吴烨

摘 要：科技与金融的深度融合，衍生出众多新型金融科技样态，我国监管者忙于通过各种专项整治活动以控制局面，却凸显了运动式监管之范式困境。金融科技监管，亟待形成一种面向“创新”的系统性范式。合作主义，作为监管者和被监管者协同应对金融市场风险的监管哲学，既有实践基础，又有理论依据，已然具有了新监管范式之雏形。政府监管者不仅是市场秩序的守护者，更是引导者和协调者;被监管者不仅是服从者，更是监管的合作者。在合作主义范式下，需从既有的“威慑式监管”转为“威慑式+合作式”的金融科技监管构造，从“命令—服从”的单向监管模式转型至“行政引导+自律监管+自愿合规”多元协同监管机制，以有效促进我国金融科技产业有序、健康地发展。

关键词：金融科技; 监管范式; 合作主义; 监管权; 金融法

中图分类号：D912.28 文献标识码：A 文章编号：0257-5833（2019）11-0109-07

作者简介：吴 烨，西北工业大学人文与经法学院助理教授 （陕西 西安 710129）

20世纪80年代以来，在金融自由化和金融创新的推动下，金融科技（Fintech，finance technology）迅速发展，经历了电子化、信息化、移动化时代，正朝向智能化时代迈进。伴随金融科技的快速发展，监管难题已浮出水面，ICO叫停、P2P跑路、“e租宝”非法集资等问题呈井喷式爆发。在金融科技发展的同时，金融风险更隐蔽、传播速度更快、影响范围更广，这增加了金融系统性风险隐患。在我国分业监管体制下，金融科技业务属性模糊、界限不明，存在监管套利、规避监管等问题。我国亟待结合金融科技的现实特点和发展程度，借鉴域外金融科技监管的经验，提炼出一种切实可行、宽严相济的金融科技监管范式。

一、金融科技监管范式困境

金融科技对金融服务与产品的供给、金融机构经营模式、内部风险管理、产品服务定价等都产生了实质性改变。自2008年金融危机之后，金融科技进入了以科技企业主导下的全新发展阶段。受到金融危机的影响，立法者及监管者施加给金融机构较重的合规义务。危机后的金融改革，产生了意想不到的效果：它刺激了科技参与者的崛起，限制了传统金融机构的竞争力，科技企业等非金融机构开始直接向企业和公众提供金融产品和服务。

科技与金融的深度融合，对传统金融监管带来了诸多挑战。首先，原先未被纳入监管视野的金融科技产业，成为了改造金融的重要力量，它们直接从事不属于传统金融牌照管理规则管辖的“类金融业务”，从而出现了监管盲区。其次，以科技企业为主的非金融机构采取各种方式渗入传统的金融业中，如采用与金融机构签订服务合同，参与金融机构的产品设计、客户管理、市场推广等，形成了与金融机构的有机结合，但金融监管机构却难以对其实施监管，从而出现了监管乏力。最后，金融科技往往通过互联网从事类金融服务，这使得其带有明显的跨市场、跨区域特点。然而，传统的金融监管机关受到法定权限的限制，可以在单一市场或区域市场上发挥较好的监管作用，却难以适应跨市场、跨区域金融服务的客观需求。就此而言，金融科技削弱了传统金融规制的有效性，跨市场、跨区域金融风险已经成为系统性金融风险的重大隐患。

我国的金融科技产业，在乱象中野蛮生长，金融科技监管总是陷入“一放就乱、一管就死”之困境中。如何破解这一难题，一直困扰着监管者。另外，我国针对金融科技的专项整治式监管，已然成为一种常态。一方面，金融监管者不断开展各种“专项行动”、“专项整治”、“专项执法”，针对已暴露出的问题做出回应;另一方面，当监管呈现出“运动式”样态时，也暴露出監管者缺乏对监管体系的宏观思考，进一步催生出更多的新问题和新风险。在该种模式下，需要集中多方资源，投入极高的监管成本，才能获得短期效果。如此“粗放式”的监管，意味着十分严重的路径依赖，长此以往，将有碍于现代金融市场的长效治理机制形成，导致金融风险不断演变与发酵。更为严重的是，这种“运动式”监管，会助长违规者的侥幸投机心理，专项整治活动一旦结束，违规行为又会死灰复燃。这种“行政权+合法性监管”的模式难以适应金融科技监管。正是由于金融科技监管缺少一个合理的理论框架，在实务中延续了传统金融监管的理念，这种状况使得金融科技难以被有效监管。

科技企业主导下的金融科技产业，与现有分业监管模式之间产生了制度错配，我国监管者忙于通过各种“专项整治”活动，却难以有效控制局面，根源在于金融科技监管范式的选择偏差。2008年金融危机期间，美国政府向被监管者寻求合作，以共同发现美国金融市场的风险源头并寻求解决对策。

这意味着，监管者与被监管者并非完全对立的关系，而是具有共同的监管目标，即防范系统性金融风险。面对日新月异的金融科技，我们需要一种可以激发企业主观能动性的监管范式，从“被动监管”走向“主动合规”。这意味着，亟待走出“命令-控制（command and control）”的传统模式，需要推进行政监管者的服务意识，构建被监管者参加社会治理和金融治理的协同共治理念，有效整合企业、市场和社会的共同目标及多方利益，激发金融科技市场参与者更好地履行社会责任，约束科技企业等非金融机构“逃逸监管”的冲动，共建金融市场秩序。

二、走向合作主义的金融科技监管范式

纵观域内外金融科技监管规则，可以看出其总是处于“完全的自由”和“完全的命令与服从”两个端点之间。从实践和理论两个层面来看，目前正在形成一种共识，即建立一种基于合作主义的新监管范式，以调整金融科技监管中硬法与软法之间的平衡关系，加强既有金融监管的有效性。

（一）基于合作主义的新监管范式

合作主义应用范围广泛，既是一种解释工具，更是一种制度安排的价值取向，也为金融科技监管提供了一种新的监管范式。与传统的“命令-控制”监管范式不同，合作主义侧重强调由政府的单向管控关系，转型为政府、市场（社会组织）、企业的三方互相促进关系，它重视金融市场和金融秩序的整体稳定性，在鼓励金融创新的同时，承认政府单向管控的局限性。合作主义所强调的“合作”，并非普遍意义上的“合作”，而是限定为政府与社会团体之间的制度化合作，政府和社会团体的关系是相互合作、相互支持的。