企业而言，做强做优做大国有资本、推动建立具有全球竞争力的世界一流企业是根本任务，而完成任务的重要一环就是要管好用好领导人员这一关键少数。众所周知，央企领导人员掌管企业重大人权、事权、财权，如果对其缺乏监管，将诱发近亲繁殖、靠企吃企、利益输送等不法行为的发生，最终导致官员贪腐堕落、企业丧失活力。因此国家有必要推行针对央企的立法建设，来规范领导人员公平公正履职、推动国有企业高质量发展。而建立和完善央企领导人员回避制度恰好可以有效的解决这一问题，它具有以下几方面的作用：一是落实全面从严治党、从严治企、从严管理干部的必然要求，二是净化国企改革发展环境、营造良好政治生态的重要措施，三是健全完善现代企业制度与国有企业监管制度的关键环节，四是预防近亲繁殖、靠企吃企、利益输送等问题的重要手段，五是促进领导人员公正履行职责和公司党风廉政建设的有效保证。

二、领导人员任职和公务回避实践情况和存在问题

（一）适应对象需进一步完善

2001年4月国家出台的《国有重要骨干企业领导人员任职和公务回避暂行规定》适应对象为“列入中共中央管理和央企工委管理的职务名称表的企业领导人员”;2009年7月国家出台《国有企业领导人员廉洁从业若干规定》，其中部分章节对国企领导人员公务回避的内容进行了补充，该制度适应对象为“国有独资企业、国有控股企业（含国有独资金融企业和国有控股金融企业）及其分支机构的领导班子成员”;十八大以后，某央企结合业务实际对任职和公务回避的适应对象进行细化，包括2015年8月出台的《某央企领导人员任职和公务回避暂行规定》适应对象为“在总公司及所属单位任职的处级及以上人员”，2016年2月出台的《关于禁止领导人员亲属、离职退休人员利用某央企资源谋利的规定》适应对象为“总公司、分公司、子公司、控股公司、国（境）外派出机构及委派到参股公司的岗位工资级别M10、T8及以上人员”。

以上制度中适应对象均为具有行政职务的领导人员，在制度執行过程中发现，国有企业中存在部分无行政职务但在某些业务领域具有较高决策权限的核心关键岗位（例项目经理），目前未纳入任职与公务回避范围。下面以某国有企业的案例为背景，简要分析此类人员纳入回避适应对象的必要性。

某国有企业处级干部李某与其配偶张某（任项目经理）在同一单位任职，2003年至2016年期间，李某亲属参股的公司与该国有企业多次发生业务往来，合同金额高达数千万，其中在2003年至2004年业务往来过程中，李某配偶张某作为某工程项目的项目经理，在该公司提交的合同报价单、完工确认单上签字。

上述案例涉及公务回避和利用特殊领域资源谋利，适应对象为具有行政职务的李某。但通过对案例进行深入分析发现，李某的配偶张某才是该案例的关键人物，其利用担任项目经理职务之便，为其亲属谋利提供帮助。该案涉及靠企吃企问题既成事实，但假设李某无行政职务，其配偶张某作为项目经理不在适用对象范围之列，则不会触发公务回避和利用企业资源谋利的相关条款。从该案例来看，项目经理因在采办招投标、合同变更、资金支付等环节具有重大决策权，其职权范围等同或超出相应层级的行政领导人员，若不执行任职与公务回避政策，则存在近亲繁殖和利益输送的隐患。后续与之类似的具有较高决策权限的特殊群体应补充纳入任职与公务回避的适应对象范围。

（二）回避关系的范围需进一步完善

《国有重要骨干企业领导人员任职和公务回避暂行规定》所列回避关系均为亲属关系，包括“配偶，父母，配偶的父母，子女及其配偶，兄弟姐妹及其配偶、子女，配偶的兄弟姐妹”;《党政领导干部任职回避暂行规定》《党政领导干部选拔任用工作条例》《公务员回避规定（试行）》拓宽亲属回避关系范围，包括“夫妻关系、直系血亲关系、三代以内旁系血亲关系以及近姻亲关系”，同时增加成长地关系;《国有企业领导人员廉洁从业若干规定》《某央企领导人员任职和公务回避暂行规定》《关于禁止领导人员亲属、离职退休人员利用某央企资源谋利的规定》增加“特定关系人”关系;《某央企党组直管领导人员管理办法》增加“领导人员秘书”关系。

通过对各类制度中的回避关系进行汇总，目前的任职与公务回避关系基本分为三类：一是亲属关系，包括“夫妻关系、直系血亲关系、三代以内旁系血亲关系以及近姻亲关系”;二是成长地关系，包括“领导人员成长的县（市）、市（地、盟）”;三是“特定关系人”关系，明确的仅为“领导人员秘书”。

目前亲属关系的范围相对比较完善，基本将联系紧密且具法律和实际意义的亲属包含在内。成长地关系未纳入央企领导人员的回避关系之列，考虑到央企具有一定的政府性职能和较强的社会影响力，后续部分地方企业的领导人员岗位应考虑执行成长地回避政策。“特定关系人”关系目前定义宽泛、模糊，在具体执行过程中存在操作难的问题，后续应结合企业特点对一些重点的特定关系人进行明确，例如“领导人员秘书、司机、同班同学等”。

三、进一步规范领导人员任职和公务回避的对策建议

（一）完善回避的适应对象范围

建议将各级党组织（具有选人用人权）直接管理的领导人员全部纳入回避的适应对象范围。同时要结合央企特点，对任非行政领导职务的关键核心岗位，尤其是掌握采办招投标、合同变更、人员选用、资金调配等领域的人员，进行全面梳理排查。对排查中发现的在某一业务领域具有较高决策权限且可能出现利益输送或影响公正履职等风险的特殊岗位（例如项目经理），建议纳入任职和公务回避的适应对象范围。

（二）完善回避关系的范围

在市（县）及以下地区设国有独资企业、国有控股企业（含国有独资金融企业和国有控股金融企业）及其分支机构的，其单位党政正职领导人员建议实行成长地回避。在央企领导人员回避关系中建议增加特定关系人项，同时要结合央企的特点，进一步明确特定关系人的具体范围，包括“领导人员秘书、司机、同班同学”等，以便后续在执行过程中具有更好的可操作性。

（三）完善任职回避的情形

随着企业市场化和全球化进程不断加快，央企与各类私营企业、跨国企业的合作越来越广泛，关联单位的引入使得同一单位或上下级单位的概念正在发生深刻变化。一些关系人以劳务派遣或技术服务形式为领导人员所在单位或下级单位提供服务，实质上已经属于任职回避的范围。后续建议在任职回避情形中增加“关系人不得以技术服务或劳务派遣等形式到领导人员所在单位或其直接管理的下一级单位工作”。

参考文献

[1] 张宝义.对公务员回避制度发展的回顾与评价[J].人民论坛：中旬刊（4期）：8-10.

[2] 周佑勇，余睿.國家公务员任职回避制度初探[J].法学评论，2004（6）：54-60.

[3] 史春林.国外的公务员回避制度[J].秘书，2007（01）：37-39.

作者简介：曲志飞（1986- ），男，山东潍坊人，本科，经济师，海洋石油工程股份有限公司组织与干部岗位经理，研究方向：人力资源。