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农村土地“三权”抵押探索:一个行为学视角的综述

2019-12-02江琳孙辉

农业部管理干部学院学报 2019年2期
关键词:三权农地经营权

江琳 孙辉

摘要:农村土地“三权”抵押对提高农村资源配置效率,优化农业发展模式、拓宽农民融资渠道具有重要意义。论文在梳理国内外文献的基础上,从行为学的角度对农村“三权”抵押的重要意义、抵押行为的必要性与可行性、实施路径、影响因素、效果评价等方面的最新研究进展进行归纳总结后提出研究总结与展望。

关 键 词:农村;“三权”抵押;抵押行为

一、引言

2015年8月,国务院印发《关于开展农村承包土地的经营权和农民住房财产权抵押贷款试点的指导意见》赋予承包土地经营权和农民住房财产权“两权”抵押融资功能;2016年3月,《农村承包土地的经营权抵押贷款试点暂行办法》通过,至此,农权抵押有了政策支持。农村“三权”抵押作为一种安全性比较高的担保方式,在试点推行过程中越来越受重视和认可:国家关注“三农”问题的破解、城乡协调发展的推进;农户在意抵押贷款权利的实现、房权地权的权益保护;金融机构聚焦资本的保值增值、服务和用户体验的提升。抵押评估的合理性深刻影响着抵押贷款的顺利实施,关系着商业银行等金融机构的资本利用、风险管理和资本收益情况,也关系到抵押借款人融资的合法权益,但是由于我国农村“三权”抵押工作起步晚,理论不完善,在抵押工作中还存在很多问题,只有充分研究抵押和评估中存在的问题才能有的放矢,提升抵押质量,提高评估效率和评估合理性,规范评估秩序,拓宽农民融资渠道,培养和提高农民投资意识,促进农户收入的增长,提高农村资源配置效率,优化农业发展模式,从而助力实现城乡协调发展。

国内外学者从不同角度对农村产权抵押问题展开了研究,国外研究较早,美国、德国和日本有比较完善的理论和实践体系;我国学者也从农村产权抵押的理论基础、可行性、操作条件、实施效果等方面做了详细探讨。抵押行为涉及抵押人、抵押权人,标的物等,农村“三权”抵押行为相关者包括村民个体,信用社等金融机构、国家等。

本文将从行为人决策过程角度分析国内相关研究。

二、国外研究状况

关于农村产权抵押的研究,德国和美国在农村土地使用权抵押贷款方面起步比较早,德国1949年制定并于2003年修订了《德意志农业地产抵押银行法》,建立了完备的立法体系,抵押银行由联邦政府确定范围并直接领导,以为农村发展提供资金支持为基本任务。同时以农民土地为抵押出资建立合作银行,由国家机构监督,保证农村土地使用权抵押的顺利进行(尹涛,2014)[1]。而美国通过《联邦农业贷款法》等建立规范的农村土地抵押贷款运作方式,同时建立完备成熟的地籍管理制度,以保证农地抵押贷款的顺利推行,只有优质的土地登记和管理制度才能保证抵押贷款的安全性。政府应制定严格的地籍管理制度并认真执行,市场应该助力建立规范的抵押贷款运作方式,保证抵押贷款过程的顺利进行,防范违约风险,规范抵押市场秩序。[1]

(一)完善运作体系,提高抵押行为效率

Robert J. Shiller、Allan N. Weiss (1999) [2]通过比较自动评估模型(AVM)和现有的评价方法提出了新的房地产估价系统框架,模拟密度估计和利润(DEPS)方法测量评估系统质量,限制抵押贷款承销情况、减少抵押贷款组合的违约损失,同时讨论了影响抵押评估估值体系选择的其他因素,如竞争导致的抵押贷款估值的系统误差、当前评估价格误差等。Yong heng Deng, Della Zheng, Chang feng Ling (2005) [3]等研究了中国早期的住宅抵押评估状况,通过搜集住宅抵押贷款市场的微观数据进行了严谨的实证分析,发现期权理论无法解释住房抵押市场的预付费和违约现象,其他金融经济因素也对决定提前还款风险和违约方面有重大影响,基于风险定价的住宅抵押贷款可以提高市场资源配置效率。

(二)评价抵押风险,保证抵押行为人权益

Michael LaCour-Little,Stephen Malpezzi(2003)[4]和Shu Ling Chiang,Tyler T. Yang,Ming Shann Tsai(2016)[5]等在考虑利率风险、提前还款和违约风险和随机状态变量等影响因素的基础上探讨使用简化的形式模型评估抵押贷款服务权,认为在盈亏平衡点评估服务费用的变化主要取决于直接评估成本、初始利率、利率的波动等因素,设计的简化模型可以帮助金融机构和监管机构应对风险,提高在评估交易服务费提高的经济条件下MSR的各种风险管理水平。在房地产交易市场中,可通过摊销参与抵押减少房地产止赎的影响(Rafal M. Wojakowski,M. Shahid Ebrahim,Mark B. Shackleton,2016)[6]。

国外研究是在确定评估的系统框架之下展开的,从管理、实务操作、风险控制与绩效评价等方面铺展,把抵押行为及评估工作作为一种系统工程,探讨系统内外因素的作用和交互影响是国外抵押评估研究的发展趋势。基于国内外环境的差别,相关研究在我国的借鉴意义有限,因此,本文着眼于我国社会主义新时代背景和农村在新型城镇化进程中的特殊性,结合我国国情在抵押人视角探讨农村“三权”抵押问题。

三、国内研究状况

我国房地产评估理论和实践研究从20世纪30年代开始起步,对房地产抵押评估的研究已经相对成熟,而对农村“三权”抵押行为的研究稍晚,相关研究单一不动产权展开,侧重于“三权”的抵押贷款的理论和实现方面。1991年山东省平度市云山镇开始尝试实施“双抵押”(于文平,1995)[7],村民行为前需交押金,村干部以服务定酬,服务不好押金和职位均不保,村民种地也要交押金,虽然这种抵押和本文研究所提到的農村抵押意义不同,但作为一种村民激励,对我国之后开展的农村确权,“三权”分置的政策落实和村民接受度都有积极意义。1995年,国家土地管理局发布《农村集体土地使用权抵押登记的若干规定》,专家学者开始从各个角度研究农村权利抵押问题。

从行为学角度看,农村“三权”抵押行为的产生和推进受抵押利益相关者个体因素、外部环境因素、抵押标的物等方面影响,抵押人做出抵押决策要求拥有可抵押“三权”的村民先认识到问题、产生抵押贷款的需求、激发抵押意愿,然后搜集信息,具备抵押贷款的条件,针对现有的抵押贷款选择进行评价,进而做出“三权”抵押选择,而抵押后的收益体验又会影响自己和其他村民的抵押贷款意愿和选择。

(一)“三权”抵押各参与主体有行为动机

我国农业比重较大,“三农”问题关系我国经济发展的全局,随着经济的发展,“三权”抵押相关人对抵押的需求越来越明显,参与抵押行为的需要和动机也越来越强烈。

1.国家关注“三农”问题的破解

1990年以后农业发展放缓,“三农”问题开始显现并日益严重,张陆、郭正模、薛梅(2002)[8]认为实施联产承包责任制之后土地承包和使用权固化而出现了“三农”问题,在农村实施土地使用承包权的抵押可以解决这一问题;有学者认为禁止一般农村土地权利抵押导致土地功能实现与政治功能等同,土地失去其生产要素功能,农村经济的发展要求农村宅基地使用权抵押的现象存在,应该允许农村土地使用权抵押、建立有限制的宅基地使用权抵押制度,以发挥土地融资和规模化经营等符合功能(刘云生,2006[9];沈永敏,2008[10]),同时应该在经济较发达地区,以非农收入水平高的农户为主体进行土地承包经营权抵押试点(黎翠梅,2008)[11];同时,我国大力实施乡村振兴战略,必然产生巨大的金融需求(何广文、刘甜,2018)[12],关注供给侧改革和农村金融创新需要整合农村和农户现有的财产资源,提高资源配置效率。

2.农户有利用农权进行抵押的意愿

我国农业发展放缓之后,人多地少,土地承包经营权有生产资料和生活资料的双重性,在欠发达地区土地承包经营权纯粹是一种生活资料,农民并不敢将此作为抵押,而且土地产出有限,管理困难,转出利润微薄,抵押权人也不敢将土地承包经营权作为抵押物,加之当时关于土地承包经营权的立法规定存在学术争论,土地承包经营权抵押处在两难困境(左平良,余光辉,2005)[13]。

随着我国经济平稳常态化发展,城镇化进程不断推进,外出务工求学等城市化行为使得农村留守居民数量减少而平均年龄提高,生产力呈现下降态势,同时外出务工家庭的农地、农房闲置,农民愿意通过抵押完成资源整合,减少资源浪费;随着农村居民受教育程度普遍提高,创新创业意识和风险承受能力增强,企业家型农民比例提高(黎翠梅,2008)[11],农民有通过农地权利抵押融资的需要,根据调查75.05%的农户希望国家出台农地抵押贷款政策(刘贵珍,2008)[14]。推行“三权”抵押有助于实现农民增收,提高农民生活的幸福感。

3.金融机构希望盘活农村市场

商业银行经营方式的转变使得农村金融机构萎缩,农村贷款不足(刘贵珍,2008)[14]。但随着我国经济平稳化发展成为新常态,农村城镇化发展推进顺利,农民的收入提高,新型企业家型农户占比提高,融资进行再投资的需求增加,农村金融市场是金融机构不容忽视的重要市场。但农村金融供给同质化严重(罗剑朝,曹燕子,曹瓅,2015)[15],农村金融供需失衡现象日益突出,发挥农村产权的资本功能、推行“三权”抵押可以提高农村金融的资产配置效率,有助于盘活农村金融市场。

(二)“三权”抵押行为的实践和发展

经济和社会的发展使得农村“三权”抵押成为有强烈行为动机的必然,抵押相关人有意愿有需求但市场并不完善,之后大量的研究投向农村“三权”抵押的政策分析、路径探讨和实施建议。

1.“三权”抵押的理论与制度逐步完善

农村“三权”抵押推行非常重要的障碍在理论不完善,制度不健全,顺应经济发展应当允许农户以其拥有的农权作为抵押品,现行法律应作对应修改(高圣平,陈文学,2009) [19],应从我国实际出发,运用相关法律制度,规范以下几方面:抵押登记、抵押方式、抵押评估过程、抵押权实现条件、风险机制等(韦福,2012[20];马智利,董瑾,马敏达,2014[21];白昌前,2015[22])。

目前,我国正逐步实现农村“三权分置”,并完成土地确权工作,以土地承包经营权分离成土地承包权和经营权为核心内容,农村土地三权分置可实现农村土改红利(陈朝兵,2016)[23],提高抵押登记的准确性,保证抵押登记的合法性,明确抵押后的产权归属和市场流转问题(方婷婷,吴次芳,周翼虎,2017)[24];将土地承包经营权作为抵押物不违反土地流转规定,因此土地承包经营权抵押切实可行,可以在借鉴美国、德国等经验的基础上设计适合我国国情的抵押模式(刘贵珍,2008)[14],提出完善的农村产权抵押制度设计(方婷婷,吴次芳,周翼虎,2017)[24];推进农村“三权”抵押,应通过对农村宅基地使用权抵押和农村房屋抵押的关系的界定,探讨实践中农村宅基地使用权抵押的模式,尽快建立完善的农村产权抵押法律制度和相關配套机制,促进农村产权抵押融资工作的健康有序开展。

2.“三权”抵押的模式及路径逐步清晰

为更保障抵押行为的实现,政府应对农村“三权”抵押市场积极引导,推进试点工作,进行制度创新(吕军书,豆芳芳,2014)[25],在实践中进一步从对农民土地还权赋能,创新农村宅基地抵押机制,加强农村社会保障制度建设(陈霄,鲍家伟,2010)[26]。2010年至今,众多学者将研究重点关注到农村“三权”抵押的实现模式和路径上来,结合试点区域的经济、自然和社会条件,因地制宜探讨了众多可行性很高的实践模式:王康如(2011)[27]分析了农地抵押贷款的限制因素,提出为防御单个农户贷款风险,优化资源配置,可将农户土地集中起来成立土地股份合作社,再以合作社土地向金融机构申请抵押贷款;惠献波(2014) [28]从农地金融试点的实证观察角度探讨了农村土地抵押融资实践模式的路径选择,通过对比分析我国四种典型的土地金融模式,探讨我国农地抵押融资的恰当模式;曹瓅、罗剑朝(2015)[29]等以产权理论、行为效用理论、农村金融创新理论等作为指导,开展农村土地产权抵押融资模式案例研究,指出应坚持农村土地“三权”分离、因地制宜、农地资金用途管理原则。黎毅,罗剑朝,曹瓅 (2015) [30]在此基础上提出了“政府+市场”的融资模式优化目标。

(三)行為后行为:评价与思考

行为人在落实决策后会依据体验进行评价,评价结果又会影响之后的相关问题决策,对于抗风险能力较低、决策易受诱导和影响的“三权”抵押人尤其明显。

1.抵押行为促进乡村振兴战略实施

2000年开始,佳木斯市开始以荒山荒沟等“四荒”土地和农村土地承包经营权为抵押物投放农业贷款,有效地支持了农村经济的发展(郭立业,2008)[31]。2009到2010年天门市涉农金融机构将农村产权作为抵押物,发放农村贷款,进行了成功的尝试。至此,全国各地的农村产权抵押工作如火如荼铺展开来,从整体上看农权抵押贷款效果良好。

2.农户对“三权”抵押试点评价积极

农村土地确权通过交易和分工效应影响农户收入水平和结构,尤其是显著提高了农户的工资性收入和财产性收入,但是影响农户收入的组织化效应仍未显现(刘俊杰,张龙耀,王梦珺,等,2015)[32],小规模农户经济缓解效果相对不明显(于丽红,池丽旭,兰庆高,2016)[33],并且对农民消费的短期影响有明显的滞后性、长期有显著的正向影响(丁毅,2018)[34]。从整体上来看,允许农户利用农权进行抵押贷款结果符合政策预期,参与农地抵押贷款的农户及参与试点的农业响应国家号召进行创业的意愿也显著提升(占治民,罗剑朝,2016[35];苏岚岚,孔荣,2018[36]),规模农户创业的影响效应尤为显著(苏岚岚,孔荣,2018)[36]。

3.金融机构看好“三权”抵押

农地抵押贷款对缓解农户信贷约束、提高农户信贷可得性、增强农户贷款及还款能力的心理预期、改善生产经营及收入状况均产生积极的影响(马嘉鸿,兰庆高,于丽红等,2016[37];于丽红,兰庆高,武翔宇等,2016[33]),因此应进一步完善农村“三权”抵押政策机制,扩大覆盖范围、鼓励农户参与(杨希,罗剑朝,2015)[38],但要同时注意防范风险、规范抵押流程,建立风险防范机制,简化抵押程序、提高和农户沟通的效率(于丽红,兰庆高,武翔宇等,2016)[33],保障抵押相关者权益(唐德祥,周小波,杨无限,等,2015)[39]。

(四)“三权”抵押行为受多因素影响

抵押行为从有抵押意愿到落实抵押行为,受行为人个体因素、外部环境因素等多因素的影响:农村家庭户主的性别、年龄、婚姻及健康状况、受教育程度,农村家庭人口数量、结构、兼业程度、距离县城和公路远近等可量化因对抵押行为落实有显著影响(刘盈,申彩霞,2010[40];肖轶,魏朝富,尹珂等,2012[41];庸晖,罗剑朝,2014[42];黎毅,罗剑朝,房启明等,2014 [46];于丽红,池丽旭,兰庆高等,2015[43];黄惠春,祁艳,2015[44];聂建平,2017[47];邹伟,徐博,王子坤等,2017[48];惠献波,2017[49];孟楠,罗剑朝,马婧,2017[50];黄惠春,陈强,2017[51];李景初,2018[52]);邹伟、徐博、王子坤等(2017)[48]从农村区域经济差异角度研究了农户的农地抵押贷款需求,发现不同地区农户生产经营活动性质不同,经济发展不同,其农地抵押贷款需求影响因素也存在差异;同时农户兼业程度对抵押贷款意愿有正向影响,兼业农户贷款可能性和可得性均高于纯农户(黎毅,罗剑朝,房启明等,2014)[46];孟楠,罗剑朝,马婧(2016)[50]通过对宁夏平罗732户农户数据考察,发现农户风险意识与承担能力对农地经营权抵押贷款行为响应呈现显著正向影响。

四、结语

现有研究多从理性人角度关注农村“三权”抵押的必要性和可行性,聚焦实务操作,以单一不动产权展开研究,分析可量化影响因素对抵押行为和抵押结果的影响;相对缺少系统视角和风险视角的研究,“三权”整合研究的文献不多,而农村权利抵押行为是具有高复杂性、易诱导性的系统工程,必须关注系统环境、关注行为人个体差异和风险管控。今后关于农村“三权”抵押行为的研究,可以从以下方面展开:抵押人个性心理特征对抵押行为的影响;抵押行为参与人的需要与动机差异;抵押行为利益相关者的特性和响应差异;“三权”抵押效果的提升策略等。

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