“开明抵抗”框架下邻避冲突的演化逻辑与治理策略

2020-01-08段海林王铁骊

领导科学论坛 2020年12期

段海林王铁骊

摘要：当前，“邻避困境”已成为现代城市发展的常态治理难题之一。在多案例研究考察基础上，通过对“开明抵抗”框架下四种类型资本（社会资本、知识资本、情感资本和政治资本）的演变分析研究发现：风险认知主观构建、情感依恋疏导不畅、利益联盟急剧扩张、集体协商进程受阻是冲突爆发背后的演化逻辑。审视当前邻避困境，未来可从几个方面探析对邻避冲突的有效治理：推进多中心治理新模式，实现地方政府善治转型；构筑信任防护堡垒，实现多方有效互动；构建邻避冲突长效治理机制，阻断冲突恶性循环路径；建立多元化补偿回馈机制，聚合邻避冲突治理效能等。

关键词：“开明抵抗”框架；涉核项目；邻避冲突；社会资本；演化逻辑；治理策略

中图分类号：C936文献标识码：A文章编号：2095-5103（2020）23-0055-11

Evolutionary Logic and Governance Strategy of NIMBY Conflicts under the Framework of "Enlightened Resistance"

——Based on Multiple Case Studies of Nuclear-Related Projects

DUAN Hailin，WANG Tieli

Abstracts：At present，"NIMBY difficulties" have become one of the normal governance problems of modern urban development.Based on the investigation of multiple case studies，through the analysis of the evolution of the four types of capital （social，knowledge，emotional and political） under the framework of "enlightened resistance"，it is found that the evolutionary logic behind the outbreak of conflicts is the subjective construction of risk perception，the poor emotional attachment，the rapid expansion of interest alliances，and the blockage of the collective negotiation process.In the future，we can promote the new model of multi-center governance to realize the transformation of good governance of local governments；build a fortress of trust and protection to achieve effective multi-party interaction；build a long-term governance mechanism for NIMBY conflicts to block the vicious cycle of conflicts；establish a diversified compensation and feedback mechanism to aggregate the effectiveness of NIMBY conflicts management.It is hoped that we can provide suggestions and references for the governments governance of NIMBY conflicts.

Key words：framework of "enlightened resistance"；nuclear-related projects；NIMBY conflicts；social capital；evolutionary logic；governance strategy

一、問题的提出

近年来，邻避冲突呈现爆发频次高、影响范围逐步扩大等显著趋势，邻避冲突成为引发社会失序的主要途径之一。邻避冲突的有效治理，事关现代化建设的顺利推进，是必须直面和解决的重大公共治理领域的新课题。邻避现象（NIMBY）最早出现在工业文明发达的西方国家，是指一些设施的建立与运营能够为广大地区的居民带来利益，但需要由设施附近居民承受相应负面影响，因而导致设施附近的居民产生厌恶态度[1]。当此类设施附近的居民将对邻避设施的厌恶态度转化为反对行动进而形成一种群体性冲突时，就会产生所谓的邻避冲突。

在现代公共治理研究中，关于邻避设施决策越来越具有争议性。现有研究多集中于探讨邻避冲突形成的综合原因[2]、演变发展趋势[3]和影响因素分析[4]。综合近年来邻避冲突各类研究成果得出：冲突的情境决定了冲突的内涵和特点，并影响冲突的治理路径和措施。一方面，不同背景下的经济、文化、政治特征赋予了冲突在内涵、类型及其治理等方面的不同特点；另一方面，不同的领域中发生的邻避冲突，其冲突参与者、冲突表现形式、冲突化解措施亦不同。当前国内有关邻避冲突的研究成果较为丰富，并取得了一定成效，但在以下两个方面仍有较大的研究空间和研究价值：一方面，邻避冲突研究应重视理论与实践的结合。研究在重视理论指导的同时还应充分结合实际案例，由此得出的结论才具有更强的现实适用性。另一方面，邻避冲突演化的研究应向多元化发展。要针对不同的情况和发展态势对邻避冲突进行预防、治理，尤其应重视对不同属性等特定情景下邻避冲突的演化发展和治理研究。

随着核能民用领域的扩大，因涉核项目而引发的邻避冲突已成为核能利用和深入开发的制约难题。全国多地涉核项目建设均因为邻避现象而导致了较大范围的公众抗争事件，这使得涉核项目陷入“宣布上马-民众抗议-紧急叫停”的恶性循环[5]。如江西彭泽核电项目①和江苏连云港核循环项目②，先后均因前期公众参与不足、信息相对封闭或环评失准等原因引发大规模抗议活动，最终致使项目暂停或终止。从理论和实践层面分析涉核项目产生的邻避冲突，探明其生成逻辑和一般规律，将有助于实现社会长效治理机制的构建和核能和平利用的可持续发展。故此，选择涉核项目这类具有高风险属性的邻避冲突案例作为研究对象，探究属性特征下邻避冲突的生成演化逻辑，有利于探析邻避冲突产生背后的深层次原因，为邻避冲突防治提供新的治理研究切入点。

二、理论框架与研究设计

（一）核心概念与理论框架

Léa Sebastien（2013，2017）首次引入了“开明抵抗”框架分析集体运动，重点探究在集体抗争运动中，是否有从关注私人利益向公共利益转变的行为产生，具体表现为在运动过程中是否产生新的社会资本、知识资本、情感资本和政治资本，旨在提供一个动态的集体抗争运动分析框架，探寻运动背后仅仅是从以自我为中心的立场出发，还是从公共利益角度出发，抑或是从前者到后者转化的可能性[6]。邻避现象的传统批判者们通常认为邻避行为是自私的、不理性的，传统邻避运动研究框架倾向于将抗争者简单粗暴地描绘成自私、谋利、不相信科学的代表者[7]。“开明抵抗”框架的介入超越了邻避运动传统研究框架的局限性，有助于更好地理解邻避冲突的社会影响及其产生的原因。根据Anguelovski和Martinez Alier（2014）的观点，集体行动代表着对共同的价值观和利益的追求，且这些价值和利益往往超越了地方保护主义本身[8]。沿着同样的技术路线，Armiero和DAlisa（2012）认为，“群体性冲突应该被看成一种新的社会参与形式的实验，因为它正在重塑政治、科学和自我之间的界限”[9]。

转型期的中国邻避冲突频繁发生，虽与邻避设施其本身所特有的负外部性难脱联系，但大部分邻避冲突爆发的主要根源在于政府在决策过程中偏离了“公共性”的价值取向，沒有充分重视和保障公众的知情权和参与权，以致出现民众对邻避决策的主观认同不足，也使得邻避政策合法性有所下降。通过梳理文献发现，人们对邻避冲突的认知经历了一个转变过程，邻避冲突并不仅仅是简单地外在表现为主建者与反建者的冲突对抗，其本质是复杂而系统的公共性危机。同时，伴随着“权利至上”意识的深入人心，公众也由开始的个人意识觉醒逐步转向公共意识的觉醒。在邻避问题上，民众不再只是关注于自身权益是否得到保障，对公共利益和社会福利的维护保障也同样重视。而“开明抵抗”框架的引入，恰恰契合了这一转变过程，能够更好地为破解邻避冲突“公共性危机”提供新的思路。

“开明抵抗”框架构建于资本概念，是在Bourdieu（1986）、Putnam（2000）和Coleman（1988）的资本理论指导下建立的[10]。资本构成了个人或群体所持有的某些属性，如经济、社会、文化属性等，对政府行为具有推动作用，有助于破解集体行动困境。“开明抵抗”框架使用知识资本、情感资本、社会资本和政治资本来分析问题，四种核心资本要素具体概念如下：其一，知识资本。知识资本被定义为一个人拥有的知识、技能、教育和优势的形式，提供了一个可以获得更高社会地位的机会。其二，情感资本。情感资本对应的是抗争者所感受到的地方保护和依恋情感，是理解和分析抗争运动中抗争者实践行为和表现的核心所在。其三，社会资本。社会资本是指个人或群体所拥有的资源，无论是实际的还是虚拟的，都是指通过拥有一个或多或少制度化的相互关系而产生人情网络和持久认可。其四，政治资本。政治资本是行动抗争者身上所体现出来的政治力量，旨在提高集体行动和政府运作的效率。四种资本要素在推动邻避冲突演化爆发的同时，也在产生新的社会纽带、新的知识、新的依恋以及在政治层面改变传统的邻避认知（如图1）。

（二）研究方法与指标设计

1.案例的选择

鉴于邻避冲突的公共性及项目本身所要求的深度，多案例研究方法能够深入揭示邻避冲突的演化逻辑和治理经验总结，有助于概括邻避冲突的共性逻辑和一般规律，从而提高邻避冲突治理的可参照性和可借鉴性，具有较好的应用优势。通过大量阅览新闻报道、研读论文以及相关著作，最终经过筛选确定8起典型涉核类邻避冲突案例作为研究对象（见表1）。所选取的案例涉及多个地区，时间跨度长，具有一定的社会影响力，能够获取的资料相对丰富。选定案例后，运用网络爬虫数据挖掘技术获取案例原始数据，以供案例评价使用。

2.案例分析的指标建构与评价

在梳理社会资本相关理论基础上，通过查阅学术著作、国内外论文及邀请专家学者对指标体系进行评价等方式，本研究将“开明抵抗”框架下社会资本、知识资本、情感资本、政治资本四个要素进一步细化，共确定11个观测变量与25个衡量指标体系（见表2）对案例进行评价，具体内容如下：第一，能明确判断案例间程度差别的条目，使用“高=H”“中=M”“低=L”评价；第二，无法进行等级区分只能反映出“有”或“没有”的条目，使用“是=Y”与“否=N”评价；第三，只存在于部分案例或未明确体现其内容的条目，用“不含此项内容/难以判断”评价。

三、“开明抵抗”框架下邻避冲突的演化逻辑——基于8起案例的考察

（一）风险认知主观构建是邻避冲突的形成基础

Léa Sebastien（2013）对集体行动中随时间变化的知识获取特别感兴趣，因此在研究过程中特别重视对不同类型知识的获取（如技术、法律、程序、制度知识等）[11]。为了获取冲突前后知识资本的变化差异，通过比对8起案例中抗争者在知识获取和传播方面所实施的行动发现，在其中6起案例中，很多民众不再只是一味表达对决策的不满，而是通过主动学习并及时运用与涉核设施相关的科学、法律、技术、政治与秩序知识，提出相关邻避决策改进方案，巩固己方立场。且不同抗争群体之间的知识信息呈现互补关系和信息共享模式，形成了倾向于维护抗争者利益的知识资本，这种在抗争者中盛行的知识资本在技术、经济和政治等不同层面上都冲击着官方话语体系。在其中5起案例中，当地民众紧紧围绕“选址不合理”这个核心议题，与当地政府或营运企业展开强有力的利益博弈，如在江西彭泽核电事件中，当地民众撰写提交了《关于请求停止江西彭泽核电厂项目建设的报告》等书面材料，以期达成反建共识。

由于涉核邻避项目专业技术性强，民众对涉核知识接触又相对较少，对涉核邻避设施知识的接受能力也相对较弱，这直接增加了民众对于设施可接受性的难度。通常而言，民众会结合自己的生活经验或其他通俗流行的间接知识来解读、想象、构建自己单方面的风险认知，这种风险认知构成了邻避冲突形成的基础条件。在8起案例中，当地民众均没能排除主观情绪的影响，对项目的风险判断带有刻板偏见。当地政府和营运企业对于设施的风险值是基于客观概率得出的，一般会远低于民众心中的风险值。风险感知差距的出现，造就了公众的望“核”生畏，构成了民众拒绝接受涉核邻避设施的心理认知基础。在连云港反核燃料循环项目中，项目选址一经公布，很多市民在不了解该项目的情况下，只知与核有关，就自发参加了广场抵制活动，高举“核辐射危害健康”“远离核电”等口号，迅速掀起一场反核浪潮。民众对邻避设施的风险感知偏差与其专业知识能力呈一定负相关关系，尤其当面对涉核项目这类具有高复杂性设施时，欠缺专业知识能力的公众在风险认知中更容易表现出非理性的特点，甚至产生极端的抵制态度与越轨行为。

（二）情感依恋疏导不畅是邻避冲突的催化条件

地方依恋是指个人和熟悉地点之间的情感纽带。确定涉核邻避设施所在地区居民的情感资本，并探索它们随时间的演变是分析集体抗争行动的核心。内化的情感信息不易收集，“乡恋”是一个与情感和心理有关的领域，难以用语言予以外化表达。邻避设施风险的存在对当地民众生活区域所产生的特定威胁，触发了民众地方情感依恋。设施项目的建设规模越大，具有的风险系数越高，民众就越质疑该项目的安全性与合理性，所表现出来的地方依恋情感就越强。在8起案例中，当地民众在设施选址尚未敲定前，个体层面的地方保护意识并未汇成情感共识，个体对地方的情感依恋较为薄弱，然而在邻避设施选址落定后，纵览8起邻避案例中的抗争主体，无论是社会精英，还是普通民众，都果断表示愿意为了社区利益不受破坏而投身抗争。邻避设施的“由少数人买单”的属性特征，极大触发了当地民众的地方保护主义，形成了强烈的集体地方依恋[12]。

特定抗争场域中抗争者所秉持的价值观念，会直接影响其对于某一事件的认知与态度，这种价值观念决定了抗争者将采取何种行动予以抗争[13]。时至今日，可以确定的是，民众对于所生活区域的保护意识增强，不会轻易允许外来事物对该区域构成威胁，在这种强烈的地方保护意识与对生活环境品质的追求下，民众的风险意识异常强化，邻避设施通常难以落地[14]。8起案例中的抗争者均对设施建设持有坚决抵制态度，无论政府或营运企业如何做出安全承诺保障，都没能改变民众心中“建可以，但不能建在我家附近”的单一诉求。抗争者不再是简单地满足于眼前个人利益，而是更多地关注于设施所可能带来的长远负面影响，坚信一旦设施落地，其带来的威胁将对整个区域产生重大危害，会使得生活在这一区域的居民担惊受怕。积压的负面情绪促使当地民众逐步走向情感的汇合点，压抑的情感得到极大地释放和宣泄，催化了邻避冲突爆发的心理。

（三）利益联盟范围扩张是邻避冲突的发展支撑

邻避抗争者会采取一系列与社会资本相关的抗争行动来表达自己的不满和愤怒，这些集体抗争行动是邻避冲突爆发的标志。在8起案例中，抗争者在采取拉条幅、喊口号、堵路聚会等系列线下社会动员方式表达抗议之后，均进一步选择利用互联网进行在线网络动员、扩大社会动员范围。不同背景下的抗争行动汇合使得抗争者在互补基础上得以迅速发展，聚集了来自不同社会组织以及受威胁地区的当地民众，甚至也吸引了众多社会旁观者的参与，建立起了不同的利益联盟。这其中有5起案例，均由社会精英率先发起反建运动而后拓展到普通民众，他们在抗争过程中相互呼应行动高效，形成了可观的社会资本。在彭泽核电事件中，望江县的4名退休公务人员，利用自己从政多年积累下来的社会声望和社会资源，号召民众参与这场反建运动。邻避冲突中看似喧嚣的民众抗争背后，隐藏着更多体制内外的精英互动与利益权衡。民众抗争和精英互动是解释邻避冲突演化机制的两个重要变量，而面对民众抗争和精英互动，政府如何应对则构成了邻避冲突将以何种方式和路径演化和结局的关键。正如亨廷顿的发现，任何形式的动员参与，只有得到精英群体们鼓励、支持、允许时，才不需要付出太高的动员代價[15]。

抗争者为实现利益争取的最大化，最佳策略就是形成暂时性的战略利益联盟，利益共识构成了个体行为到集体行动的实现基础。在彭泽核电事件中，彭泽县和望江县均发起了抵制核电站在当地建设的反对活动，但因两县均在核电站选址范围之内，因此，两县为防止选址落于本县域内，在反对核电站建设的同时，也表示出“可以建在另一个县，但不能建在自己县”的态度。于是，彭泽县与望江县两地为了达成抵制设施选址当地这一目标，形成互不相让的两派利益联盟。在城市机制理论看来，由于在政治、经济和社会组织掌握的资源不同，多元化的依存机制左右着决策的制定，使得主体间的联盟成为一种必然选择[16]。王佃利等学者认为邻避冲突中的利益相关者形成了两个主要的利益联盟：支持设施建设的增长联盟和抵制邻避设施的社群联盟[17]。在邻避问题上，作为增长联盟的政府与企业，通常习惯于以经济增长、整体效益和国家战略等来极力促成设施落地；而组成社群联盟的当地民众和舆论媒体则往往以环境破坏、人身健康受到威胁、邻避设施风险等理由拒绝邻避设施[18]。这种联盟群体间的利益、立场对立支撑着邻避冲突爆发的规模性扩张。

（四）集体协商进程受阻是邻避冲突的爆发关键

邻避冲突中抗争者所采取的抗争行动具有高度异质性，涉及法律、决策和公共领域等多个领域。抗争者如果在理性抗议阶段诉求无果，为了维护受损的利益，最后会不惜选择采取制度外暴力极端手段，以实现倒逼政府妥协、重置邻避决策。8起案例中的当地民众首先都是选择情况反映、上访、诉诸法律等制度内途径进行诉求表达，其次才选择集体散步、围堵、占道、甚至暴力冲突等制度外抗争途径。8起案例中，在决策层面几乎都存在着不同程度的隐秘决策。比如在彭泽核电项目决策过程中，当地民众是最后才知道邻避设施选址就定在自己周边。封闭的决策体制阻断了民众和政府的沟通与协商途径，面对权威的排斥和否定，民众极有可能采取体制外越轨行为来发泄不满，因而极易引发邻避冲突[19]。

集体协商进程受阻不仅体现在邻避项目决策过程，更体现在民众一方在抗争过程中的组织无协商化或弱协商化。在邻避冲突过程中，有时弱联系比熟人社会间的强联系更具力量[20]。来自不同阶层、不同社会身份的抗争者之间虽处于弱联系状态，但是他们却可以借助网络进行联系与动员，在当地民众的情感渲染下临时搭建起一个邻避抗争联盟[21]。尽管如此，但这样的联盟始终是一个松散的、缺乏组织性的“临时搭伙”，抗争者之间在抗争过程中缺乏足够的相互沟通与协商，难以达成一致行动共识以更好地与政府进行后续利益协商谈判。同时，抗争活动的发起者，即周边民众往往也没有能力协调、指挥其他参与者的抗争行为走向。通常而言，群体性冲突事件的暴力程度与抗争者内部组织协商程度呈反比[22]，许多抗争者想将抗争活动限制在制度内渠道，尽可能不做出一些越轨行为，但因抗争过程中的协商不畅，他们难以阻止其他参与者做出制度外抗争的极端行为。

四、“开明抵抗”框架下邻避冲突长效治理策略

“开明抵抗”分析框架的运用可以为邻避冲突治理提供反身性建议。借助“开明抵抗”框架，可以准确把握邻避冲突频繁上演的主要诱因，进而针对诱因进行反向治理。通过对多个案例的深入研究发现：风险认知主观构建、情感依恋疏导不畅、利益联盟急剧扩张、集体协商进程受阻是冲突爆发背后的主要诱因。审视当前邻避困境的背后生成机理，应从推进多中心治理新模式、构筑信任防护堡垒、构建长效治理机制和建立起多元化补偿回馈机制等入手，探析减少邻避冲突、降低社会风险发生概率的治理策略。

（一）推进多中心治理新模式，实现地方政府善治转型

国家能否顺利实现社会治理现代化，关键在于地方政府能否实现基层治理现代化。基层政府作为邻避冲突的主要治理主体，在有关邻避设施的决策上，不仅要实现决策过程的跨层次协商，更要秉承以公平正义为导向的价值取向[23]。防范邻避冲突，首先，政府要做到及时回应公众利益诉求，严肃践行政府职责，使得邻避问题相关利益者能够公平地享受权利与承担责任，缓解民众内心焦虑与恐惧，防止民众因滋生被剥夺感和被忽视感而走向极端。其次，地方政府要建立一套完整的监督体系，实现内外监督并行机制，规范邻避设施决策流程与程序，提升邻避设施决策的公开透明性与决策科学性，让相关决策可以溯源，做到有据可依。最后，地方政府在决策过程中要积极引导公众有序参与，提高邻避决策的民主参与性，让民众全方位参与邻避项目决策协商过程，将邻避决策完整客观地呈现在民众面前，打消民众心头疑虑与猜疑，增强民众对邻避决策的主动认同性[24]。

（二）构筑信任防护堡垒，实现多方有效互动

利益分配争端是邻避冲突爆发的主要根源，应对邻避困境，地方政府要积极寻求与民众达成一致的机会，为邻避决策创造条件[25]。在邻避问题上，首先，地方政府要提升自身公信力、维护权威性，主动承担政府信用建设的重责。其次，地方政府除了注重对民众个体的正面宣传引导、努力培育公民理性之外，更要充当好社会不同利益联盟群体之间的调节者与领航者，积极引导各利益联盟合理交流协商，减少邻避项目的落地阻力。最后，为促进完善邻避问题中各类利益主体的诉求表达，地方政府要提升吸纳整合公众诉求的能力，健全规范设施安全与风险评估机制，重铸邻避生态风险认知，减少民众对邻避风险的主观构建，消除公众风险感知误差，争取在邻避决策过程中获取民众的支持与配合，夯实社会信任基础，促进民众政策认同感，减少地方邻避冲突的发生。

（三）构建邻避冲突长效治理机制，阻断冲突恶性循环路径

为实现邻避冲突有效治理与社会稳定发展相结合的长效治理目标，首先，政府相关部门要健全邻避冲突预警分析机制。要善于运用大数据技术来进行舆情监测和数据分析，实时掌握邻避冲突舆情发展态势，制定合适的冲突控制方案。其次，构建应对邻避冲突扩散升级的公开互动沟通机制。当邻避冲突演化进入利益对峙阶段时，利用公开互动沟通机制，使对峙的观点和价值能够相互得到修正和纠偏。再次，建立健全邻避冲突制度约束机制。地方政府要规范邻避问题中各利益主体行为，尤其当可能衍生大規模邻避抗争时，应当依法采取强制性措施进行阻断[26]。政府部门要果断采取措施，运用公开处理相关责任主体、强势介入公开回应、适当妥协等手段，遏制冲突恶化。最后，探索建立邻避冲突治理效果的执行反馈机制。在邻避冲突进入消解阶段后，政府相关部门还应对邻避冲突事件处置过程进行总结，反思在冲突演化处置过程中存在的不足和应吸取的经验，以求不断完善相关决策方案和治理理念，优化邻避冲突控制机制，预防阻断新一轮邻避冲突的爆发[27]。

（四）建立多元化补偿回馈机制，聚合邻避冲突治理效能

邻避设施由于其效用为广大公众共同享有，而其负外部性由设施所在区域民众承受，使得邻避决策势必存在部分民众利益受损等不公问题。尽管可能非政府所为，但地方政府作为公共政策的制定者，必须在邻避设施决策过程中综合权衡各类利益相关者，健全利益受损方救济保障机制，平衡利益受损方心理落差。实施多元化复合补偿模式，充分考虑和尊重民众的合理利益诉求，引入补偿供给竞争机制，尽可能科学准确地核算邻避设施项目对当地居民造成的利益损害，灵活合理的分类并给予对应补偿。如此才能够有效增加冲突各方理性谈判选择和回旋余地，促进民众消除对于邻避设施的刻板印象，巩固并凝聚邻避冲突治理的利益聚合效能，从而提高民众对于邻避设施决策的支持度与接受度，促使邻避设施的成功落地。

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