史 霞

(北京大学政府管理学院,北京 100871)

正如詹姆斯·N.罗西瑙(James N.Rosenau)所言,我们正处于一个“以边界迁移、权威重构、民族国家衰落和非政府组织(NGO)在地区、国家、国际和全球等诸层次上的激增为特征和标志的时代”[1]。中国中央政府顺应了世界发展潮流与治理理论的趋势,从20世纪70年代开启了权力由政府回归社会的历史进程,推行了以分权化和市场化为先导的体制改革。地方政府逐渐演变为追求地方经济利益与政绩的地方利益代表。在社会各个利益主体关系结构调整中,中央政府政治集权与经济分权的矛盾迫使地方政府陷入内外压力之中。因此,地方政府转而寻求体制外的利益获取途径,即同区域内各地方政府、市场、社会组织的合作①“区域”:依据美国知名国际关系专家詹姆士·米特尔曼(James Mittleman)的新区域主义“三分法”,将本论文的区域定义锁定在微观区域层次,即多指一国内部的省际的经济合作区,如“长江三角洲经济区域”“京津冀首都经济圈”。“地方政府”是指在单一制国家里中央政府下属的各级行政机关。“地方政府关系”是指区域地方政府间横向关系或网络关系。。但由于制度环境的约束及个体有限理性的驱使,区域地方政府间冲突不断且合作效率低下。

由此,本文旨在借助分权化分析框架和治理理论的核心主张探析区域地方政府间低效合作的根源,并据此提出实现区域地方政府间的高效合作的有效途径,即在制度和政策支撑下,培育资格公民和自治精神,从而形成多元治理主体在社会组织网络的框架下共同协作的机制。将传统的区域地方政府间合作模式转变为政府引导下与市场、社会组织、公民高度融合的多中心治理体制。这对于维护各级政府的合法性和公信力,构建及完善区域治理组织网络及协调机制,实现区域经济的协调发展,提高区域公共服务品质,最终形成高度融合的社会多中心治理体制具有关键性的作用与意义。

一、区域地方政府间合作的分权化制度框架

自契约社会建立以来分权的价值观念在西方社会中一直延续至今。而对于自古崇尚中央集权的中国传统社会来说,分权化在一定程度上更像是“舶来品”。分权化并非等同于单纯意义上的分工或传统意义上的地方化,分权实质上是一种多中心体制和自主治理机制,其本质是指国家公共权力的重组、重新分配的转移[2]224。分权化是一种包含结构关系、力量分配、价值导向等多重内容进行社会治理的制度保障和策略工具。

中国自20世纪70年代开始的以分权化(行政性分权和经济性分权)和市场化两方面为主要内容的政治经济体制改革,涉及了不同层级政府主体之间在事权、财权方面的权力关系调整,政府与市场、社会之间的权力配置调整,以及资源配置方式由政府行政分配向市场调节转化等层面。在这次分权化改革中,地方的权力、市场和社会力量都得到了自主发展的机会和空间。由此,分权化改革中涉及的权力配置与关系调整便可理顺为纵向与横向两个维度上涵盖不同内容的分析框架[3]31-32。这在一定的区域范围呈现为:纵向上,指中央政府与地方政府的关系,涉及政治集权和经济分权,其中重点包括事权与财权的分配;横向上,一方面指区域地方政府间的权力让渡和利益协调,另一方面则涉及地方政府与市场、社会的力量对比与重组。这一维度涵盖更为宽泛的区域行政权力协调与配置、区域经济竞争与合作、区域公共事务治理与公共服务等领域。

分权化在一定程度上改变了地方政府的地位与利益导向:决策分权允许地方政府在中央给定的约束范围内发挥自主发展能力,因地制宜地制定发展战略与政策;财政分权在经济上使得地方政府追求经济绩效的动力增强。这两项分权改革使得地方政府具备了“双重身份”:它既是服从于中央的地区利益“代理人”,又是可以组织和运用地区资源的利益“所有者”[4]。中央政府虽然给予了地方政府部分发展空间与资源以充分利用其主动性与创造性来发展地方经济从而实现整体利益。但其事权与财政权下放在同步性与协调性上的不足,使得地方政府陷入压力型地方政府的困境中。因此,“地方政府的利益主体意识日渐觉醒并开始寻求体制外的利益获取途径以实现地方利益的最大化”[5]。如同企业、第三部门协同与合作,依托区域市场经济的发展主动建立区域间的地方政府合作战略。

二、治理理念导向下的区域地方政府间合作

分权化分析框架所预示的价值导向与治理理论倡导的多中心力量、利益与政策协调、网络化关系、民主自治等核心概念具有高度一致的趋向性。因此,居于分权化分析框架下的区域地方政府间合作,其高效运转离不开治理理念核心价值导向的驱动。

(一)公民自治——源动力

治理的本质特征在于资格的公民身份及广泛的公民参与。提高政府治理效能的主要动力之一就是公民既参与支持又监督制约政府行使权力。公民广泛参与能够开启双向社会沟通渠道,发挥其在传输政务信息、监督公共政策制定与执行、参与社区公共服务的功能,使得在政府引导下的社会共同体以公共利益目标和公民的切实利益需求为导向,共同参与公共政策过程。值得注意的是,由于中国政治与行政体制传统的影响,中国公民参与的发展程度还不够高。但自改革开放以来,一系列政治经济社会体制改革,政府、社会与市场之间的权力配置和资源组合处于不断调整与变化之中,在政府领导和调控下的市场和社会力量逐渐壮大,公民参与社会治理的水平得到了一定程度的提升。

(二)多中心政策网络——行为主体与机制

文森特·奥斯特罗姆(Vincent A.Ostrom)的多中心理论系统地阐述了在公共管理领域各行为主体的共同参与对于社会治理的重大意义。“多中心”意味着在社会公共领域存在许多行动上彼此独立的决策中心。它们之间虽然存在一定的竞争性关系,但也会开展多种契约性、合作性的事务。

20世纪80年代以来,伴随着公共政策学科的兴起,政策网络分析在国内政府间的关系研究领域逐渐流行起来。网络理论作为倡导政府间互动和平等合作的分析工具,主张各个政府作为政府间关系网络中的一个利益结点,均具有各自的利益偏好和政策目标,但不具有终极垄断性和单独行动性。各个政府通过策略性互动进行利益表达与协商、政策参与及调解,通过构筑彼此信任和合作以尽可能地排除个体有限理性、机会主义等障碍因素,从而促成政府间的高效合作来实现网络中各方主体的共赢。同时,“组织间网络还是一种各社会行为主体(政府、市场、社会自治组织、公民)经过长期的信息与资源交换、利益整合、政策选择、分工合作而形成的一种相对稳定的社会协调方式。这样就可以通过集体决策、联合行动等方式来生产公共产品或提供公共服务”[3]121。

借鉴西方跨区域治理的理念,通过在区域政治、区域社会、区域文化、区域规划、公共参与等领域综合制度体系的创新,充分发挥中央政府、区域间各个地方政府、企业、非政府组织、社会自治组织、公民等多元力量,构筑一个保持各级政府的治理能力、发挥各方力量的主动性、平衡各自利益的切实有效的跨界协调与治理体系,形成“相互开放、互惠互利、优势互补、联动发展、公平高效的跨界区域利益共同体”[6]。这就是区域多中心治理理论为区域地方政府间合作提供的一个较完善的发展模式。

由于区域内各地区存在市场经济发展、存在跨区域公共事务共同管理、存在跨区域公共资源与公共环境开发与保护、存在区域公共物品供给分工与合作、存在政治、经济、文化自由融合的客观要求,因此区域地方政府间合作有其必然性。通过有效分权和区域地方政府间有效合作,有利于发展区域地方政府间的横向经济联动①《国务院关于进一步推动横向经济联合若干问题的规定》指出“促进资源开发资金的合理使用,促进商品流通和社会主义统一市场的形成,促进技术进步和人才的合理交流,促进了经济结构和地区布局的合理化,是发展社会主义市场经济的客观需求,是社会化大生产的必然趋势,是对条块分割、地区封锁的有力冲击,对于加速整个经济体制改革和社会主义现代化建设,具有深远意义。”。同时,有利于提升区域内各地方政府进行联合公共事务治理的能力,推动区域地方政府间的制度创新、协调机制完善和整个区域的可持续发展。

三、区域地方政府间低效合作的制度环境

(一)纵向分权下的地方利益导向

委托代理理论建构之上的国家,其制度基础是公民与政府的委托—代理关系。在委托—代理关系中,委托人监督并通过激励机制奖惩代理人,以调动其追求最有利于委托人利益的行为[2]246-247。

地区利益作为国家整体利益与公民利益的联系纽带,地方政府作为中央政府与地区公民的双向委托者,都居于关键地位。维护和实现公民利益这一终极目标有赖于地方经济的发展水平以及公共服务品质,而中央政府为了实现广大公民的利益也将对地方政府采取激励奖励机制。这就决定了部分权力与资源从中央政府流向地区和地方政府,同时公民的部分权利也流向地方政府。由此各地区利益和地方政府权力与利益将呈现逐渐扩大的客观趋势。而由于中国行政区划的刚性束缚以及公民精神与民主自治传统缺失,并不利于实现区域地方政府间的利益协调,以及同地区企业、社会组织的力量平衡与协作。

中国体制改革的分权化顺应了政府—社会管理模式的必然要求,中央政府通过权力下放和分散化使得地方政府的利益主体意识日渐觉醒,其作为地区利益的代言人致力于实现本地区利益的最大化。然而,“分权化体制改革在一定程度上加重了地方政府在处理区域地方政府间有效合作的难度”[7]。

由于中央政府在经济分权的同时又实行政治上的集权,即中央政府对地方政府在行政上的绩效考核、官员任免和财政上的控制与主导又使得地方政府间为了政治利益而展开经济资源的争夺,这就在制度层面导致了地方政府间的竞争与博弈。具体来说,中央政府通过绩效标准决定政府官员升迁机会的激励与监督机制,而“经济至上”的片面论断致使地方政府片面追求以地区经济增长为核心的绩效,无法发挥区域地方政府间有效合作的比较优势,而更多地呈现出盲目竞争的局面。

由此引发的区域地方政府间的低效合作主要表现为:地方政府实行“地方保护主义”和“本位主义”政策下的“经济重复建设和产业结构趋同、地区资源争夺大战、行政管制下的分割化市场、跨地区性公共物品供给不足和公共事务治理失灵等”[8-9]。

(二)横向分权下的地方利益主体组合失衡

近年来跨地区自然资源的破坏和环境恶化问题日益受到全球各个国家和地区的关注与重视。然而与西方社会区域公共资源与环境治理中各类社会团体、自治组织、公益组织的先进事例相比,中国在区域公共资源与环境治理方面的制度与职能缺失有其深层的根源。

由上文政府—社会管理模式可知,由于中国的历史传统(公民对政府管理的依赖)及特殊国情(地域辽阔、人口众多、传统政治经济体制的遗留问题等),处于委托人地位的公民缺乏作为资格公民的自主性和技能,也未形成广泛的自发利益聚合的公民团体与专业性的利益群体,地区和区域性的社会自治组织比较有限。因此,他们在一定程度上缺乏进行区域公共事务和资源环境治理的思想意识和技术基础,其对区域地方政府间合作治理的权力监督作用也微乎其微。

至此便形成了地方利益代表主体的组合失衡——“地方政府主导下,企业与社会组织服从”以及地区、区域性社会自治组织的积贫积弱。体制改革的分权化虽然理论意义上主张权力由政府向社会转移,但基于现阶段的经济社会状况,地方政府—企业—公民组织的力量重组以及区域性社会自治组织的建立与协作尚需努力。

四、区域地方政府间低效合作的深层机理

自西方公民与契约社会政府之间委托—代理关系确立以来,顺应资本主义经济发展和社会深刻变革的趋势,西方政府和学者为实现政府与市场、社会的和谐高效运行,一直在探索有效的社会治理秩序。在“政府秩序”和“市场秩序”之间非此即彼的选择转换并没有实现其各自设计的理想化模式。20世纪90年代出现的治理理论影响日盛。治理范式被认为是社会资源配置方式的另一种替代性制度选择方案。但治理范式在区域地方政府间合作的应用,同“政府秩序”“市场秩序”一样都无法逾越以下的根源性障碍。

(一)地方政府的行动逻辑——经济人有限理性与机会主义

基于公共选择理论下的“经济人假设”准确地概括了地方政府的行动逻辑:实现地方利益的最大化,即地方经济利益的高增长及政府官员绩效。而后美国著名新制度经济学家奥利弗·威廉姆森(Oliver Williamson)对于人的行为动机,修正了传统的经济人假设,认为人不仅是自私的,而且只要能够利己,就不惜去损人,威廉姆森把人的这种本性简明扼要的定义为“巧取私利的行径”的机会主义[10]。

区域各地方政府的“经济人”身份及机会主义倾向,加之有限理性假设(人固有的有限能力、信息不完全、外界环境的不确定等方面制约行为主体的决策制定与选择,而只能寻求一种较为满意的结果)从根本上决定了地方政府在区域地方政府间利益竞争的必然性与长期性、合作的偶然性与暂时性。学者张紧跟依据“经济人”假设、“有限理性”等理论将区域地方政府间低效合作的原因总结为:“在非理想状态下,各个利益主体之间存在利益取向的一致性和差异性,加上各个利益主体对于自身利益最大化的追求以及有限理性(如信息不对称)的影响,极有可能出现个体理性与集体理性的矛盾而导致利益主体之间合作的失败。”[3]51

(二)区域地方政府间合作的困境——外部性问题与交易成本

面对区域公共物品提供和区域公共事务治理中地方政府间存在的“搭便车”和“外部性”系列困境,交易成本理论从其产生根源和技术角度剖析了区域地方政府间低效合作的根源。加勒特·哈丁教授(Garrett Hardin)的“公地悲剧”、曼瑟尔·奥尔森(Mancur Olson)的“集体行动的逻辑”“囚徒困境”等理论模型阐释的公共问题其根源都在于公共资源使用中存在“外部性”和“搭便车”的利益空间。其中,“公地悲剧”的要害在于“致命的免费”,这说明公共物品的非排他性和模糊产权是有代价的。奥尔森的“集体行动的逻辑”指出“实际上,除非一个集团中人数很少,或者除非存在强制或其他特殊手段以使个人按照他们的共同利益行事,有理性的、寻求自我利益的个人不会采取行动以实现他们的共同或集体利益。”而之所以得出这样的结论,奥尔森认为关键在于具有公共物品特性的集团利益所引起的个体“搭便车”行为:一方面,由于公共物品消费的非排他性使得集团成员认为即使不为公共物品的生产和供应承担任何成本也照样可以享用;另一方面当集团成员越多,个体就会产生“有我没我影响不大”的消极心理,从而对公共物品的生产采取漠不关心的态度[11]。“囚徒困境”则预示着当区域中的各个地方政府只为自身利益打算时,在进行信息交流与利益协商的成本过大的条件下,各个地方政府将不会采取沟通与协商的形式而只趋向利于自身利益的选择行为,这种选择不一定符合区域集体利益,甚至也不一定能够实现地方利益的最大化。

上述理论分析模型的共同点在于公共资源的非排他性造成了“外部性”现象与“搭便车”行为,而非排他性的存在意味着排他不可能或成本过高。在区域公共物品提供和区域公共事务治理的研究范围中,区域性公共物品的非排他性就决定了区域地方政府间的合作关系,而区域性公共物品供给与区域公共事务治理的品质则有赖于区域地方政府间达成合作供给与合作治理的交易成本与效率。

交易成本理论进一步指出:区域地方政府间低效合作甚至冲突的根源在于交易费用太高,作为有限理性交易主体的各地方政府倾向于选择对抗而非合作。约翰·罗杰斯·康芒斯(John Rogers Commons)将交易解释为权利让渡的思想主张:“交易不是实际‘交货’那种意义上‘物品’的交换,他们是个人与个人之间对物质的东西的未来所有权的让与和取得,一切取决于社会集体的业务规则。”[12]由此,区域地方政府间合作成本费用的降低归根结底在于各地方政府基于区域集体理性下对个体理性的规制、地方利益的协调、权利的让渡及相应的制度和机制的科学设计。

五、区域地方政府间高效合作的路径初探

处于现代化进程中的中国,经济社会发展及利益诉求的多元化趋势迫切要求社会中各行为主体抛弃孤立主义的态度,转而采取责任分担与合作主义的发展策略。为此,分权框架内的各个力量主体都应该发挥其最佳的政策活动空间以探寻更好的制度设计和高效的合作途径,调解其在权力和利益分配上的博弈和冲突并力图构建合理的分权框架和组织关系结构,从而实现国家、市场与社会之间高度融合的互动与协作方式,以“应付日益增长的社会及其政策议题或问题的复杂性、多样性和动态性”[13]。作为分权框架下涉及多元利益主体与利益诉求整合的区域地方政府间合作,探寻实现其高效运行的制度支撑、机制保障与价值导向必要且重要。

(一)完善区域地方政府间合作的宏观制度

通过中国区域地方政府间合作的实证研究,很多学者将区域地方政府间的低效合作归结为:合作区域属于人为规划、被动捆绑,缺乏主动性;区域合作机制是地方政府间自发的“体制外”协调组织机构。而西方新经济制度学指出:有效的制度安排是降低交易费用并促进地方政府间合作的关键因素。因为制度的基本功能就在于为合作提供共识[14]。由此,制度支撑对我国区域地方政府间高效合作的作用就在于规制地方政府之间的相互关系从而减少信息成本和不确定性,把阻碍合作的因素降低到最低程度。将区域地方政府间合作机制纳入分权框架体制与法律体系内,并明确规定区域合作的科学规划标准,以及区域合作中中央政府与各地方政府、各区域地方政府间的权力分配、职责关系、行动准则与协调机制等。

(二)理顺纵向分权的权责分配与调控

中国分权化框架下中央与地方政府之间政治集权与经济分权的矛盾仍然存在,这将在一定程度上制约中国区域地方政府间的合作效率。其一,针对中央政府对地方政府的能力评价指标体系的不完善,应将地区民意反馈提升至主要地位。同时,探索促进区域地方政府间合作的新型政绩考核体系,以祛除区域地方政府间恶性竞争的根本利益分歧点。如此方能使地方政府的个体理性与公共利益相融合,最终实现区域和地方的集体理性最大化。其二,中央政府通过合理调配行政性分权中事权与财权的比例,减轻各个地方政府的压力与负担,才能充分发挥其积极性、创造性以及区域合作的主动性。其三,中央政府应尊重客观条件、地方政府和公民的意愿,科学地引导、鼓励并监督区域合作的规划和发展。其四,中央政府应合理运用行政政策、财政政策和货币政策等调控工具,支持区域合作并保证宏观经济的稳定与发展。

(三)构建横向分权的多元化治理网络

从中国分权化框架的政治性分权来讲,需要进一步确立多元治理主体(公民、市场、社会组织、政府)的合法性。保障社会多元治理主体的根本权利,使其明确自己的责任,建立多元价值观念共享的公民社会[15]99。

1.培育资格公民精神。第一,要大力培育“积极的公民资格和公民精神”,以提升其在区域地方政府间合作的监督激励效能,以及在区域公共事务治理与公共物品提供领域的积极性与创造性。同时,为积累社会资源、构建社会多元治理主体、建立治理网络机制提供根本动力。第二,在此基础上增强公民政治参与的意识与能力,从而实现公民及社会组织在区域公共事务治理与公共物品提供领域中将信息、利益多向交流汇合为高效的政策方案与协作策略的目标。具体来讲:作为区域公共服务的享有者,作为正义的资格公民,要切实表达利益取向和需求,增强对区域公共决策的独立判断与反馈意识;作为参与区域公共服务的提供者,要同其他治理主体建立良好的信息资源交流、利益政策整合、分工与合作的伙伴关系。第三,完善与创新公民政治参与的渠道。依据民主制行政理论①文森特·奥斯特罗姆指出:民主制行政理论不是完全驱逐代议制民主、参与式民主、直接民主这些旧的模式,而是主张各种模式按照可行的方式组合,并按照问题的情景来选择模式。,实行按照问题情景来选择公民参与的模式,使民意聚合更具正当性与代表性;充分利用电子信息网络化的优势,表达公民的正当利益及针对政府治理的监督反馈;促成公民自治组织、公民团体、专业性公民组织的孕育,以扩大社会群体正当利益的政策影响力。

2.促进多元治理主体参与。首先,在资格公民与公民精神价值导向的基础上,通过政府引导和鼓励、公民社会自发利益聚合等途径来促进区域内多元治理主体的成长。其次,继续发扬民主、协作和妥协的公民精神并以互动、信任、合作和网络联结来积极发展多中心力量的伙伴关系,从而建构多中心治理的社会共同体。再次,政府需理性引导与协调多元治理力量体系中政府、市场、第三部门、多元利益集团、资格公民之间的信任、沟通与协作关系,实现多元利益主体的平等与长期对话,推动公共政策体系创新,通过利益协商满足公民的切实需求并实现区域效益整体最大化[16]。最后,多中心治理思想下的区域公共事务管理和公共服务供给,需要“社会中多元治理主体(公民、商业组织、公民组织、政党组织、利益团体、政府组织)的共同参与。他们在共同的契约及行动规则下,通过相互博弈、相互调解、共同参与合作等互动关系,形成多样化的公共事务管理制度或组织模式”[15]79。

3.搭建区域合作网络组织。首先,信任与合作作为网络组织的核心要素有赖于资格公民的培育、社会资本的积累及社会多中心治理主体的成熟程度。其次,信任作为区域合作治理机制的效用是极其有限的,这就需要具体有效的制度安排来维护持久的合作。参考交易成本理论,必须规范区域地方政府间的权利让渡与分配机制、利益协调机制、信息交流与沟通对话机制、政策参与机制、政策执行的分工合作机制、执行监督与反馈机制、专项委员会等。具体规则与措施如下:(1)区域组织间网络的各个中心力量都必须保持其自治权与独立权且具有平等的地位;(2)博弈模型下保持长期稳定的信息交流与合作模式;(3)“信息对称”下利益协商与政策互动过程中的公开化、透明化;(4)设立精巧的专项决策委员会来从事协调工作;(5)维护信息与利益交流的网络化与回路性,而非单向性。再次,依据公共物品理论,区域地方政府可以针对公共事务或公共物品的特有属性来采取有效的治理方式,即选择不同的、多样化的组织形式和供给模式,发挥各地区、各个多中心治理主体的比较优势,形成分工与协作以达到区域公共事务治理与公共物品供给的有效性与优质性[17]。