陶虹 张文娟

[摘 要]随着经济社会的快速发展，公共需求的多样性和异质性日益增加，单靠政府不再能够应对复杂的社会问题，政府不再是公共服务的天然垄断者。改革开放的快速发展，当前我国非营利组织在数量、活动和影响方面达到了前所未有的高度。要充分发挥非营利组织的作用，推动政府与非营利组织进行合作，但合作的过程中仍然存在一些问题，基于此，从政府需要转变观念、厘清双方责任以及建立合作的规范化流程等方面提出一些对策建议。

[关键词]非营利组织;合作;公共服务供给

[中图分类号]G521 [文献标识码]A

政府向非营利组织购买公共服务是提高社会公共服务供给水平和质量，满足人们多样化需求的有效路径。通过二者合作，把一些原本由政府承担的职能转移给非营利组织，充分发挥非营利组织在参加社会公共服务过程中的独特优势。那么当前政府与非营利组织合作供给公共服务的现状和困境是什么？如何突破困境寻求合作的顺利进行？

1 政府与非营利组织合作供给公共服务的现状

（1）非营利组织发展壮大为合作奠定基础。自20世纪80年代以来，在政府一系列政策指导下，非营利组织的自主性和独立性不断增强，整体能力有了很大提升，这为政府和非营利组织的互动合作提供了现实力量支撑。当前，全国非营利组织数量共829，404个，江苏、广东、浙江、山东、四川、河南、湖南、安徽、湖北、福建非营利组织数量居全国前十位。

（2）政府与非营利组织合作供给公共服务的领域不断扩大。1996年上海浦东新区社会发展局兴建了罗山市民休闲中心后，委托上海基督教青年会管理，并于1998年，将政府养老服务一并委托，我国政府与非营利组织合作供给公共服务从养老服务领域开端。目前，政府与非营利组织合作供给公共服务主要集中在社区服务、养老服务、社会救助、公益服务、残疾人服务等领域。

（3）合作供给公共服务的成效显著。首先推动了政府职能转变，政府通过授权委托，从公共服务的直接提供者转变为公共服务的购买者和监督者，把社会权力归还给了非营利组织，完成了政府的角色转换。其次，提升了公共服务供给的质量。非营利组织植根于社会，贴近社区，反应迅速，能够为社会大众提供多样化、高质量和个性化的公共服务。比如，在传统的社区管理中，社区居民主要是依托街道办和居委会，但是这些组织日常管理事务较多，没有足够的人力以及能力来提供公共服务，而专业的社区非营利组织能够有效地给居民提供高质量的服务，满足居民需求。

2 政府与非营利组织合作供给公共服务的困境

2.1 政府职能转变不到位，合作难以深度开展

首先，政府在对非营利组织地位和作用的认知上存在偏差。尽管国家很多政策文件中把发展非营利组织作为社会建设的重要任务之一，但由于受传统观念的影响，部分政府部门对非营利组织存在一些偏见，把其作为党政机关的代理机构，管理也往往流于形式，缺乏必要的指导和扶持。对体制外萌生的、自下而上的非营利组织持保守、谨慎的态度，缺乏信任。其次，在实践中政府职能转变相对缓慢，虽然政府将一部分职能转移给非营利组织，但是相关的政府职能部门仍然通过各种方式进行干预，设立关卡，使非营利组织缺乏有效承接政府职能的途径以及成长机会，非营利组织的作用自然无法有效地发挥，使其丧失了独立性和自主性。我国的很多非营利组织是在政府的主导下发展起来的，非营利组织对政府有较强的依赖性，非营利组织的合法身份、政策制度环境都依赖于政府，在合作过程中形成了“非对称性依赖”的格局。在政府与非营利组织合作的实践中，政府往往会邀请有经验的非营利组织机构入驻该区域来承接公共服务项目，非营利组织在合作的过程中往往会成为政府的“代理人”，依附于政府的资源来发展壮大自己，久而久之非营利组织也不愿意跳出“舒适圈”，循环往复，依附性会越来越强。

2.2 合作的法律法规缺乏，合作规范性较低

首先，政府与非营利组织合作常常是建立在熟人关系或者感性认知基础上的。在合作过程中，政府与非营利组织常常是一些非正式的合作，比如，在合作中政府部门的负责人与非营利组织的负责人一直在打交道，政府部门负责人会觉得有安全感，如果一旦换掉非营利组织的负责人，那么政府部门很有可能不信任该组织而终止合作。其次，目前，虽然政府与非营利组织合作供给公共服务已经取得了一定的成效，一些地方政府也制定了政府购买公共服务的指导性意见以及实施和考核办法，但是，由于各地方政府对于政府向非营利组织购买公共服务普遍缺少理论指导和实践经验，所以往往出台的行政法规或条例实际缺乏指导性，其规定的具体实施方法往往缺少可操作性，其制定的考核评估办法缺乏科学合理性，等等。比如，在二者合作过程中，非营利组织往往会比较担心合作过程中政府部门领导的换届，往往伴随着政策的连续性断开，影响他们的合作方式与内容，例如资金的支持力度等。

2.3 非营利组织独立性不强，社会认可度不高

“强国家，弱社会”的传统社会格局，使非营利组织在组织管理上依赖政府，依赖政府的扶持和庇护，借助政府的权威来参与社会公共事务。双方的合作应该建立在平等协商的基础上，但现实情况是，即便是相对独立的非营利组织，在公共服务供给中也没有足够的能力和地位与政府处于平等的谈判和协商地位。一方面，非营利组织缺乏足够的资源，而且其资源募集能力薄弱。另一方面，非营利组织还缺乏足够的社会信任，甚至缺乏基本的社会认可。非营利组织是民间力量的化身，本应代表某一民间群体的利益，但是，在现实运作中，许多非营利组织为了求得自身发展，往往呈现出倾向于政府的价值取向，没有意识到自身肩负的社会责任，这不利于非营利组织公信力、公众认同度的提高。

3 提升政府与非营利组织合作供给公共服务的对策

3.1 转变政府职能，准确把握政府的监管角色

政府必须正确对待非营利组织。非营利组织承接公共服务不可避免会存在一定程度的风险，但是，不能因为存在风险就拒绝与非营利组织合作。正确的做法应该是在合作的同时加强对非营利组织的监管来规避风险。以开放和宽容的态度看待非营利组织，使其获得更为宽松的发展环境，同时进一步改善和加强对非营利组织及其合作过程的监管。

3.2 建立健全规范化的合作流程

政府要结合我国实际，建立健全规范化的合作流程。首先，政府要切实了解社会需求，收集社会公众对公共服务的需求情况等信息，制订具体的项目合作计划，以确定需要向非营利组织购买的公共服务的质量和数量，并制订相关的财政收支计划，确保公共服务的有效供给;其次，政府应鼓励非营利组织积极承接公共服務，坚持公开、公正、平等的原则，严格把关承接公共服务的非营利组织，对其资质和能力进行考核，最后在项目实施过程中政府要承担起监管职责，合作结束后要邀请第三方对非营利组织生产的公共服务项目进行评估。

3.3 规范合作中政府与非营利组织之间的责任关系

在政府与非营利组织的责任关系中，二者应该是相互协商的平等的合作关系。在此基础上要规范二者间的关系，明确双方的职责范围：政府掌握着非营利组织发展的政策制度等资源，因此，政府应该积极承担制度环境供给的责任，宏观上要扩宽非营利组织登记管理制度，提供一个宽松的发展环境，在微观合作方面主要是制定一些相关的公共服务政策以及制度，确定服务项目的内容和执行的标准，其主要责任是财政责任和评估监管责任;非营利组织负责筹集资源、生产与提供公共服务，积极回应公众需求，二者共担责任、分工合作、共同努力，使公共服务能够高质量地提供给公众。

[参考文献]

[1] 李国武.公共服务领域政府与社会组织关系研究[J].科学决策，2011（07）.

[2] 苗红培.政府与社会组织关系重构——基于政府购买公共服务的分析[J].广东社会科学，2015（03）.