坚持以人民为中心，推进国家治理体系和治理能力现代化

2017-03-16张帆李少斐

理论与现代化 2017年1期

张帆　李少斐

摘要：坚持以人民为中心，既是贯穿于我国国家治理体系和治理能力现代化的基本原则，也是根本目的，这源于以人民为中心是社会主义现代化的本质要求。苏联在社会主义现代化建设中曾践行而后又背离了这一原则，后期由于公仆变主人、人民利益得不到保障而导致亡党亡国，为我们提供了深刻的教训和启示。坚持以人民为中心，推进国家治理体系和治理能力现代化，必须从理论上清醒定位主仆关系，从法治上切实保障，彻底消除公仆变主人的土壤和条件；构建多元治理主体与复合治理结构，健全国家治理体系，跟上社会现代化的步伐。

关键词：以人民为中心；苏联实践；经验教训；国家治理体系现代化

中图分类号：D63 文献标识码：A 文章编号：1003-1502（2017）01-0048-05

推进国家治理体系和治理能力现代化是一项系统工程，是党提出的又一个“现代化”战略目标，是中国特色社会主义伟大实践的重要内容。习近平同志曾指出，走好今天的长征路，必须把人民放在心中最高位置，坚持一切为了人民、一切依靠人民，为人民过上更加美好生活而矢志奋斗。同样，我国在推进社会主义现代化的进程中，坚持以人民为中心的价值追求和价值目标，充分调动人民群众的积极性、主动性、创造性，就为实现国家治理体系和治理能力现代化奠定了坚实的基础。

一、以人民为中心是社会主义现代化的本质要求

现代化是世界文明史上的一次巨大变迁，标志着人类社会由传统农业文明迈入了现代工业文明。实现现代化是世界各国人民的共同选择和共同梦想。我国是社会主义国家，社会制度的不同决定了我们所追求的现代化与西方资本主义现代化有着本质的区别。在社会主义制度框架下，我们的现代化是中国共产党领导下的社会主义现代化。社会主义的本质属性决定了我们的现代化必然是建立在以人民为中心的基础之上，这既符合历史唯物主义的基本原理，也是中国共产党经过长期探索得出的必然结论。

（一）以人民为中心符合历史唯物主义的基本原理

马克思在现实斗争的实践中，逐渐认识到人民群众在人类社会发展进程中的重要作用，创立了历史唯物主义理论。马克思关于人民群众作用的最初揭示，是在《神圣家族》这一著作中，在该著作中，马克思找到了认识人民群众社会地位和历史作用的“钥匙”指出：“历史的活动和思想都是群众的思想和活动，历史活动是群众的事业，随着历史活动的深入，必将是群众活动的扩大。”[1]对此，恩格斯也指出，推动历史发展的真正动力不是什么王侯将相和少数杰出人物，而是“广大群众，使整个的民族以及每一民族中间又使整个阶级行动起来的动机”，他们“不是短暂的爆发和转瞬即逝的火光，而是持久的、引起伟大历史变迁的行动。” [2]马克思、恩格斯从根本上揭示了历史的真正创造者是广大的人民群众。在人类历史发展进程中，人民群众才是社会发展的主体，是生产力中最为活跃的因子，他们不仅创造了社会的物质财富和精神财富，而且是推动社会变革的决定性力量。既然人民群众是社会发展的主体和决定性力量，那么，我们的一切革命和运动就应该维护广大人民群众的利益。正是在此意义上，马克思、恩格斯指出：“过去的一切运动都是少数人或者为少数人谋利益的运动。无产阶级的运动是绝大多数人的、为绝大多数人谋利益的独立运动。” [3]这可以说是马克思主义关于人民中心地位的最为有力的論证。

2.以人民为中心是中国共产党在现代化建设道路上始终坚持的价值追求

人民群众是社会主义现代化建设的主体，这是中国共产党对社会主义现代化建设道路长期探索得出的必然结论。改革开放以来，随着国门的打开和市场经济的发展，人们对于现代化的道路有重重疑惑，面对这一现状，邓小平明确指出“中国搞现代化，只能靠社会主义。” [4]在邓小平看来，我国现代化建设必须坚持社会主义方向。如果只讲现代化，而不讲社会主义，“这就忘记了事物的本质，也就离开了中国的发展道路。” [4]社会主义的性质决定了人民的中心地位，决定了人民是党和国家的主人，这就内在地界定了我国现代化建设的价值追求和价值目标。以江泽民同志为核心的党的第三代中央领导集体继承了毛泽东、邓小平关于现代化建设的基本理念，并提出了人的全面发展思想。胡锦涛同志提出了科学发展观，其核心是以人为本，使社会主义现代化建设的价值追求和价值归旨进一步明晰化。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央，面对全面建成小康社会、加快推进社会主义现代化建设的历史重任，正式提出了以人民为中心的战略思想。2015年10月，在党的十八届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》中，习近平总书记首次提出了“以人民为中心”的发展思想。这对凝聚人心、汇聚力量，顺利实现社会主义现代化建设的既定目标具有决定性意义。为了将以人民为中心真正落到实处，习近平总书记提出了共享的发展理念。要求“我们的发展必须为了人民、依靠人民，发展成果由人民共享，进而使全体人民在共建共享发展中有更多获得感”。2016年7月1日，在庆祝中国共产党成立95周年大会上，习近平总书记更是做出了“要把人民放在心中最高位置”的论断。至此，以习近平同志为核心的党中央切实地将“以人民为中心”写在了自己的旗帜上，写在了社会主义现代化建设的历史征程中。这既是对马克思主义人民主体思想的继承，同时，也是对中国共产党人民中心思想的进一步升华。

二、苏共执政失败的教训及启示

以人民为中心的执政理念是社会主义国家必须坚持的，在社会主义现代化建设过程中必须时时刻刻体现出这一原则，特别要“防止国家和国家机关由社会公仆变为社会主人”[5]。一旦法权让位于特权、法治变成人治，主人权利失去保障，社会主义现代化成果不能为人民所共享时，人民就会与执政党出现隔膜、疏离甚至对立。执政党失去人民的拥护，就失去了执政的根基，终将被淘汰出局。在这方面苏联为我们提供了值得借鉴的经验和应当警醒的教训。

（一）以人民为中心的原则在苏联的践行与背离

苏共执政之初，曾经力图从法律制度、机制方面着手，在新生的苏维埃政权中兑现执政为了人民的目标。主要表现在：一是对自己的历史使命和责任有比较清醒的认识，如建立的政府就叫“人民委员会”，清醒意识到“个人发财企图必须无情地加以制止”。二是从制度体制上竭力防止人民公仆变为人民主人，如试行了普选制与撤换制、低薪制、民主监督等，特别是对于公务人员的薪水和其他福利待遇从法规上做了严格的限制[6]。三是加强自我监督，对腐败实行零容忍[7]，不断加大对腐化分子的惩治力度。以人民为中心的执政实践，使苏维埃政权能在极其艰难的条件下生存和发展起来。1921-1926年成为苏联党风政风最好的时期，也是苏联发展最好的时期，是人民公仆最名副其实的时期，从领袖到普通党员，普遍忠于职守，坚持原则，一心为公，廉洁自律。这不仅为苏联迅速崛起成为世界强国准备了条件，而且为后来的反法西斯战争胜利奠定了坚实基础。

列宁之后的苏联，以人民为中心的执政理念开始动摇，人民公仆逐渐缺位，公仆变主人，特权阶层逐渐形成并固化。特权阶层的主体部分，主要是按照当时定的职务名册直接任命、相应地掌握着国家执政资源并且按职级合法享受不同特权的那一部分人。据一些研究俄罗斯精英问题的专家测算，“苏联时期联盟和地方两级的权贵阶层约75万人，若加上他们的亲属，则有大约300万人，占居民总数的1.5%。”[8]这些人不仅拥有相应的权力，而且还享有明文规定或没有规定的各种特权，而特权则是最易让人民公仆变质、红色政权褪色的强腐蚀剂。

具体表现为：一是特定工资制所规定的公务员高薪，使人民公仆目标渐行渐远。干部高薪成为政府成本升高的一个重要因素，也使干部充满了优越感，更容易将自己凌驾于人民群众之上，成为公仆变质的一个重要节点。二是越来越多特权的无序扩张，日益改变着公仆形象和政府性质。甚至“苏联的经济腐败很少有违法的贪污受贿、侵占公产，更多是体现在合法的特权上”[9]。

苏联特权制的实行等于把用于防止官员蜕变的有效措施全部废除了，特权制使苏联后期干群关系出现巨大裂痕，人民的利益越来越得不到保障。特权制实际上使少数人奴役剥削多数人的旧制度变相复活，最终也使公仆在人民群众的不满、失望、冷漠和抗议中黯然下岗。

（二）苏联后期公仆变主人、人民利益得不到保障的主要根源

1.特权的系列制度安排，侵害人民利益

社会主义社会特权现象的出现，很大程度上是源于制度性因素。苏联后期的特权一定程度上可以说是政府行为，组织行为，是权力机构的行为，与一系列制度安排密切相关。“特权”待遇已经大大超出了公仆履行公职所必要的条件。变质的干部正是来源于变质的制度，特权在个人专制和社会主义法制破坏的情况下变本加厉地扩展，领导干部最终由“人民公仆”蜕变成“人民的主人”。

再从更深一层的制度体制看，在单一所有制结构和计划经济体制下，高度集权且缺乏有效监督和制衡的权力结构模式，客观上造成官员拥有对国家财富的支配权，成为最大受益者。苏联社会终于从最初的某些官员拥有某些特权，演变成相对稳定的社会特权阶层，这与体制关系甚大。不合理的干部选拔任用制度，即缺乏竞争的逆向淘汰机制，必然使干部队伍能力退化并出现恶性循环，使他们更快地疏远了人民群众。苏维埃政权初期的主要领导人确定是由选举产生的，但是随后选举变成一种形式，实际由上级党委内部决定，等级授职、层层任命。自上而下的职务任命制使人民群众失去选择自己公仆的权利，干部事实上无须对人民负责，干好干坏都不影响饭碗。在这样的条件下，党的干部很难保持最初的政治本色。

2. 监督不力助长了主仆关系颠倒

恩格斯曾解釋普鲁士专制政府为何能够存在，与人民有很大关系：“如果说它在我们看来终究是恶劣的，而它尽管恶劣却继续存在，那么，政府的恶劣可以从臣民的相应的恶劣中找到理由和解释。当时的普鲁士人有他们所应得的政府”[10]。公仆的不廉洁与无数主人的容忍沉默不无关系，仆人的权力变质与主人的妥协、服从、不抵抗有很大关系。广大工农群众的法制观念十分薄弱，许多人不会用法律武器同腐败现象作斗争，“不仅农民不会利用，就连相当多的共产党员也不会利用苏维埃的法律去同拖拉作风和官僚主义作斗争”[11]。

长期以来，苏共的监察部门无法有效地对党的各级干部尤其最高领导层实行监督监察，使权力失去了制约。权力失去监督必然导致腐败，权力落在对主人不忠的仆人手里而又不受主人监督制约是很危险的，决不能高估仆人的才能和道德免疫力。

3.法权被特权压倒，使人民权利失去保障

苏联社会最大的问题之一，就是自始至终都没有摆脱人治的困局。法律、制度不能完全实施，不能真正地保护人民的自由与生命财产安全。苏联宪法上规定的公民权长期只停留在字面上。从事实看，宪法和法律并没有得到应有的尊重，法治思维并没有真正树立，法治方式也没有真正运用于治国理政，在法律面前也做不到人人平等。主要表现为：苏共党组织认为“专政是直接凭借暴力而不受任何法律约束的政权。无产阶级的革命专政是由无产阶级对资产阶级采用暴力手段来获得和维持的政权，是不受任何法律约束的政权。”[12]执政党的口号凌驾于法律之上，效力高于法律，苏共党组织具有直接干预司法审判活动的权力，党的决定往往成为法庭审判的指导，预先决定法庭的审判结果，国法在权力面前形同虚设。各级领导人藐视宪法法律的权威，损害宪法、法律尊严的事情屡见不鲜。权大于法一方面导致苏联宪法无法保障一般公民甚至国家领导人的人身权利，另一方面是特权阶层，尤其是最高领导集团、最高领导人无法无天。

三、坚持以人民为中心，推进国家治理体系和治理能力现代化

苏联的“主仆错位”“公仆变主人”，特权阶层凌驾于人民之上，使苏共逐渐离心离德，失去了人民的支持，苏联也最终“亡党亡国”。这惨痛的教训让我们领悟到，不论一个国家现代化程度有多高，当执政党在国家治理过程中忽视了人民的利益诉求，就必然会遭到人民的抛弃，特别是在社会主义国家，人民当家做主的观念已深入人心，以人民为中心的执政理念更不能够被亵渎。当前我们正着力推进国家治理体系和治理能力现代化，这是社会政治经济现代化的必然要求，也是当下改革发展的总趋势和新要求。坚持以人民为中心，既是贯穿于我国国家治理体系和治理能力现代化的基本原则，也是根本目的。为了在推进国家治理现代化过程中切实保障人民利益，就要实践人民公仆思想，并采取各种措施防止公仆变主人；需要健全国家治理体系，构建多元治理主体与复合治理结构，使人民群众能够积极参与国家治理，并对政府实施监督。

（一）必须从理论上清醒定位主仆关系，实践人民公仆思想

从理论上进一步强调马克思主义执政党的根本政治立场，理顺政府与公民之间服务与被服务的关系，从理论上进一步确认，实现最广大人民的根本利益，为人民谋福祉是马克思主义执政党唯一奋斗目标。自觉做人民的公仆，为人民服务，是任何一级国家机关、任何一个进入行政体系的派别组织的角色定位，是国家机关工作人员的本分。官员与人民群众关系的定位是“主人”与“仆人”的关系，任何个人只要担任一定的公职，官帽无论多大、级别无论多高，只要是在担任公职期间，都是为人民服务的公仆，任何时候、任何情况下都必须守法懂规矩，不能滥用公权搞特权，不能享有“隐性福利”，不能居高临下、颐指气使。

（二）必须从法治上切实保障人民权利，彻底消除公仆变社会主人的土壤和条件

实现人民公仆身份最终还得靠法治，关键是要从法律上明“身份”，正“主仆”关系，理顺“官民”关系，才能够有效保证公仆的“公共性”，必须有法治的保障，制度的制衡，官员才可能安于仆人位置，不得不守规矩，不得不忌惮于主人的意志。我们渴望真正的公仆来贯彻以人民为中心的执政理念，但不能再寄希望于“运动”方式来解决这一问题，或幻想出现一个高度集权的政治强人来解决这一问题。法治是基础制度（infrastructural institution），法治是其他制度生存的基础，只有树立法律，即反映人民意志法律的至高无上权威，公权才可能不被滥用，公仆才不会获得失去法律规范的权力，公仆行为才能得到有效规范和制约，公仆才能成为真正公仆，人民的主人地位才可能真正实现。习近平总书记深刻指出：“滋生腐败的土壤依然存在，反腐败形势依然严峻。”[13]要实现人民公仆和廉价政府目标，治本的办法是民主法治，需要张扬公民权利，以权利约束权力，需要汇聚来自人民民主的正能量洪流，同时也要依靠完善的法治体系，用法律制度保障人民的各项权利，规范政府和公仆职能职责，从经济、政治、意识、文化、社会等各方面彻底铲除特权阶层得以产生的土壤和条件。

（三）构建多元治理主体与复合治理结构，健全国家治理体系

推进国家治理体系和治理能力现代化，治理主体的发育与构建不可或缺。坚持以人民为中心的国家治理理念，需要每一个公民都成为积极参与国家治理的有效力量，更加有效地参与行政过程，以打破原有的政府管理社会的一元化社会治理模式，同时也能对政府实施更加有力的监督。这就需要健全国家治理体系，构建多元治理主体，使具有平等精神和独立意识的治理主体有效衔接、合作与共治，包括政治主体、经济主体和社会主體，都应当担负起相应责任，成为负责任的治理主体；需要多种力量，包括政党、国家与社会共同参与。只有建立健全“党委领导、政府负责、社会协调、公众参与”的新型国家治理模式，才可能超越任何组织和群体局部利益的局限，正确做出事关人民群众切身利益的重大行政决策，降低社会运行和治理成本，实现国家利益和公民利益等社会公共利益的最大化。

参考文献：

[1]马克思恩格斯全集：第2卷[M].北京：人民出版社，1957：103.

[2]马克思恩格斯全集：第21卷[M].北京：人民出版社，1965：342-344.

[3]马克思恩格斯选集：第 1 卷[M].北京：人民出版社，1972：262

[4]邓小平文选：第3卷[M].北京：人民出版社，1993：204

[5]马克思恩格斯文集：第3卷[M].北京：人民出版社，2009：110.

[6] 列宁全集：第33卷[M].北京：人民出版社，1985：101.

[7] 中共中央马克思恩格斯列宁斯大林著作编译局.苏联共产党代表大会、代表会议和中央全会决议汇编：第二分册[M].北京：人民出版社，1964.

[8]苏联社会阶层与苏联剧变研究[M].北京：社会科学文献出版社，2006：163-198.

[9] 唐鸣，俞良早.共产党执政与社会主义建设[M].北京：人民出版社，2008：275.

[10] 马克思恩格斯文集：第4卷[M].北京：人民出版社，2009：268.

[11] 列宁选集：第4卷[M].北京：人民出版社，1995：587.