郑文娟

(河南财经政法大学 河南 郑州：450002)

自1998年福利分房改革后，我国房地产市场得到快速发展，居民生活条件得到改善的同时也带来了房价急剧上涨和社会分配不公等问题，居民住房压力不断增大。就我国而言，城镇住房保障体系经历了几次重大变革，从“只售不租”的经济适用房，到“只租不售”的廉租房，从面向当地人口到面向外来人口的公共租赁住房，实现了从“有住房”到“有房住”的观念转变，体现了“住有所居”的政策目的。在中国的住房制度设计中，保障性住房一直肩负着双重责任，显现的责任是保障低收入群体住房需求，隐形的责任在于调控商品房价格，达到分流商品房需求的目的，抑制房地产市场过热发展。研究我国住房保障体系对于完善住房保障制度，尽快实现全体人民住有所居具有重大意义。

1 关于保障性住房政策演变的研究

不同国家的住房保障政策随着发展阶段的不同各有侧重。本节选取以发挥市场作用为主的美国、实行高福利政策的德国和非政府法人主导的日本为研究对象，通过对保障房建设资金来源、运行模式、管理机构三个方面与我国的保障性住房政策进行对比，总结与评述了前人的研究成果。

1.1 关于保障房建设资金的筹集

充足的资金来源是各国兴建保障性住房的基础。20世纪30年代至20世纪70年代美国保障房的建设资金完全依赖于联邦政府财政拨款。20世纪70年代后，随着保障房需求及财政压力的增大，美国联邦政府为了调动民间资本参与保障房建设，通过发行仅次于国债的保障房建设债券有效缓解了资金压力。除此之外，美国联邦政府还通过推动住房抵押贷款证券化，拓宽保障房抵押贷款的二级市场，进一步拓宽融资渠道。相较其他国家，美国发达的住房抵押二级市场是最具特色的一点[1]。20世纪40年代至60年代的德国，保障房的建设资金来源主要有三大类：财政拨款、住房储蓄银行筹集的资金和民间资本。同美国政府一样，财政拨款是德国政府保障房供求关系紧张时期的主要筹集手段。不同的是，德国政府一直鼓励民间机构、私人房地产投资者参与保障房建设，增加了市场上保障房的存量[2]。日本由于国土面积小、人口密度大，解决住房问题一直是政府的首要任务，同其他国家一样，日本政府通过官方融资和民间贷款两大方式解决保障房建设的财政资金。日本的官方融资模式中邮政储蓄运作尤为成功，与德国的储蓄银行相比，其政策制定更为人性化，规模具有优势[3]。

与发达国家相比，我国的保障房建设起步较晚，暴露出来的资金问题十分突出。1998年，福利分房制度废止，我国才开始真正意义建立起以经适房为主的多层次住房保障体系，但是由于政府监管不严、资金管理不当、对象界定不明等原因导致经适房逐步退出住房保障体系[4]。2003年至2007年，商品房的高速发展使得政府获得了大量的土地出让金，而土地出让金更多的是用于其他财政支出，极少用于保障房建设，使得保障房建设逐步萎缩。2007年以后，中央政府为缓解住房问题，开始加大财政支持力度，通过社会机构筹资和保障对象所在企业筹集建设资金[5]。对比国外的融资渠道，我国的住房保障建设投资不足、资金来源单一，可以借鉴国外金融工具种类、发展住房抵押二级市场或采用混合型金融政策等方式。

1.2 关于保障房运行模式的选择

不同时期保障房运行模式选择不同，受市场需求与供给、经济周期和财政状况等的影响。美国保障房体系的总体发展趋势是由“国家建设”向“住房补贴”转变，同时结合税收补贴、优惠券、购房补贴等配套制度，在实现保障房供给目标之后，降低低收入家庭的房租负担，同时提高中低收入家庭的购房能力[6]。与其他国家不同，德国政府并没有直接参与保障房建设，而是将精力放在补贴保障房建设环节。在政府强有力的支持下，保障房由不同团体、机构甚至是个人建造，并以低于市场价格为低收入家庭提供住房，当供求关系得到缓和时，政府转变保障方式以房租补贴为主[7]。在日本的收入分位表中，按照十分法的结果，被分为中低收入家庭的住房问题主要通过政府提供资金支持或是实物方面的补贴得以解决，高收入家庭则通过市场购买来实现[8]。美国、德国、日本的保障房运作模式各具特色，既保障了低收入家庭的“适租住房权”，又保障了中等收入家庭的“居者有其屋”。

我国的保障房运行模式以改革开放为明显的分界点。改革开放以前，在城镇普遍实行完全福利化的住房供应体系，对单位职工无偿或只收取象征性租金。改革开放以后，随着社会主义市场经济的步伐加快，住房保障体系经历了四个阶段：1978年—1994年的初步实践住房商品化阶段；1994年—1998年的综合配套阶段，住房公积金得以推广；1998年—2007年全面推进阶段，建立以经济适用房为主的保障体系；2007年以后的结构调整阶段，逐步形成以廉租房、经适房和公租房为主的住房保障体系[9]。2013年以后实行公共租赁住房和廉租房并轨运行，统称公共租赁住房。近年来，各地政府不断出台公共租赁住房管理办法，以促进公共租赁住房资格认定过程的透明化。由于我国国情复杂，保障房运行模式与外国相差较大，但是仍可以通过研究外国成功的住房保障模式为我国保障房运作提供参考，比如可以借鉴德国全面的补贴方式，从供应和消费两个环节入手等。

1.3 关于保障房管理机构的设立

保障房管理机构的设立能够促使保障房市场健康发展。20世纪30年代，美国罗斯福政府陆续出台相关条文，成立“房地产贷款公司”、“联邦住宅管理局”和“联邦储蓄贷款保险公司”，保证居民能够获得合理的住房贷款。同时，美国国会又成立了“房利美”和“房地美”，这些都是获得政府信用支持的抵押贷款机构，将抵押贷款变为债券出售给投资者，促进资金流动。德国作为高福利国家，也有着多层次、规划合理、责任清晰的住房保障管理机构，总的来说整个国家的住房政策和保障资金规划由德国联邦政府制定，保障房发展计划和资金安排由各州政府负责，各地政府则主要负责措施的实施与推进。德国的保障房管理机构主要有住房合作社、住房信贷协会等。在日本，主要依靠住房整备公团和国土交通省住宅局负责保障房的建设和运行。住房整备公团属于国营企业，有着充足的建设资金和广阔的筹集渠道，比如政府拨款、特种债券、住房都市开发债券等。公团的主要职责包括房屋建造、城市开发、旧城再开发和房屋经营，按照市场经济运行得到的盈利作为建设补贴。此外日本地方政府还成立了住房供给公社，其职能与都市基盘整备公团相似，但主要归属地方政府管理，服务对象的收入更低[10]。

我国的住房保障机构内设九个部门，主要有政策法规处、住房保障处、资金处、物业管理处等，负责保障性住房的日常运营管理。在保障房资金征收、违规租住方面，陈为认为保障房管理部门应该采取担保方式，将租金与工资卡绑定以实现到期自动划扣，同时应加强住房保障诚信体系建设，将失信行为纳入公共信用平台[11]。沈文华认为应该保障房各部门应该建立联动核查机制，为住房退出管理提供依据[12]。武中哲通过从保障房退出的政府动机、执法成本与制度构建三个方面的研究认为住房保障管理部门应进一步完善机构设置、人员配备，以促使保障房退出工作可以正常展开[13]。

2 关于保障房政策效应的研究

2.1 基于住房过滤视角的研究

在众多的住房市场理论中，上世纪20年代初期由美国社会学家伯吉斯提出的住房过滤理论最具有代表性，他指出消费者放弃现有老旧住房去追求高质量住房，淘汰下来的住房过滤到低一档次的消费者，即产生了住房过滤现象。Lowry在伯吉斯的基础上建立了住房过滤模型，并对其进行概念界定及定性分析，得出住房过滤是住房市场发展的重要机制[14]。随后学者对住房过滤模型的解释大多基于理论基础，几乎没有涉及模型的定量分析。直到Sweeney将住房性能等级和耐久性等基本要素加入到住房过滤模型，建立了首个比较规范的可量化的住房过滤模型[15]。Braid认为原有模型变量的影响因素存在缺陷，他在前人的基础上考虑了社会经济增长情况和区域条件差异等因素，建立了单中心经济增长住房过滤理论，定量分析了住房结构性问题，使住房过滤理论得到了长久性发展[16]。随后许多学者运用住房过滤模型分析了不同收入水平的居民在不同住宅等级之间进行选择的过程。

相对于国外对于住房过滤理论及模型研究取得的丰富成果，我国学者在这方面的研究较少。部分学者利用住房过滤模型研究国内的住房保障政策，分析保障房的实物补贴和货币补贴两种方式，认为实物补贴相较货币补贴有较多缺点，可以将低收入群体划分为不同层次实施差异化的货币补贴梯度机制[17]。还有一些学者通过研究住房过滤的限制条件，分析住房过滤机制在市场的效用，提出了解决中低收入群体住房问题的合理化建议[18]。黄丽秋和王媛玉通过房过滤模型分析住房的梯度供给，得到住房市场达到供求平衡的状态并研究其适用性，试图解决我国房地产市场过热、房价持续走高现象[19]。贺赞通过对现行国际通用的住房过滤模型进行比较分析，选择其中Ohls住房过滤模型，并根据南宁市住房现状对模型进行改进，从住房效用提升、收入控制线划分、建设支出经济成本的角度得出实施廉租房效果最好，公共租赁房效果次之，廉租住房货币补贴效果一般，而经济适用住房效果最差的结论，进而对完善南宁市保障房建设提出了四点建议[20]。

从现有国内外学者的研究来看，对于运用住房过滤模型解释政府政策的制定以及住房市场的过滤没有异议，而且大多数学者认为补贴低收入家庭的效率优于补贴供给方和直接投资建房。然而由于中国的住房市场环境复杂多变，建立在完备市场上住房过滤理论还受到中国居民传统思想观念以及居住偏好等众多原因的影响。

2.2 基于福利效应视角的研究

由于社会存在贫富差距，政府制定住房保障政策试图解决低收入家庭住房难的问题，通过实物补贴或货币补贴实现社会收入的再分配。需要注意的是，在调节收入差距时产生的社会福利效应对不同群体的影响是不同的，研究福利效应对政府制定保障政策大有意义。Le Blanc和Laferrere利用消费者选择模型研究美国公共住房和优惠券这两种不同的住房保障形式对家庭福利的影响，发现公共住房政策使受保障家庭的住房消费和其他消费增加，但是与住房优惠券相比产生了选择性剩余损失，因此优惠券政策效用高于公共住房政策效用[21]。他们继续深入研究美国纽约上世纪60年代的住房政策的福利效应发现：如果用现金补助代替公共住房补贴，租住者的住房消费将下降32%，其他消费将增加19%。Le Blanc和Laferrere对法国巴黎都市区住房调查数据研究得出公共住房的租住者住房消费增加10%，其他消费增加15%，他们指出导致巴黎和纽约的住房消费差距的原因可能是因为公共住房租住者的构成不同，法国有一半的公共住房租住者的收入在中等水平以上。Oh Dong Hoon从低收入水平的家庭角度出发，着重分析了韩国政府公共住房租赁政策对低收入群体的福利效应，发现政府的公共租赁住房对整个社会福利的提高具有积极作用[22]。还有一些学者研究了保障性住房居民福利效应的影响因素，Ibem通过研究尼日利亚公共住房得出住宅单元特性、社区环境和管理是影响保障房住户福利效应的重要因素[23]。还有学者在研究福利效应时，除了关注社区环境和管理外，还注重住户个人特征，如种族、职业类型、入住时间等因素。

基于国内外的相关研究基础，国内学者结合我国保障房建设方式和现状，运用模糊综合评价法、因子分析法等定性研究方法，或构建解析结构模型、Logisitic、Probit和HLM等回归模型进行定量研究，考虑住房面积、小区环境、配套设施、交通出行等因素，评价住房保障政策的福利效应。刘亚臣、董帅等基于熵AHP法对影响受保居民福利指标的因素进行了排序，认为周边环境是最主要的因素[24]。还有一些学者在Amartya Sen的功能和能力福利理论的基础上，以受保居民前后福利水平的变化为视角，进行福利量化测度[25]。方永恒、聂鸿雁通过构建保障性住房福利效应评价指标体系，采用模糊评价法从租购差异视角对西安市购置型和租赁型两类保障性住房居民入住前后的福利水平进行了量化测度，得出被保障对象的总体福利水平有所提升，但两类保障房福利效应变化存在显著差异，应针对两类保障房的不同特征分别实施相应的改善措施[26]。

通过对国内文献研究，发现我国居民的福利水平远低于发达国家，许多学者对影响福利效应的因素进行了分析与测度，但少数涉及到造成这种差异的原因，在今后的研究中探讨不同保障房类型之间的福利水平的差异及其成因，将有利于深入了解中低收入群体的基本福利需求，有利于促进社会的公平与效率，避免福利“浪费”与福利“真空”。

2.3 基于挤出效应视角的研究

不同于经济学家在一般层面上探讨的挤出效应，这里是指保障房建设对商品房市场的挤出效应，即政府提供大面积保障性住房会减少私营房地产商的投资和居民对商品房的购买。住房开工量非均衡模型是经济学家最早对住房市场挤出效应进行定量分析的模型。后来Murray等经济学家对住房开工量非均衡模型的精确性产生了怀疑，因此学者们运用协整与误差修正模型进行修正，构建增广向量自回归模型，研究了对中低收入家庭住房补贴所产生的挤出效应。由于上述两种模型均以时间序列数据展开研究，相关的研究结论难以准确描述保障房建设与商品房建设之间的固定效应，由此许多学家试图运用多元线性回归模型从不同角度选取不同变量研究保障房挤出效应。Chul-In Lee等学者为弥补时间序列数据的局限，构建面板向量自回归模型，得出公共租赁住房投资与私人住房投资存在非对称的格兰杰因果关系，得出公共租赁住房投资对私人住房投资存在较大的挤出效应[27]。

国内有些学者从商品房价格变动角度研究保障房建设对商品房市场产生的挤出效应。虞晓芬、曾辉等选取浙江省2003年至2012年商品房住宅开工量、竣工量和投资量等数据研究保障房对商品房的挤出效应，得出挤出效应在总体上尚不明显，可以继续加大保障性住房规模的结论[28]。陈杰、农汇福选取1999年至2010年全国29个省份的面板数据，分别运用非线性门限面板模型、动态递归模型等方法研究保障房的挤出效应，得出保障房建设对商品房建设确实存在挤出效应，这种挤出效应存在非线性和时间异质性，研究结果对深入理解保障房的挤出效应和完善相关政策制定提供了依据[29]。

现有国外学者的研究主要围绕投资额、开工量、竣工量和销售量等因素，而国内的研究部分还停留在保障房建设对商品房价格的影响，从而判断保障房建设对商品房建设的挤出效应。但是通过研究证明，选择住房开工量作为被解释变量研究挤出效应较为恰当，因为住房开工量能够及时、准确地反映保障房对商品房的影响。

3 总结与展望

关于住房保障政策制定以及政策效应的研究，笔者认为可以从以下两个改进：

3.1 关于租购并举住房选择机制的建立

租购并举政策是对房地产市场需求的合理疏导，是对房地产市场重销售轻租赁的再平衡，是我国政府健全房地产市场消费结构的重要举措，将在一定程度上解决中低收入家庭的住房问题。但是房地产租赁形式却存在着许多心理障碍、制度限制和现实瓶颈，将在一定程度上使政策效力打折扣。因此基于这方面的研究具有十分重大的意义，但就目前来看，相关的文献较少。

3.2 关于模型应用的改进

已有学者对保障房政策效应的研究大多采用向量自回归模型，利用现有数据验证或预测其影响。在数据选取方面，不同学者的选取的数据类型有较大差异，且数据来源并不十分准确，这就需要在今后的研究中完善数据库，并对各个数据及数据之间的关系作进一步的研究论证。此外应用的模型比较局限，可以采用DUST(需求、效用、稀缺性、可转让性)模型、三部门(产品和服务提供部门、劳动力提供部门、区域房地产提供部门)模型、四象限模型和空间分布模型等从多方面多角度研究保障性住房与商品房市场之间的关系。