摘 要：限制性政策近年来成为中国政府在资源、制度与能力三重短缺背景下解决公共问题的重要政策形式。限制性政策因其禁止性、权变性和可控性特征而颇受决策者青睐。因此，基于政策能力的整合性分析框架，从公共问题、民众需求、制度激励和政策偏好四个维度，分别考察复杂社会的政策困局、日益增长的民众需求、有限的政策空间和实用主义至上的政策思维及其与政策能力的互动和影响，揭示限制性政策的生成在于决策者政策能力不足。限制性政策在实践中具有双重效应，短期内能够解决某些公共问题，但也容易產生短期性行为、破坏政策相关者的行为预期、消解公共价值、阻碍政策创新等消极作用。限制性政策不宜扩大化、长期化和常态化，而应向开放性政策和常态化政策转型，为此，要提升决策者的政策能力，以更好发挥公共政策解决问题、分配利益、维护价值等功能。

关键词：限制性政策;政策能力;政策困局;政策空间;运作逻辑

中图分类号：D871.2 文献标识码：A 文章编号：0257-5833（2019）11-0003-11

作者简介：陈水生，复旦大学国际关系与公共事务学院副教授 （上海 200433）

一、问题提出与文献回顾

（一）问题提出

公共政策是国家治理和社会管理的重要工具，采取什么样的政策方式解决公共问题、满足民众需求，既关系物质利益的分配，也关涉社会公平正义的达成。因此，公共政策既要以问题为导向，以解决公共问题为最终目标①;还要以价值为导向，维护民主价值和人的尊严等。公共决策受政治制度、社会资源总量、公共问题的性质、民众需求、决策者偏好、社会舆论和意识形态等多重因素的影响。选择什么样的公共政策形式，也会影响公共政策效用，合适的公共政策有助于公共问题的解决。中国进入改革开放“深水区”和“攻坚阶段”，面临的社会问题愈来愈复杂，公共问题日益棘手，民众日益增长的多元需求以及由此带来的压力愈发沉重，如何在有限的政策空间选择合适的公共政策解决公共问题，是国家治理能力现代化的重要课题。中国政府近年来先后在人口流动、计划生育、交通管理、城市治理、文广传媒、住房调控和教育入学等领域，出台了一系列“限购令”、“限贷令”、“限行令”、“限牌令”和“限娱令”等限制性政策。限制性政策广泛扩散至社会、经济、文化和生活等方方面面，对中国国家治理、社会管理、公共服务和民众需求等产生了全方位影响。

限制性政策是一种调控、限制、制约和剥夺政策利益相关者的资格、权利和行为的政策形式。从限制性政策的内涵来看，可将其分为以下几类：第一，由于公共资源有限而实施的资格限制，如汽车“限牌令”等;第二，由于公共服务供给有限而实施的服务限制，如外地人无法享受流入地同等公共服务等;第三，由于制度设计有限而实施的权利限制，如城乡二元分割体制造成农村居民与城市居民的不均衡权利与服务;第四，由于政策能力有限而实施的管理限制，如娱乐传媒中的“限娱令”和交通治理中的“限行令”等。本文旨在回答这样一个核心问题：限制性政策的运作逻辑是什么？本文将从政策能力视角尝试作出解释。

（二）文献回顾

1.从规制到限制性政策研究

规制是对某些活动的方式、程度以及性质等方面确定的行为准则，减少了受管制对象的权利和自由。规制主要包括社会规制和经济规制，政府选择规制的原因在于，市场在处理特定结构性问题上的无能。规制是现代国家重要的政府职能，是对政府与市场关系的一种有益修补和矫正。限制性政策与规制既有联系又有区别。从广义视角看，限制性政策可纳入规制政策范畴，但严格来说，限制性政策又不同于规制。首先，限制性政策倡导禁止性的价值导向。限制性政策的目的是剥夺和制约某类群体的资格，限制其行为可能性，从而排除决策者不期望出现的政策结果。其次，限制性政策具有较强的随意性。限制性政策的出台和废止具有一定随意性，决策者拥有较大的自由裁量权，较少受到法律规范，缺乏法治精神。再次，限制性政策具有不稳定性。这类政策往往是决策者根据特定阶段的任务、目标、环境和资源等做出的短期举措或临时性方案，是为解决特定问题和棘手难题而制定的，任务和目标一旦发生变化，政策就会随时作出调整，“朝令夕改”是其典型特征。最后，限制性政策具有双重效应。尽管限制性政策能够取得决策者所期待的正向效应，但其带来的负面效应也不可小觑。限制性政策的短期化和不稳定性特征，容易助长投机行为、短期行为和逐利行为。

目前，从宏观层面对限制性政策进行系统研究的文献还较少，但已有不少学者对住房限购、交通限行等领域的限制性政策做了有益探讨。有学者分析了住房限购政策实施的合理性和限购政策的实施效果;有学者研究了交通治理领域中的“限牌令”、单双号“限行令”和汽车“限购令”;还有学者研究了汽车牌照“摇号”政策。这些研究针对不同领域的单个限制性政策的发展历程、执行过程和政策效果，进行了具体分析，有助于我们从不同向度了解具体的限制性政策的实际运作，但这些研究并没有回答限制性政策的运作机理和逻辑。

2.政策能力研究的进展与启示

限制性政策之所以会产生的一个重要原因在于，决策者政策能力不足。国外学者对政策能力的关注较早，阿尔蒙德和鲍威尔首先提出了政策能力的概念。王绍光和胡鞍钢在20世纪90年代提出了国家能力的概念，后续很多学者从不同视角进一步推进了政策能力的研究。

第一，本质论视角，主要对政策能力的概念与内涵进行探讨。政策能力是安排必要资源做出明智的集体选择和为基于公共目的所进行的稀缺资源分配设定战略方向;政策能力作为一种集体的努力，它要求战略思维、预测政策变迁、通过备选方案的讨论规划政策、对相互矛盾和竞争的利益进行权衡并做出权威性决定。

第二，构成论视角，主要关注政策能力的构成要素。盖伊·彼得斯认为，政策能力包括政策制定、执行和政治体系对社会力量需求的回应，政策能力不仅包括做出增量选择的能力，还包括做出敢于改变现状、矫正较大偏差的更具战略意义的选择。还有其他学者从不同维度概括了政策能力的构成要素。

第三，影响论视角，考察哪些因素决定、影响和制约了政策能力。有学者总结了影响政策能力的因素，如公共问题性质、公共决策制度、政党制度、全球化、公共资源特别是财政资源、公民需求和公民权利的增长等。田恒和唐贤兴指出，政府间的政策能力受价值性、结构性和过程性等诸多因素的制约和影响。

第四，评估论视角，主要关注如何测量和评估政策能力。衡量政策能力主要有结果、产出和输入三种途径;有学者运用定性方法对政策能力进行评估，如威廉姆斯、威廉姆斯和麦克纳特从认知视角和一致性视角构建了政策能力的类型化框架;克莱夫特等人从任务的变化和资源的匹配程度来衡量政策能力，发展了任务变化情境中的部门政策能力评估框架。

第五，发展论视角，主要研究如何改进、增强和提升政策能力。政策能力的增强和减少与直接提供服务、更关注长远规划和政治领导的创新兴趣有关。有报告指出，可从战略议题、部门政策能力、构建政策共同体、加强人事管理、改善与外部研究共同体的关系等方面增强政策能力。还可以通过发展和支持高质量的政策产品、招募政策专家、加强政策协作和管理来增强政策能力。豪利特认为，要最大限度地避免政策失败的风险，政府需要通过利用基于经验证据的政策分析工具和各种可能的资源来增强政策分析能力。

以上研究拓展了公共政策研究的政策能力维度，使政策能力研究成为公共政策研究的重要议题。公共政策质量和政策成功离不开政策能力的提升，政策能力对公共政策至关重要。政策能力的研究为限制性政策的运作逻辑研究提供了有益的理论基础、分析视角和解释框架。

二、限制性政策运作逻辑的政策能力分析框架

选择什么样的政策方式和类型，取决于公共政策所要解决的问题、实现的目标、掌握的资源、决策体系、决策者的偏好和决策能力。限制性政策的采纳取决于一系列复杂的因素，而其中最为关键的是决策者的政策能力。本文构建一个基于政策能力的整合性分析框架，从问题、需求、制度和价值视角，考察这几个因素与政策能力的互动及其后果。决策者的政策能力是限制性政策运作的核心因素，政策能力与复杂社会引发的政策困局、日益扩大的公共需求、现有政治情境下有限的政策空间和实用主义的政策思维之间的相互作用，共同决定了限制性政策的运作逻辑。

第一，问题激化。现阶段，中国面临的复杂公共问题要求政府制定相应公共政策予以回应，但政府的意愿、资源与能力都无法跟上问题增长的速度，因而陷入政策困局。一方面是不断激化的问题，另一方面是有限的政策能力，在此两难困境下，政府只能选择限制性政策进行替代性解决。

第二，需求激增。中国社会发展进入新的阶段，民众日益增长的物质文化需求越来越多元化。公共资源、公共财力、政府能力和决策能力的有限性，使得公共服务与公共需求之间的缺口越来越大。日益激增的多元公共需求与有限的政策能力之间的矛盾，短期内难以化解，政府只能借助限制性政策来加以解决。

第三，制度激励。中国有限的政策空间决定了特有的政策激勵。中国公共政策所处的政策空间主要包括政治权力结构体系、公共决策制度和政策参与制度等。政策空间决定了决策主体、政策议程、决策过程和政策方式。当代中国有限的政策空间，使得决策者无法突破现有的制度空间，只能在此政策空间选择符合自身理性和利益最大化的政策形式。政策空间的有限性与政策激励效应为限制性政策的运作提供了制度空间和动力机制。

第四，政策偏好。政策价值型塑公共政策的决策偏好。理想的公共政策要维护公共利益和社会公平正义。改革开放以来，实用主义的价值观渗透到中国政治场域、社会范围和政策领域，这种实用主义至上的政策思维进一步型塑了决策者的政策偏好，在理性主义与自利倾向的影响下，限制性政策颇受各级政府和决策者欢迎。

基于此，本文从公共问题、民众需求、制度激励和政策偏好四个维度，分析限制性政策运作的内在机理。复杂社会的公共问题与政策能力不足引发的政策困局，是限制性政策运作的逻辑起点;民众日益增长的多元需求与有限政策能力之间的矛盾，是限制性政策运作的现实原因;有限政策空间约束与政策能力短缺形成的政策激励，是限制性政策运作的动力机制;实用主义至上的政策思维与政策能力不足所型塑的政策偏好，是限制性政策运作的价值因素，限制性政策由此成为政策能力短缺下的政策选择（见图1）。

三、限制性政策的运作机理分析

中国限制性政策的运作反映了公共政策的一个基本现实：官员的政策能力不足，导致其竞相采用这种具有短期化、权宜式、随意性的政策方式，而缺乏足够的政策能力和意愿去制定更具科学性的政策。限制性政策的运作机理可从问题、需求、制度和价值四个维度进行分析。政策能力是核心因素，分别与限制性政策运作逻辑链条中的四个关键节点要素——政策困局、公共需求、制度激励和政策思维发生互动。复杂问题是限制性政策产生的逻辑前提，正因为社会中涌现出越来越多的复杂问题，迫切需要政府采取行动加以解决，但政府并没有足够的能力和资源及时解决这些复杂问题，于是，越积越多的复杂问题构成了日益严峻的政策困局，此种政策困局给决策者带来巨大压力。与此同时，民众日益增长的多元公共需求，也要求政府通过公共政策进行利益分配，提供公共服务，但政府官员有限的政策能力，使得他们难以满足这些需求，能力与需求之间的鸿沟不断扩大，也对官员形成强大的压力。在中国特有的政治制度和有限政策空间下，特别是严格的政绩考核体系与压力型体制，使政府官员不能不满足上级的任务指标，于是，不得不创设相对有效的政策方式来满足此种要求;加上现有的政治制度、政策空间和激励机制，使他们并没有足够动力采取战略性、长效的政策方式解决公共问题，而倾向于选择符合现有激励机制的限制性政策。改革开放以来，在经济发展、政治场域和整个社会中形成了实用主义至上的绩效观和功利主义思维，决策者普遍偏好用“短平快”的限制性政策来解决各种公共问题。可见，由于官员有限的政策能力并不能解决各种棘手难题，因而，只能在现有的能力范围内选择风险较小、结果可控、绩效可期的限制性政策。这种基于现有政策能力的政策选择，具有一定的政策依赖和政策示范功能，使得不同地域、不同部门的决策者相继跟进，互相学习并广泛采纳，进一步促进了限制性政策的大范围运作。

（一）复杂社会的公共问题与政策能力不足引发的政策困局

复杂社会的棘手问题和政策能力不足引发的政策困局，是限制性政策运作的直接原因。公共问题指那些在现实中给大部分人带来影响并且意义较大的问题，而且该问题通常很难、甚至不可能通过个人行为得到解决。中国已进入公共问题的高发期，社会问题呈现多元化、新型化、复杂化、网络化和叠加化等特征，多种问题交织在一起，这些问题以及带来的压力要求政府制定有效的公共政策，采取合适的政策工具予以应对。解决这些社会问题需要投入巨大的公共资源，但目前的社会经济发展水平和公共财力并不足以完全解决这些问题。这些未能解决的问题又会与新问题相互交织，从而引发更多新的问题，陷入复杂社会的政策困局。

公共问题的持续累积，既会影响民众的生活体验和幸福指数，也会影响特定群体的切身利益。因而，民众对这些问题的态度又会形成特有的压力，要求政府采取及时有效的政策来解决这些问题。公共问题的严重性与民众要求政府采取行动的压力形成合流，当这种“问题流”与“民意”足够强大，政府必须采取措施来应对此种复杂局面。限制性政策由此应运而生。

解决公共问题、化解政策困局的第一步是界定公共问题，而界定公共问题首先要分析导致问题的原因是什么。如城市交通拥堵问题就与产业发展、环境保护、城市治理、公共服务供给和民众出行需求等交织在一起，形成了错综复杂的问题丛林。通常情况下，公共问题涉及诸多相互依赖的多元利益、价值和经历的行动者，决策者很难就“棘手问题”究竟是什么达成共识，更不用说如何加以解决问题。由于衡量标准不精确，政策制定者很难确定问题的重要程度，也不知采取何种措施会比较有效，这就特别考验决策者的政策能力。

要有效解决日益增多的公共问题，决策者还要有识别公共问题的能力，将那些紧迫的、重要的问题，从成千上万的问题中抽离出来并加以分析解决。在一个问题复杂、利益分化和价值多元的社会中，要形成共识性决策并非易事，因此，要求决策官员具备协调相互冲突利益群体的能力。近年来，中国各城市高考制度改革中，异地高考政策改革就因对立群体的利益冲突，导致改革方案难以达成妥协和政策共识，从而影响决策进程和社会发展进步。在实践中，由于政府缺乏足够的政策能力制定有效、合适和科学的政策方案来缓解政策困局，但又不能放任不管，在没有治本良策的情况下，只能不断出台各种权宜之计来应付此种政策困局。

（二）民众日益增长的多元公共需求与有限政策能力的矛盾

中国公共政策需要考虑社会资源总量的有限与超大规模社会人口的多元需求之间的矛盾。民众日益增长的多元需求取决于决策者能否运用其高超的政策能力加以满足。决策者的政策能力是解决公共问题、回应和满足民众需求的关键。从一定意义上说，解决公共问题就是满足和回应民众需求的过程。识别哪些问题，如何界定问题，如何解决问题就是一个了解、分析并满足民众需求的过程。社会问题的复杂性和民众需求的多元化，要求政府官员具有较强的政策能力。政府官员除了要有识别问题和界定问题的能力，还要有调动公共资源，寻求社会支持以扩大社会共识，采取合适的政策工具满足民众需求的能力。长期以来，地方政府更多地通过权宜之计回应社会需求。

在中国特有的压力型体制与锦标赛体制下，地方政府及其官员在政策过程中面临着上级政府严苛的政绩考核压力，满足上级的政绩考核指标就成为其政策行为的主要动机。地方政府既位于一种自上而下的压力型科层制之下，又被置于一个非程式化的社会之上，这种关系的存在，使地方政府必须在压力型体制、科层制和社会的胶结状态中寻求自洽的生存之道。在现有激励机制下，面临上级严格的考核指标时，作为理性“经济人”的地方官员，往往会优先满足这些考核指标，特别是当上级政府制定了“一票否决”等规定时，地方官员则会以其为核心来制定公共政策。资源相互依赖的组织，其行政结构和利益结构形成了难以打破的深层次结构，在政策领域内保持某些需求偏好，而将某些需求排除在政策议程之外，因此，地方政府偏好采纳限制性政策以优先满足上级考核指标，而民众的真实需求则会受到限制性政策的压制与禁止。如住房限购政策无法区别消费需求与投资需求，存在机制上的缺陷;交通治理中的“限牌令”采用一刀切的模式，也没有考虑有机动车出行个性化刚需的群体。

民众需求的多元化要求政府官员具有较强的政策能力。从现实观之，官员的政策能力难以跟上民众公共需求增长的速度。政策能力与民众需求之间的矛盾，预示着社会现实与理想政策之间的张力。当不断扩大的民众需求与有限政策能力间的鸿沟不断扩大，忽视民众需求在政治上和民意上的成本越来越大。当决策者无法满足所有民众的全部需求，那就只能对民众需求进行排序和选择性满足。排序也是一种选择过程，同样需要决策者具备较强的政策能力。一旦他们的政策能力使其不能达至“理想”目标，那就只能选择相对保险的方案：通过限制性政策分配公共资源。在有限的政策能力和公共资源中，通过限制性条件将一部分人排除在政策受益群体之外，用禁止性条款约束和限定特定群体的资格、权利和行为;将不符合条件的民众需求进行人为抑制，这是限制性政策对民众需求的直接政策后果。对决策者而言，限制性政策管理方式简单粗暴但却直接有效;对民众而言，多元化需求、合理性需求和真实需求都有可能被限制性政策一刀切地压制。

（三）有限政策空间与政府能力短缺所形成的政策激励

中国公共政策是一定时期内政治制度、政策行动者与政治情势等综合因素的產物。有限政策空间表现为上下分层的权力结构和决策体制、领导人的政策意志、政策周期性。有限政策空间约束下的政策激励，使决策者更倾向于选择适合现有决策体制和激励机制的政策方式，偏好采纳限制性政策。

中国特有的权力结构和央地关系，决定了中国公共政策的决策模式。有研究者认为，中国顶层政治系统之下的权威是碎片化的和脱节的，权威的碎片化是中国体制的核心维度。在此决策体制下，政府各部门的官僚，根据其所在部门的利益制定政策，中央政府各部门之间、中央和地方政府之间、各级地方政府之间，通过各种争论、妥协和讨价还价，制定公共政策。在中国上下分层的治理结构以及由此形成的决策体系和部门之间竞争性的权力结构下，中央政府对政策推进的总体控制与地方政府的自由裁量权之间存在一定的张力。地方政府的决策空间就处于这两端之间，因此，地方政府决策只要在不违背中央的宏观政策精神下，可以在有限的政策空间内做出调适，从而为限制性政策的生成与运作孕育了制度空间和运行空间。

中国公共政策制定过程体现了鲜明的领导人意志。在不同发展阶段，公共问题的优先序列会因领导人的注意力而呈现差异，领导人偏好的解决方案和政策工具也会不同。领导批示是领导人意志的重要表现，批示在政治运行和政策过程中发挥重要作用，领导人批示可以决定公共问题的解决方式与政策形式。领导人的治理目标、政策偏好和预期政绩等，要由具体的公共政策加以推行和细化。领导者的强个人意志使公共政策具有一定随意性，领导者任期的短期化和追求政绩的激励机制，使其更倾向于采纳限制性政策，而较少采取稳定性和长期性政策。

公共政策要服务于新政治周期的战略目标、政治愿景和政策意图。中国公共政策变迁具有鲜明的时代特征和阶段性特征。“新官上任三把火”意味着政治领导人更迭会引发政策变迁，自上而下的政治权力调整和官员换届，会影响各级决策者的政策目标、政策方案和政策工具。比较典型的如房地产调控，中国房地产调控具有较强的政策周期性，与经济增长周期和政治周期联系在一起。调控政策的松紧取决于中央政府对房地产市场的判断，当他们认为过热，就会加强房地产调控，地方政府就要紧紧跟随。一旦中央政府将房地产调控作为政绩考核的关键指标，地方政府则更要认真对待。为了在短时间内取得调控效果，从中央政府到地方政府都会偏好限制性政策，“限购令”和“限贷令”是两种主要的政策工具。2010年至2013年，中央政府为了缓解民众对日益上涨的房价的不满情绪，当时出台了被誉为“史上最为严厉”的房地产调控政策，调控的核心就是限制性政策。之后随着经济进入下行周期，中央政府又不得不靠房地产来拉动经济增长。2016年，随着“房子是用来住的，不是用来炒的”成为中央和地方政府房地产调控的重要准则，房地产调控中的限制性政策再次走向前台。

（四）实用主义至上的政策思维与政策能力不足型塑的政策偏好

中国现阶段面临的多元公共问题及其特殊性，使得公共政策呈现较强的“绩效饥渴症”，决策者希望政策及时有效，能立竿见影解决某个问题，完成某个任务，达成某个目标。在实用主义政策思维的影响下，决策者偏好采纳见效快的限制性政策，而没有动力去寻求长远的解决之道。如交通治理领域的“限行令”和“限牌令”，并不能从根本上解决交通拥堵问题，只能在短期内压制民众个性化和便利性的出行需求，如果政府不能在产业政策、道路基础设施建设、交通治理水平和制度建设等方面统筹规划，加以治理，仅通过单纯的限制性政策并不能解决城市交通拥堵难题。

实用主义至上的政策思维忽略了公共政策的多重效应。公共政策既可能解决某个公共问题，发挥积极功效;还可能取得积极功效的同时带来新的“副产品”;更有甚者，不仅没有解决问题，反而带来更严重的新问题。实用主义至上的政策观容易导致不计代价，只看短期效果，不顾长远影响，致使政策投机行为泛滥。如近年来中国在维稳领域的诸多政策就具有急功近利和不计成本等特征，耗费了巨大的公共资源，但并没有从根本上解决社会稳定问题。近几年，很多城市家庭为了规避房地产调控中的“限购令”和“限贷令”，不得不实施“中国式离婚”，从而引发诸多社会问题、婚姻问题和伦理道德问题。

从实用主义角度来看，决策者选择限制性政策符合其政策激励和政策偏好。对决策者而言，选择什么样的政策方式取决于此种方式能否给其带来最大化利益。决策者的个人价值、官场情境、政策能力和政策资源都会影响其政策偏好，政策偏好则会型塑政策方式。一般而言，决策者会选择对自己受益大、风险小、可控性强的政策方式。制定限制性政策来满足考核指标，规避政策风险，降低开放性政策带来的不可控性与治理难度，就成为决策者的通行选择。决策者的利益导向和实用主义的政策价值，使得他们更倾向于采纳限制性政策，而较少考虑长期的、战略性和开放式的政策方式。

综上，限制性政策的创设、应用和运作，深受公共问题引发的政策困局、民众公共需求、政策空间的有限性和政策思维功利性的影响，决策者的政策能力不足则是更为关键的因素，政策能力与这四个因素相互影响，共同推动限制性政策的扩散与运作。

四、限制性政策：政策能力短缺制约下的政策选择

政策能力是政府能力和国家治理能力的重要组成部分，对公共政策成败有着重要影响。政策能力是解决公共问题、回应和满足民众需求的重要前提，政策能力也是处理公共问题、达成公共利益或公共目标的能力。公共政策能力主要体现在公共政策制定与执行环节，是公共政策制定者与执行者能力的体现。

从实践观之，中国政府官员的政策能力无法适应国家治理和公共管理的现实要求。决策者的政策能力短缺，首先表现为缺乏现代决策的理性精神和科学精神，对公共政策的科学决策流程缺乏深入了解。为此，需要加强政策制定者和研究者之间的互动与合作，在科学知识和政策行动之间建立联系，进而构建互动、研究驱动的政策能力发展途径，通过知识的系统性和战略性应用促进政策制定的工具理性，进而提升政策能力。其次，在一个日益多元和充满冲突的社会，决策者缺乏协调和解决各种利益和价值冲突的能力，而這种能力对政策决策相当重要。最后，由于决策者自身形成了独立的利益集团，他们难以跳出既有的利益格局，站在公共利益的守护者、维护者和分配者的立场制定公共政策，也就无法保证公共政策的独立性和公共性。更为危险的是，决策者的能力短缺使得他们在决策过程中趋于保守，失去了向外部群体寻求智慧支持的动力，形成日益封闭的决策圈，对外部需求和情势的变化也渐渐迟钝，从而失去正向政策学习的意愿与能力。

决策者有限的政策能力与不断增长的公共问题和公共需求之间的鸿沟不断扩大，决策者只能通过限制性政策来压制问题和需求。当决策者无法满足所有民众的需求，那就只能对民众需求进行排序和选择性满足。排序能力也是一种重要的政策能力。当政府没有足够的能力、资源和时间，设计符合当时情境、契合公共资源要求、满足利益相关者需求、达到既定政策目标的理想方案，就只能通过限制性政策来进行选择性满足。

限制性政策的運作，既与公共问题和政策能力不足引发的政策困局、多元需求带来的矛盾、政策空间的有限性和政策思维的功利性有关，也与决策者的政策能力短缺有关。决策者有限的政策能力，既无法解决日益累积的复杂问题，又难以满足不断增长的民众需求，于是，只能寻求限制性政策的帮助;有限政策空间的制约和实用主义至上的政策思维，为限制性政策的运作提供了制度空间和价值引导，限制性政策由此在实践中形成了自身特有的运作惯性和运行逻辑。

五、限制性政策的效度、限度与转型

本文尝试构建一个整合性的分析框架，从政策能力视角解释限制性政策的运作机理。在公共政策制定过程中，决策者的政策能力短缺，使其难以解决日益累积的复杂问题和满足日益增长的公共需求，他们只能选择最符合其政治情境、利益偏好、价值取向与实际效用的限制性政策。限制性政策的这种内在特性决定了其运作过程，进而影响了其实际效用。

限制性政策是中国公共政策的特有产物，也是中国政府在既有制度、资源和能力三重短缺背景下解决公共问题和满足公共需求的自然选择。限制性政策是为了应对复杂问题而创设的一种替代性、非常规化和权变性的政策形式，在实践中，由于其具有简单直接、便捷高效和可控性强等特征，颇受决策者喜好，从而逐渐扩散到诸多领域，成为中国公共政策中较为普遍的政策形式。限制性政策的运作受多重因素的影响，既与中国特有的央地关系和地方政府间的竞争关系有关，也与决策者在面对政策困局时的政策能力短缺有关，他们没有足够的政策能力去创设更为契合的政策方式，就只能选择从上级政府、其他地方或部门学习并采纳限制性政策方式。尽管如此，我们仍然要承认，限制性政策对深处转型期的超大规模社会的国家治理来说，其存在与运作具有一定合理性，也为此作出了特有的贡献。

限制性政策的本质特征与运作特性也决定了其固有限度。限制性政策体现了禁止与开放、短期与长期、难与易、全局与局部等两难困境。好的公共政策应该具有开放性，能吸纳不同社会群体的多元利益需求，并通过开放性的政策议程和政策参与，提升公共政策的民主性和代表性，继而通过合法化程序，使公共政策成为化解公共问题、分配公共价值的有效工具。限制性政策则与此相悖，它限制了利益相关者的资格、权利和行为，忽略和压制了利益相关者的合理需求，通过封闭式的决策模式限制了民众的政策参与、利益表达和需求满足，违背了公共政策的“公共性”价值。限制性政策关注的是短期效果，希望将问题在短期内迅速解决或直接将问题压制下去，而非考虑长远的解决之道，也缺乏解决问题的战略思维。限制性政策体现了先易后难的治理思路，或者只将容易问题先行解决，而将棘手问题留待未来解决。这将带来另外一个问题，将“难啃的骨头”和棘手问题不断往后延迟解决，从而使问题不断累积和固化，将错过解决问题的最佳时间窗口，增加解决问题的成本。当所有问题堆积到一定程度，也许将引发系统性危机和全局性风险。此外，限制性政策重视局部和地方，忽略全局。在部门主导和地方优先的限制性政策格局中，部门本位主义和地方保护主义是决策者优先的价值关怀，限制性政策更多从部门和地方出发，而较少从全局和战略视角出发，会带来政策之间的摩擦和内耗，从局部看来最优的方案一旦置于宏观和全局视野中，则可能是失败之笔。

总之，限制性政策的存在，既有一定的合理性，也有其无法克服的限度，因而，不能将其视为值得推崇的理想政策形式。限制性政策的运作与中国现阶段面临的复杂问题挑战、公共资源的有限性、制度约束和政策能力短缺等联系在一起，随着这些约束性条件的改变，限制性政策也应逐步转型。换言之，限制性政策作为一种权变之策，不能固化，也不宜扩大化，更不能作为常态化的公共政策。限制性政策应逐步取消，从限制性政策迈向开放性政策是其未来的发展方向。当然，在公共资源总量有限、制度约束和公共问题激增的背景下，限制性政策的转型将是一个漫长的过程。本文仅就限制性政策的运作机理做了初步探讨，如何实现限制性政策的转型则是另一个值得深入探讨的研究议题。

（责任编辑：潇湘子）

The Operational Logic of Restrictive Policy in China：

An Interpretation Framework Based on Policy Capacity

Chen  Shuisheng

Abstract： Restrictive policy has become an important policy form for the Chinese government to solve public problems in the context of shortage of resources， system and capacity in recent years. Restrictive policy is favored by policy makers because of its prohibitive， capricious and controllable characteristics. This paper constructs an integrated analysis framework based on policy capability. This paper examines the policy dilemma of complex society， the growing demand of the people， the limited policy space and the policy thinking of pragmatism from the four dimensions of public problems， public demand， institutional incentive and policy preference. The interaction and impact of policy capacity， it is revealed that the generation of restrictive policy lies in the lack of policy capacity of decision makers. Restrictive policy has dual effects in practice， which can solve some public problems in the short term， but it is also easy to produce short-term behavior， undermine the behavior expectations of policy stakeholders， dispel public value， hinder policy innovation and other negative effects. Restrictive policy should not be expanded， long-term and regular， but should be transformed into open policy and regular policy. Therefore， it is necessary to enhance the policy ability of decision-makers in order to give better play to the functions of public policy， such as solving problems， distributing benefits， maintaining value and so on.

Keywords： Restrictive Policy; Policy Capacity; Policy Dilemma; Policy Space; Operational Logic