多重治理层次中的“三社联动”：基本框架、运行逻辑与发展路径

2019-12-10关爽

天津行政学院学报 2019年6期

关爽

摘要：“三社联动”是基层社会治理创新的重点工作，旨在通过社区、社会组织和社工的有机结合，激活社区内生资源，激发社区内在活力，优化社区治理结构。“三社联动”在运行中嵌入到国家治理和社区治理等多重治理层次和制度体系中，兼具制度、治理和服务的多重目标和功能，呈现行政逻辑、政治逻辑、治理逻辑和自治逻辑并存的状态。基层是“三社联动”的主要场域，决定了“三社联动”具有基础性、地域性和综合性等发展特征，而社区多元化与碎片化、社区治理行政化、治理网络不协调等构成“三社联动”深入发展的制约性因素。推动“三社联动”，应当直面发展困境，强化社区党组织的政治和服务功能，推动治理资源优化配置，探索差异化发展模式，持续推进“以人民为中心”的政府改革。

关键词：社区治理;多重治理层次;三社联动;以人民为中心

中图分类号：D630 文献标识码：A

文章编号：1008-7168（2019）06-0079-08

社区治理是国家治理与社会治理的重要基础。近些年，国家层面持续强调基层社会治理的重要性，并以“三社联动”重塑城市社区治理结构，将社区治理与发展社会组织和专业化社工连接起来。2013年，民政部、财政部在《关于加快推进社区社会工作服务的意见》中明确指出，要建立健全社区、社会组织和社会工作专业人才联动服务机制，探索建立以社区为平台、社会组织为载体、社会工作专业人才为支撑的新型社区服务管理机制。2016年，民政部开始大力推进“三社联动”实践并进行政策激励，使其从个别省份的实践走向全国。此后，国家在社区社会组织、专业社会工作等“三社联动”的重点领域出台了一系列宏观政策，推动社会组织与社工力量深度融入社区治理结构，随即各级地方政府纷纷将社区社会组织的培育、专业社会工作的发展纳入政府创新和城市治理议程。由此，“三社联动”这一基层治理机制在国家治理体系中的重要地位得以确立，“三社联动”成为新时代国家治理体系建设的重要议题，更成为基层社会治理创新的重点工作。

作为一项具有本土化特征的基层创新实践，“三社联动”机制旨在通过“三社”的有机结合、资源共享和良性互动，激活社区内生资源，优化社区治理资源，挖掘社区新的治理资源，激发社区内在活力，进而实现优化社区治理结构、重构社区治理秩序的政策目标。本文尝试从总体性视角对“三社联动”的基本框架和运行机制做系统性研究，强调“三社联动”机制的有效性与其所嵌入的治理层次和治理资源的互动性，继而提出推动“三社联动”有效运行的具体路径。

一、“三社联动”的既有讨论与研究思路

现有“三社联动”的研究成果为我们认识和理解“三社联动”提供了较为扎实的研究基础和案例材料。

第一，已有研究通过规范性研究和概括性描述，注意到由于城市基层治理体制正向社区制转变，需要对“三社”主体进行再界定、对“联动”关系进行再认识[1]。相关学者进一步推进这项工作，指出“三社联动”是“主体联动”和“要素联动”的整合，即社区传统机构、社会工作机构和其他社会机构针对社区议题，基于社会理性协作行动，依托社会工作方法，实现社区发展任务[2]。总体来看，“三社联动”是将社区、社会组织与社会工作者进行有机整合，通过建设社区、培育社会组织和建立社会工作现代化体制的方式，形成“三社”资源共享、优势互补、相互促进、协调发展以及良性互动，加快形成政府与社会之间互联、互动、互补的社会治理新格局[3][4]。

第二，一些研究通过总结归纳“三社联动”的经验、发展阶段和模式特征，分析“三社联动”面临的具体现实问题[5]，并提出发展战略和解决方案。此外，现有研究开始关注更为广泛的制度与政策环境对“三社联动”运行的影响，比如从“三社联动在场境”视角出发，提出促进社区议题、社会组织和社会工作的有效连接和互动，发挥社区民众和党政部门的特殊作用等发展路径[2];倡导政府的顶层设计功能，以及“将政社关系带回来”和“以社区为中心”的分析思路与实践理念[6]。

可以看到，已有学术研究对“三社联动”的讨论和相关论证还不够，进一步影响了实践成效。一是对“三社联动”的认知和目标定位还不清晰。大多研究从政策文本出发探讨“三社联动”的内涵和出发点。然而，“三社联动”并非单一机制的流程设计，应将对“三社联动”的理解置于国家治理转型、社区治理体制改革和国家与社会关系转变的多重背景之下。二是理论上缺乏对“三社联动”的清晰定位，致使实践中无法从整体上探明“三社联动”机制的发展要求和有效运行所需要的各种条件配置和未来改革方向。这种研究路径的不足在于缺乏对“三社联动”整体制度环境与治理情境的考察，缺乏精准的制度设计和优化方案，导致改革方案的片面性。

本质上，“三社联动”的有效推进有赖于其所嵌入的治理层次和制度体系，它们共同规定了“三社联动”的多重目标指向、运行逻辑和发展特点，同时必然会从社会层面触及国家建设与政府改革的重点难点问题，进而通过完善相关的体制架构、运行机制与制度建设推动“三社联动”的纵深发展。

二、多重治理层次中“三社联动”的基本框架：目标指引与治理逻辑

推进“三社联动”，既是新的历史条件下国家治理现代化的现实需要，也是“加强社区治理体系建设，推动社会治理重心向基层下移”“打造共建共享的社会治理格局”的基础环节。“三社联动”并不仅仅是“三社”自身如何建设、如何提升能力的问题，也不限于“如何联”“如何动”，更不是简单的操作性问题或流程再造的技术性问题，它是嵌入到国家治理和社区治理等多重治理层次和制度体系中的，呈现出一定的复杂性，兼具制度、治理和服务的多重目标和功能。

对国家治理而言，“三社联动”有可能引发当前国家与社会关系的动态调整，重新回到对国家如何介入社区建设，以及国家在社区建设中的角色与定位的思考与讨论，有助于形成国家与社会关系的新认识。同时，“三社联动”关注城市基层力量的崛起。如果说“三社联动”更强调激发和培育社区社会力量的成长等社会层面的新变化，那它势必会对社区权力重构、新社区治理体系的构建、政府改革与职能转变产生更为深远的影响，与政府的宏观架构与改革进程存在互动关系，通过塑造新型政社关系，引发新一轮的治理转型。因此，“三社联动”蕴含着国家治理轉型与未来改革挑战的重要线索与可能的改革路径，能使我们进一步明确治理转型的社会基础和动力来源。

对社区治理而言，“三社联动”能满足社区居民多层次和差异化的利益需求，被赋予推动社区治理和社区自治等功能。

首先，“三社联动”机制具有需求导向的服务功能，致力于提升社区公共产品的供给质量和社区公共服务效果，满足社区居民日益多样化的服务需求，实现社区服务目标。其次，“三社联动”机制具有问题导向的治理功能，即激发和培育社区内生资源，促使社区多元治理主体在共同解决社区问题的过程中，逐步形成良性互动的主体间关系，构建解决社区问题的功能化治理模式，以此带动社区治理结构的优化。最后，“三社联动”的积极推进具有制度建设的意义，它在改善社区治理、推动社区自治、整合和优化社区治理结构、重塑城市社区治理秩序等方面具有重要的实践价值。

“三社联动”的持续推进被视为国家治理改革进程中一项兼具多重目标的重要任务。因此，“三社联动”在实际运行中呈现多种逻辑并存的状态。

一是管控逻辑或行政逻辑。社区是国家的基本管理单元。源于社区的体制性地位，“三社联动”的基本制度功能在于重新确立国家在基层社会中的合法性、推动城市社会管理目标在基层的有效表达与实现、化解基层矛盾和稳定基层社会秩序等[7]。

二是政治逻辑。从制度层面来讲，“三社联动”体现了国家基层治理的思路，涉及国家与社会在基层社会层面的互动和基层权力的重构与优化问题。

基层治理是国家治理的落脚点，其中“三社联动”是推动基层社会治理优化的重要突破口。

因而，“三社联动”需要探索国家资源与社区资源的有效整合与配置方式，实现联动效应的最优化，继而实现国家治理基层社会的政策意图。一方面，以社区党建促成“党社一体”，促进社区内多元行动主体形成一体化的行动能力，为国家的在场提供保障[8];另一方面，向社区赋权，实现基层社会权力体系和社区治理资源的不断优化[9]。

三是治理逻辑。“三社联动”为城市发展向以补短板为重点的精细化治理模式的转型提供了重要契机。补短板、公共服务供给的精准有效等满足差异化的社区需求结构成为城市政府推进“三社联动”的重要目标。同时，以“三社联动”为切入点，推动政社分开和政社合作，探索“居站分设”“撤街强社”“行政准入”和“三社联动”模式，推进社区的去行政化改革[10]，构建社区治理多元主体格局，激发社区治理发展活力，多渠道、专业化地满足社区居民的差异化需求，实现社区服务提供的精准性。

四是自治逻辑。它是居民自治和社会自治的结合体，体现为多元主体在互动参与中分享社区权力的过程。“三社联动”的推进有助于引入、激活和运用社区内生资源，从而实现基层社会权力体系、治理资源和治理结构的多重优化。

三、“三社联动”的主要场域与实践的复杂性

20世纪90年代后期，社区建设被提上议程，标志着我国基层社会治理体制进入“社区制”的新阶段。历经“功能拓展—机制建设—体制地位”等重要时期，社区获得城市社会管理科层体系中的正式体制性地位。国家进一步强化了社区在维护社会稳定中的重要地位，表明要把社会利益诉求、社会矛盾化解、社会秩序维护、公共安全建立等维护社会稳定的重心向社区下沉[8]。

（一）基层是实践“三社联动”的主要场域

基层社会治理走向“社区制”之后，国家全面推进社区建设，提出社区建设的重要改革方向。2012年，“社区治理”首次被写入党的十八大报告。此后，中央政府相继提出推进国家治理体系与治理能力现代化、建设法治国家的治理目标，强调要严格按照“重心下移、资源下沉、权力下放”的基本原则理顺条块关系，推进基层社会治理体制改革。2013年，党的十八届三中全会首次将“创新社会治理体制”写入党的纲领性文件，明确提出“要加强基层社会管理和服务体系建设”，并将“社区治理”作为国家治理现代化的重要改革内容。2017年，党的十九大报告提出“加强社区治理体系建设，推动社会治理重心向基层下移，发挥社会组织作用，实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动”，这成为社区建设和治理工作的重点。《2019年国务院政府工作报告》再一次强调“推动社会治理重心向基层下移”。与此同时，党建工作的重点也逐步转向基层。2000年，社区建设在全国范围内铺开，社区党建成为基层组织建设的重要方略。2002年，党的十六大报告正式提出，“要高度重视社区党的建设，以服务群众为重点，构建城市社区党建工作新格局”。党的十八届三中全会以来，党的有效领导与“激发社会组织活力”联系起来，鼓励社会组织积极嵌入基层治理网络[11]。在“一核多元”体系下引导基层协同治理和多元共治，优化基层社会治理架构[12]。

可见，在新的历史条件下，社区已经成为推动国家治理现代化的重要场域。在国家治理转型和多线条政策推动下，强化基层成为中国社区治理的关键词，基层政府改革成为中国治理转型的核心内容。国家通过政府改革和资源再调整，以优化基层治理资源为重心进一步强化基层治理。比如在“放管服”改革中，中央政府更强调基层政府在社会治理领域的公共服务型导向[13]，更加強调基层政府要在社区治理中发挥重要作用。此外，国家开始注重社会力量的参与与自主性，将发展社会组织、培养专业社工放在基层进行，并成为基层的工作重点，以塑造治理转型的微观基础。国家通过组织资源的再分配和管理资源的下沉，加强对基层社会力量的培育。由此，社会组织和社会力量作为基层社会治理主体的角色得到了不断强化。

（二）基层决定了“三社联动”的发展特征与制约因素

推动“三社联动”重在基层，基层决定了“三社联动”的主要发展特征。一是基础性。“三社联动”是国家治理的微观基础、社会治理的微观领域和优化治理结构的基本环节，是国家施展权力的主要场域，更是培育社会组织和社工人才、推动居民自治的落脚点。二是地域性。社区是国家与居民的基本连接点，因此“三社联动”在实际运行中必须直面社情、社区居民和社区需求，解决本地的治理难题。三是综合性。社区处于国家治理体系的末端，“上面千条线、下面一根针”使得社区事务具有综合性和复杂性。这在一定程度上导致处于社区具体治理情境中的“三社联动”同样须要面对纷繁复杂的社区治理任务体系。

同时，由于基层治理情境的复杂性，“三社联动”也面临多维度的发展挑战，构成不同程度上影响“三社联动”有效运行的制约性因素。

首先，社区多元化与碎片化并存要求“三社联动”承担多重治理任务。随着城市化的快速发展，城市尤其是特大城市社区的发展特征在于人口规模急剧扩张、社会构成复杂、原子化程度更高、流动性更强、群体间利益分化程度较高，因而城市治理具有较高的风险性和较大的不确定性，亟须探索新型社会秩序维系机制[14]。此外，中国城市社区存在诸如社会组织碎片化、社区公共性衰落和社区生活个体化的困境[15]。因此，作为社区层面的治理机制，“三社联动”需要承担社区矛盾化解者、社区利益回应者、社区服务提供者和社区秩序稳定者等多重角色。

其次，社区治理行政化倾向明显，制约了“三社联动”的有效运行。传统的“个人依赖单位、单位依赖国家”的格局持续消解，但个人在公共物品需求上并没有脱离对国家的依赖[16]。同时，由于社区多元主体的互动和参与机制还不完善、社区居民自治组织的发展還不成熟，因此基层社会的诸多矛盾和问题仍然须诉诸政府来解决，政府权能的减弱并未相应减轻其社会负担。然而，社区处于科层体系的末端，在权力结构体系中表现为“低治理权”[17]，其任务体系具有综合性特点，且具有行政任务压倒治理任务的倾向，加之社区居委会的社会职能被弱化、行政化倾向突出，较难成长为居民自治组织。因此，社区治理任务的综合性和社区居委会的行政化倾向共同塑造了复杂的基层行政环境，进而影响了社会组织与社工专业性的提升，导致“三社联动”的治理与服务功能无法得以有效发挥。

最后，纵向秩序整合机制与横向秩序协调机制的矛盾影响“三社联动”的运行。“三社联动”的运作，本质上是一种纵横交错的治理网络建设，其中涉及权力共享、资源分配、治理格局调整以及社区公共性培育等重要治理问题。事实上，社会组织和社工的治理主体功能并未得到有效发挥，“三社联动”的服务质量并未得到有效提升。这是因为，地方政府在社会组织发展中具有较大的自由裁量权，并且不具有强激励结构;国家在通过社会组织加强服务提供的同时并没有真正信任社会组织和社工[18];社会组织在重要公共物品的提供中是缺位的;社会组织和社工的专业化、公共性和有效性等受到来自行政化的阻力;社会工作人才数量、质量远未达到要求，体制机制尚不完善，服务效能有待增强，发展环境有待优化，资源整合有待加强，发展不平衡等[19]。由此，在“三社联动”治理实践中，迫切需要超越纵向秩序整合机制与横向秩序协调机制的矛盾，理顺政府机制与社会机制的关系，挖掘更具弹性的整合机制，推动社区事务得到更为细致和及时的解决[20][21][22]，为“三社联动”的有效运行提供系统、有效的制度安排。

四、推动“三社联动”的路径探索

推进“三社联动”的运行，探讨“三社联动”的平台建设问题，要嵌入于一定的场域和治理情境，它是一个系统工程，须兼顾和回应社区自身的发展要求和国家治理目标。面对多维度的治理要求，基层政府须从基层社会本身的复杂性出发，基于社区已有资源，尊重社区的自治资源，以“三社联动”为切入点，以补短板为重点，塑造精准有效的服务与管理模式，加强管理和服务能力，探索社会需求与公共资源有效对接的方式与途径，拓宽解决社会问题、满足社会需求的渠道，重构治理秩序。

（一）强化社区党组织的政治和服务功能

党的基层组织体系是社区建设重要的政治资源和治理资源。因此，一方面，须强化社区党组织的政治引领功能，充分发挥基层党组织的领导核心作用和平台效应，构建党建引领的城市社区治理新格局;发挥党的联结资源能力，推动党的组织资源和行政组织资源的联动整合，包括不同行政部门之间的联动，以及党与政之间的联动[23]。另一方面，以“横向加强党建+纵向健全组织体系”的方式，增强党组织整合资源与信息的能力，强化党建的服务和协调功能，将党建的根基扎根于群众，构建区域化党建引领的社区治理机制，引导社区自治的实现与良性运行[24]。

（二）整合社区已有资源，注入新治理资源，推动治理资源优化配置

推动“三社联动”顺利、有效运行，资源是关键，即重在通过社区治理资源的下沉、整合与优化配置，把更多资源、服务、管理放到社区。因此，亟须探索治理资源与社区发展、社区居民需求的有效和精准对接方式。

第一，促进社区治理主体的良性互动，向社区赋权，实现治理资源的整合和优化配置。社区社会组织、社区自治组织和专业性社会组织彼此缺乏横向联系和与政府的纵向互动，导致无法有效发挥治理功能，进一步影响了“三社联动”的实践效度。因此，一方面，须要促成社区治理主体有效、多样化互动，重塑治理主体之间的联动关系，形成自上而下和自下而上的纵向、双向互动网络和横向主体间的交往和合作网络[9]，增强治理主体在治理功能上的互补性，发挥比较优势。另一方面，通过政策杠杆和政府权力纵向下沉，释放治理空间，鼓励、支持和强化社会组织发展，同时向社区赋权，增强居民参与，充分发挥居民的主体性，以期优化社区治理资源配置、重构社区权力关系，实现社区治理新格局的治理目标。在此基础上，推动基层政府与社会组织、社工等多元治理主体的积极合作与良性互动。

第二，注重挖掘、培育治理资源。社会组织和社工是“三社联动”的重要组成部分。对于专业性的社会组织，应该通过政府购买服务、公益创投等多种方式加强引入，同时注意进行有效引导，增强其在社区的嵌入性。对于社区社会组织，由于其在地化属性有助于更好地服务社区发展，应该进行重点培育和扶持，增强其专业性和服务能力。针对社工人才培养和发展，国家和地区层面要构建系统的专业素质培养体系，推动社工队伍的能力建设，增强其专业性、社区融入性与归属感;完善政府购买社工服务制度;强化社会福利制度的发送体系，使社会组织成为社工人才成长的摇篮[25]。此外，市场力量同样是重要的治理资源，它既可以通过“市场化+社会化”方式助推社会组织参与社区治理的专业性，也可以作为社区治理的重要参与力量走进社区[26]。

（三）利用社区潜在资源和优势，探索“三社联动”差异化发展模式

“三社联动”涉及基层重建问题，不仅需要引入精细化治理，满足社区和社区居民差异化需求，还需要尊重社区的社会属性并利用社区的潜在能量与优势，兼顾社区已有资源的特征和互补性，培育社区生活共同体，实现社区内源式发展[27]。社区之间治理资源的差异性必然推动“三社联动”走向差异化的发展模式和推进机制。一是推动“三社联动”的精准化治理，实现公共资源或公共服务的提供与社区居民个性化、多样性和差异化需求的精准匹配[28]。二是调动社区自治主体参与社区发展的主体性和积极性。

根本上讲，“三社联动”的有效运行与治理效果的实现，依赖于社区内生资源。因此，应挖掘、培育、激发和运用社区内生力量，调动社区自治主体、社区社会组织和专业化社工人才积极、持续参与到社区服务、社区建设和社区治理过程中来，增强社区居民参与的能力与自主性，促成社区社会力量的横向联系与良性互动，形成协同性、参与性和多元性的城市社区治理生态。三是注重信息技术驱动的社区联动平台建设。这里的“平台建设”，一方面要构建居民服务需求和意见表达的线上平台，旨在“发现社区问题”，另一方面，借助和完善信息技术系统整合社区资源的能力，构建以“解决问题”为主的沟通和互动平台，这对于社区资源的优化运用、社区居民参与意愿的提升，以及社区治理水平的提升都具有实际意义。由此，“三社联动”机制精准嵌入于特定的社区治理结构，成为政社互动的新契机，同时，由“三社联动”引发的社区治理结构的调整、资源的有效配置以及跨部门协同机制的建构等问题，可能触发新的治理变革，这有助于推动社区治理体系的重新调整和建设。

（四）持续推进“以人民为中心”的政府改革

党的十九大提出“打造共建共治共享的社会治理格局”，表明在从社会管理走向社会治理的过程中，国家逐步意识到社会治理的核心在于社会治理主体的多元化和社会化。“三社联动”不仅强调社区的社会属性，还注重“三社”自身的能力发展与专业化水平，注重社会多元力量的融入，注重社会多元主体的资源整合和功能互补，以及总体的联动效应，由此被认为是社区公共事务和社区矛盾在地解决的有效机制、社区居民差异化需求的回应机制、社区居民和自治组织参与等多维治理要素的触发机制、社区权力关系与治理资源的重塑机制。可见，“三社联动”的推行是国家构建“共建共治共享”社会治理模式在社区层面的政策实践。

在推动“三社联动”深入发展过程中，一是要“以人民为中心”，即“三社联动”的在地化属性要求其以解决社区公共问题和社区矛盾、满足社区公众需求为出发点和落脚点，积极探索社区资源与公众需求的有效对接与匹配方式，体现“需求导向”“问题导向”“效果导向”的特征[29]。二是确保国家占据主导地位，且发挥顶层设计的重要制度供给作用以及财政支持、风险控制与兜底作用。比如中央政府的治理目标、政策导向、制度安排与体制机制设计等都对“三社联动”的运行产生实质性影响;地方政府政策执行的差异性、层级治理机制、条块结构和部门利益等共同塑造了基层制度环境和“三社联动”机制的运行环境的多样化和多变性。三是持续推动政府改革，强调政社合作基礎上的政社分开，推进“放管服”改革，明确权责体系，释放社区发展空间，赋能于社区，在政府与社区行动者互动基础上推动政府转型与改革向纵深发展，以此激发社会活力，形成多元共治的新型治理模式。四是面对多元化、碎片化的城市社区，更应该强调通过法治和树立规则意识来解决社区发展中面临的实际问题。

五、结语

“三社联动”的提出体现其时代背景和现实的发展需求，是国家对于在基层重建合法性、塑造治理转型的微观基础和增强党执政的社会基础等综合因素考量而提出的治理方式。实践中的“三社联动”嵌入于国家治理和社区治理等多重治理层次和制度体系，兼具制度、治理和服务的多重目标和功能，并在运行中呈现行政逻辑、政治逻辑、治理逻辑和自治逻辑并存的状态。基层是“三社联动”的主要场域，决定了“三社联动”具有基础性、地域性和综合性等发展特征，同时社区多元化与碎片化、社区治理行政化倾向、纵横交错的治理网络的不协调等构成了“三社联动”深入发展的制约性因素。探讨推动“三社联动”的具体路径，应当直面发展困境，其关键在于强化社区党组织的政治和服务功能，推动治理资源优化配置，探索差异化发展模式，持续推进“以人民为中心”的政府改革。

需要特别指出的是，城市社区被认为是实现、完善多重治理机制的混合空间，对于处在多重治理层次中的“三社联动”实践而言，其对当代中国社会力量的成长和中国政府的转型都具有深刻影响。因此，推动“三社联动”向纵深发展，并不仅仅限于操作性、程序性或流程再造等技术性问题，而是更依赖于宏观层面的制度改革、中观层面的社区治理模式变迁和微观层面的社区治理主体的多元共治等联动性改革，突破影响“三社联动”深度发展的约束性因素。

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