许达志　肖兰花

摘 要：通过对常德市社会组织孵化基地发展的案例分析，运用协同治理理论，从社会组织自身、社会公众、政府部门等方面提出了社会组织培育发展优化路径。

关键词：协同治理;社会组织;能力建设

近年来，我国社会组织不断发展壮大、活动更加规范，影响力进一步增强，在促进经济发展、繁荣社会事业、创新社会治理、扩大对外交往等方面发挥了积极作用。但从总体上看，我国社会组织发挥作用还不够充分，一些社会组织违法违规现象时有发生。同时，在社会组织工作中也还存在法规制度建设滞后、管理体制不健全、支持引导力度不够、社会组织自身建设不足等问题。

一、常德市社会组织发展概况

截止2018年9月在常德市民政局登记的社会组织有712个，其中社会团体数量最多，有416个，占比58.43%，民办非企业单位292个，占比41.01%，基金会4个，占比约0.56%。为了促进社会组织规范发展，常德市政府还拨款成立了专门的项目组，与湖南省大同社会工作服务中心合作创办了社会组织孵化基地。

市内社会组织主要分为以下几类：社区公共服务类、公益慈善类、行业协会商会类以及科技类社会组织。社会组织在发展的过程中，孵化基地提供所需求的资源以及对其进行人才专业培育训练，使其能够承接政府购买社会组织服务。在登记社会组织发展各项方面都达标之后，政府会选择适合的社会组织参与公共服务购买，改进公共服务的供给方式，进行自身职能转变，创新社会治理模式，促进社会组织优化发展。在此模式引导下，近几年，市内社会组织经过政府部门和孵化基地的引导发展势头迅猛，但因为常德市社会组织培育、建设发展历史较短，经验不足，在社会组织发展仍存在一些问题。

二、常德市社会组织发展中存在的问题

（一）社会组织活动资金短缺

常德市组织发展过程中受到资金约束较为严重。在开展活动时，社会组织为了节省开支，只能通过牺牲部分活动效果简化步骤来达成，这就影响了参加人员的积极性。由于个人能力受限或主观能动性差，组织也缺乏主动充实活动资金的积极性。政府资助少，组织自身筹资能力差等问题，使得不少组织陷入了“巧妇难为无米之炊”的困难地步。

（二）社会组织自身能力不足

在国家政策和政府的支持之下，虽然市内社会组织在数量上面发展迅速，但是因为资源有限，在急剧增加的社会组织中因为争取不到更多的资源导致运行艰难。组织的硬软件设施和人员素质专业化方面也难以发展提高。在参加承接政府购买服务竞争中因达不到政府部门的要求而处于劣势，更加难以发展。而那些承接了政府购买服务的社会组织之中因为发展时间短，制度不够完善、组织能力建设不强等自身力量问题，导致承接的政府购买的服务不能达到预期标准。

（三）社会组织社会认同度不高

目前影响常德市社会组织公信力不足的原因有以下三点：一是竞争力不足，与企业和事业单位相比，社会组织在能力、资源、专业化等多个方面都处于劣势，因而自身竞争力就不强;二是政策支持不足，依照《常德市市本级推进政府购买服务工作实施办法》，承担公共服务职能的公益性事业单位在符合承接条件、不新增财政供养人员编制的情况下可以成为承接主体。在社会组织竞争力不强的前提下，这类政策就偏向于事业单位承接更多的社会公共服务。因而社会组织发展需求更加完善的政策支持;三是政府相关部门重视程度不够，社会组织作为社会治理创新的主体之一，肩负着协助政府完成职能转变的重任。但是相关部门却对社会组织承担政府转移职能的优势认识的不全面，不注重引导社会组织健康发展。总体来看，社会组织的社会认同不够，社会公信力不足。

（四）政府购买社会组织服务方面不够完善

（1）市财政的政府购买社会组织服务预算资金较少，投入不均衡

常德市自2015年政府购买服务项目开展以来，经过3年的发展，已经初步形成规模，但是社会组织可承接的项目依旧偏少。根据市财政局数据显示，2015年～2018年期间，政府购买服务项目数中，社会组织可参与数占项目总数的58.2%，但是仅占总金额的34.4%。截至2018年7月，市内社会组织事实上仅在社会组织孵化基地运营管理、外经发展“走出去”服务和常德市困境未成年人社会保护服务项目评估共3个政府购买服务项目有参与，低至仅占项目总数的4.4%，预算80万，占比低至总金额的1.3%。

（2）市直各单位开展购买服务项目较少，社会组织参与程度不高

截至2018年9月，登记的712家社会组织中，承接过政府购买服务项目的仅有湖南大同社会工作服务中心等5家社会组织;市文体广新局主管的协会有45家，承接过体育文化赛事培训的仅有登山协会等10家;市科协下属40多个社会组织，但每年承接政府购买服务的也只有1个～2个;市文联情况与市科协不相上下，仅有丁玲文学促进会和诗词协会2个社会组织承接过少量项目。其中湖南大同社会工作服务中心等5个社会组织项目涉及金额60万左右;市文体广新局主管协会项目涉及金额仅20万;丁玲文学促进会和诗词协会承接项目涉及金额48万。

（3）政府购买社会组织服务不规范，整合力度不够

常德市社會组织孵化基地发展仅有不到4年的时间，在政府购买社会组织服务方面，政策体系不够完善，措施也是十分不足，因此政府购买服务发展受到了阻碍，从而延长了政府转变职能的时间。并且政府在购买社会组织服务签署合同之时，内容范围内对服务的评估和监督力度不够，科学性也有待增强。并且现如今存在的评估体系在对待服务对象的关注重视程度不够，需求一种包括服务对象在内的，服务对象评价反馈为主体的绩效评估体系。

三、社会组织能力培育与发展路径的优化

社团自身能力不足以及社团公信力不足既是基地在社会组织培育过程中遇到的问题，也是导致政府购买社会组织服务不足的原因。社团实力不足导致承接政府项目能力不强。同时，政府购买社会组织服务机制方面也是有待进一步完善。

（一）完善社会组织登记，严格监督管理体系

全面推行直接登记制度，避免面双重管理。同时，建立符合社会组织发展特点的人事制度、职务职称、工资薪酬、财务税收等具体制度，保证社会组织的相对独立性。实行分类管理，对不同类别不同类型的社会组织设计相应的管理体制机制。同时，还须建立科学、客观、权威的评估制度。大力推进，政府主导下的第三方评估，培育专业化的第三方组织评估机构，并逐渐专业化评估过渡。

（二）提高社会组织能力，引导优化内部治理

长期以来，地方政府对社会组织的培育不够，导致其先天发育不良。许多社会组织自身力量较为薄弱，制度不健全、行为不规范、自律作用不够等，难以按质按量承接政府的公共服务。为此，我们要强化枢纽型重点社会组织的培育功能，如孵化基地、双创中心。促进新社会组织的诞生和成长，为期发展能提供全方位的支持，使其在项目和活动中取得大发展大进步。进一步完善社会组织内部治理结构，建立民主管理管理制度。多途径全方位、定期考核监督会员大会的召开、理事会的日常履职，畅通社会组织成员反映和投诉的渠道。健全社会组织内部的管理制度，确保章程的规范执行。

（三）培养居民志愿精神，提高社会组织认同

在学校教育、社会教育中，尤其是政府部门工作人员中，要大力培养成年人的志愿精神，让公益服务、志愿精神遍地开花。同时，全方位提高社会组织认同要践行到政府各项工作中。相较于企业、行政事业单位，社会组织在各方面处于弱势地位，竞争中经常处于下风，又会导致政府部门、社会公众对社会组织承接政府转移职能的认可不够，即便参与购买服务竞标，也较难通过第三方专业评估。同时，相关部门对社会组织活跃、调动社会各阶层力量的作用认识不够，对社会组织承接政府职能转移项目的优势认识不到位，不重视对社会组织的引导扶持。

（四）建立合作伙伴关系，完善购买服务机制

目前，我国购买公共服务实践的探索还在起步阶段，各项配套政策、措施并不完善，阻碍了政府开展购买服务，进一步清理和轉变职能的落实，常常出现政府单向主导、滥用职权等问题。政府在与社会组织签署购买服务合同时，虽然也包括了评估与监督内容，但科学性与针对性不足。现有评估体系对服务对象的意见重视不够，缺少以服务对象为主体的绩效评估。

（五）培育吸引专门人才，扩大税收和财政支持

进一步推进高校社会组织专业人才的培养，同时提高社会组织人才的待遇。一方面，制定相关的职业标准和任职资格，建立职业评聘制度和职级体系，另一方面，出台有关的配套政策，解决社会组织人才的养老、保险、福利和职称问题，提高待遇和职业威望。在加大政府对社会组织的投入的同时，扩大对公益慈善组织的捐赠税收优惠。

参考文献

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基金项目：本文得到常德市社会科学成果评审委员会一般课题“协同治理视角下社会组织培育发展研究——以常德市社会组织孵化基地为例”（CSP19YZ25）资助;湖南文理学院一般科研项目“精准扶贫与精准脱贫多维平台化实施路径研究”（16YB01）阶段性成果;湖南省教育厅一般科研项目《员工参与与企业绩效的相关性研究》（15C0951）资助。

作者简介：许达志（1983- ），男，工商管理硕士，公共管理博士在读，湖南文理学院经济与管理学院讲师。研究方向：组织管理与政策创新，贫困治理与公共政策;肖兰花（1997- ），女，湖南应用技术学院经济管理学院行政管理专业2015级学生。