杨建国 李紫衍

[摘 要]决策活动既是政府管理的首要环节，又是破解政治、经济、社会等问题的前提和基础，也是容易出问题并难以追究责任的活动。公共决策过程中引入专家咨询制度可以防止政府决策随意性、提高公共决策科学性，促进政府与社会公众良性互动。公共决策专家咨询制度具有目标价值、规则体系、实施保障和调整对象四个维度。专家咨询制度文本规则体系方面缺乏独立完整的设计、实施保障方面缺少约束力与问责机制、调整对象方面适用范围与形式不明确，专家参与环节的民主性不足。重构公共决策专家咨询制度的基本理路在于完善立法保障、规范管理程序、明晰适用范围、健全责任机制。

[关键词]公共决策;专家咨询;法治化;科学化;民主化

中图分类号：D63-3 文献标识码：A 文章编号：1008-410X（2019）05-0073-08

一、引 言

经过四十多年的改革开放，中国基本实现了从农业国向工业国的跃迁。从某种意义上讲，“中国道路”的奥秘在于“中国的决策体制是中国政治体制的中枢系统，也是决定中国发展的关键因素。”[1]政府管理活動可以分为决策、执行、协调、监督等，其中，决策活动既是政府管理的首要环节，又是破解政治、经济、社会等问题的重要前提，甚至可以说“管理就是决策”。

然而，在中国经济社会迅速发展并取得令世人瞩目成就的同时，社会利益结构日趋复杂化，政府面临着更为复杂的决策环境，决策失误时有发生。

为防止政府决策随意性，提高决策科学性，促进政府与社会公众良性互动，我国公共决策过程中引入专家咨询制度非常必要。

从党的十六大提出改革和完善决策机制，推进决策科学化民主化，完善重大决策的规则和程序，实行决策的论证制和责任制，到党的十八大要求充分发挥智库的作用，建立并完善问责和纠错制度，中央政府非常重视中国特色新型智库建设，并把专家论证作为重大行政决策法定程序之一。

与此同时，我国省级政府基于“减少决策随意性、降低政府和行政首长的决策压力、避免决策风险和对社会的不良影响等多方面因素考量”[2]，纷纷出台涉及公共决策专家咨询的相关决定、规定、意见或通知等。本研究以28个省级地方政府的51项政策文本为例，基于制度分析的四个维度，即目标价值、规则体系、实施保障和调整对象，认识和理解公共决策专家咨询制度现状，反思专家咨询制度文本的缺陷与不足，并提出重构公共决策专家咨询制度的基本理路，希冀为促进决策的法治化、科学化、民主化提供知识支撑与制度指引。

二、分析框架与政策文本梳理

（一）分析框架

道格拉斯·C.诺思提出，制度是“社会的游戏规则，更规范地讲，它们是为人们的相互关系而人为设定的一些制约。”[3]（P3）其中，目标价值、规则体系、实施保障和调整对象是实现制度既定目标的四个要素[4]，分别规定了制度的价值导向、具体内容、实施条件和作用范围。制度的目标价值要求直接规定了专家咨询制度的运行与发展方向，尽管不一定直接体现为制度，但作为制度的灵魂贯彻始终;规则体系则细化到包括专家遴选标准、参与的环节、形式及权利等具体规定，使制度有了程序化的具体内容;实施保障是保障专家咨询制度能够顺利实施的主客观条件，包括实施主体和实施手段，如专家参与决策咨询论证的奖惩以及考核方式等;调整对象则给予制度一个运行场所和作用范围。

省级地方政府在全国政府体系中处于上承中央，下启地方（市县级地方政府）的关键位置，不仅是贯彻落实专家咨询制度的重要主体之一，也是推进专家咨询制度变迁路向的探索者。上述四个要素不仅包含制度文本分析的通用指标，而且指向了公共决策中专家咨询制度的各个层级结构：第一层级为目标价值，即制度规则体系和实施保障的逻辑起点;第二层级为规则体系和实施保障，两者互相策应配合，并作用于第三层级——制度调整对象——作用范围之中。因此，制度要素与层级结构维度构成了本研究中政策文本分析的基本逻辑。

（二）政策文本梳理

在制度文本的搜集过程中，选取发文单位为省（直辖市、自治区）级地方政府及其直属机构，政策类型包括规定、规则、细则、意见、办法等。通过在百度网页、省级政府及相关部门官方网站、“北大法宝”等网站中以“省级地方政府名称+专家咨询/决策”为关键词并以“模糊检索”的方式进行检索，最终筛选得到28个省级政府（包括21个省、4个直辖市、3个自治区）共计51份涉及行政决策专家咨询内容的政策文件（见表1）。

其中，省级地方政府发布的专门针对决策专家咨询制定的政策文本有14份，以省级地方人民政府为主体发布的有9份。从现有的制度文件的名称可看到，目前的专家咨询论证都是针对重大行政决策制定的，对一般行政决策并未有相关规定。因此，本文标题中所出现的决策，特指重大行政决策。

从已发布文本的法律位阶来看，自2004年起至2018年12月1日，我国省级地方政府层面共出台21部相关地方政府规章、29份地方规范性文件以及1份地方工作文件（见表2）。在每一包含决策专家咨询论证相关内容的中央指导性政策文件下发的当年及次年，都是地方政府相关政策文件颁布的相对高峰期。

对照各省已发布政策文本的各项基本信息，发现各省对于行政决策专家咨询论证制度的建设程度不尽一致，尚处于探索阶段。各省发布的相关文本数量、发布文本的法律位阶以及文本的针对性等方面直接体现该省对于构建决策专家咨询论证制度的重视程度。目前超过一半的文本是以规范性文件的形式发布，说明我国地方决策专家咨询论证制度建设的法律保障位阶不高。

三、公共决策专家咨询制度的基本内容

政府重大行政决策中的专家咨询论证是推进科学决策、民主决策、依法决策的重大举措，对于降低决策风险具有重要意义。在省级51份制度文本中，对专家咨询的制度目标和价值取向均作了较为明确的规定。

（一）基于目标价值的分析

1.宏观层面。其一，专家咨询论证制度的建立，有利于充分发挥专家在决策系统中的作用，进一步规范政府决策，将民主政治朝着制度化、规范化的方向推进。在51个制度文本中都有相关论述。其二，地方政府加强和改进决策专家咨询论证工作及制度建设，是对中央建设中国特色新型智库战略部署的积极响应，对于提高决策质量与水平有着重要意义。在十八届三中全会提出“中国特色新型智库建设”概念之前的文本表述为向决策系统提供“信息和智力支持”。其三，如《湖南省人民政府重大行政决策专家咨询论证办法》指出，咨询委的建立是省政府加强与院士专家密切联系的重要纽带，是发挥高层次人才优势，推进科学、民主、法制决策的重要组织形式。

2.微观层面。一方面，确定专家咨询地位。《国务院关于加强法治政府建设的意见》指出，要把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查和集体讨论决定作为重大决策的必经程序，建立完善部门论证、专家咨询、公众参与、专业机构测评相结合的风险评估工作机制。地方政府在制度文本中对此作出回应，将专家咨询作为重大行政决策制定程序的法定环节，从制度层面上确认其地位。另一方面，规范专家咨询行为。在14份针对决策专家咨询论证的专门政策文本及少数非针对性文本中，对需要专家进行咨询论证的范围、内容以及权利义务等方面作出相关规定，以此规范专家咨询行为，完善了政府重大行政决策中专家咨询制度的具体运行机制，提高了决策的科学化、民主化与法制化程度。

（二）基于规则体系的分析

1.专家的选聘。51份省级文本中有23份提及专家聘用的相关内容，约占总数的45.1%。在这23份文件中，全部实行专家聘任制，聘期从2年～5年不等;关于聘用标准达成的基本共识是选聘的专家必须在本专业领域具有权威性和代表性，并兼顾均衡性。少数几份文本将标准进一步具体化，主要包括思想政治觉悟高、道德责任感强、时间精力充沛、公正客观、经验丰富等，但仍属于较为空泛的文字表述。主要的专家征集方式有个人申请和单位推荐两种形式。4份省级文本对专家征集的审核材料进行了规定， 9份省级文本对专家选聘流程进行了相关规定，要求于正式聘任之前进行筛选、审核等流程。

目前，省级地方政府對决策咨询论证环节中专家的选用主要有三种方式，区别在于是否建立专家库以及是否选用专家库中的专家。其一，未建立专家库的省级地方政府大多采取由决策机关或决策承办单位自行选择专家的方式进行专家咨询论证;其二，部分建立专家库的省级地方政府规定从专家库中随机抽取专家进行咨询论证;其三，建立专家库的省级地方政府除从专家库中随机抽取专家之外，根据决策的重要性等可以邀请专家库外的国内外相关领域知名专家，但原则上以库内专家为主，库外专家为辅。

山东省提出特聘专家动态调整机制，可根据工作需要随时增补相关专家。

第一种方式具有更大的专家选聘空间，政府拥有更多的自主选择权，也具有更高的人为操作空间，有更高的概率出现腐化的知识与权力结合的“专家政治”现象。后两者更具客观性和随机性，在一定程度上避免了因政策偏好等原因影响专家咨询论证过程的中立性。

2.专家咨询论证内容与方式。14份省级地方政府制度文件对专家咨询论证内容进行了相关规定，约占总数的27.5%。以《四川省工商行政管理局行政决策专家法律咨询论证制度》中的相关规定为例，咨询论证内容为咨询论证事项是否符合国家现行法律、法规、政策的规定，必要性、重要性和可行性论证以及风险性评估等。通常采取专家咨询论证会以及网络、电话、书面征求意见形式进行。

上述决策专家咨询论证主要发生在政府决策的方案评审环节，是专家咨询论证的相对被动形式，弱化了专家咨询论证在决策中的作用，未充分有效地发挥决策专家咨询论证的主动性。北京市在制度建设中则充分调动了专家的主动性，专家可根据个人专长和研究领域，就某一问题进行调查研究，提出咨询意见及建议，并以工作简报和信息等形式报送市政府及相关部门，

使专家从被动咨询论证变为主动论证，能够更有效地发挥专家专长，突破专家知识在实际应用上的局限，从方案论证环节拓展到了决策动议环节。

从总体上看专家参与，有10份文本规定专家可参与决策动议环节，6份文本规定专家可参与方案制定及调研环节，而最为关键的决定环节，仅有4份文本提及专家参与，专家咨询论证意见主要作为政府决策的参考，在政府最终决策上并不具备决定性作用。仅有一份文本——《上海市重大行政决策程序暂行规定》——规定“经专家论证认为决策在专业上、技术上不可行的”，决策程序终止。

3.专家的权利与义务。权利与义务体系是决策专家咨询论证制度规则体系的重要组成部分，明确专家的权力与义务能够进一步规范专家咨询论证行为，也是防范决策风险发生时责任推诿的重要前提。专家应拥有查阅资料、参与调研、列席相关会议、合法取得报酬、独立开展论证不受干扰等权利。《山东省人民政府决策咨询特聘专家工作规则》更是规定参与决策咨询论证的专家可以享有优先承担课题的权利。

同时，专家应承担对咨询论证意见负责、遵守纪律、服从监督管理、保守秘密、对利益相关决策进行回避等义务。接受培训，使自己能够更好地提供咨询论证服务也是专家应尽的义务。在专家库中的专家对外不以专家库成员身份参与商业活动，不在两个机构中兼职也是专家需要遵守的职业操守。但上述权利义务的基本规定仍有很大一部分文件中并未作出。

（三）基于实施保障的分析

实施保障是确保制度能够有效运行的必要条件。政府决策专家咨询制度有效运行离不开专家的考核、奖励及责任追究等机制构件，制度文本本身的性质，即其权威性、合法性、针对性等也是重要的客观条件。

1.考核及奖励机制。对专家进行考核是一种规避决策风险的保障措施。专家考核作为一种日常机制，主要针对的是专家库中的专家。地方政府决策专家库的设立也是对中央“中国特色新型智库建设”的一种回应。约39.2%（20份）的制度文件提及要建立决策咨询专家库或专家咨询委员会;对专家库中的专家实行动态管理，并以考核结果作为专家评估调整的依据，即续聘或退聘的参考。但对于考核的具体方面，如考核项目、考核组织等内容均未做具体规定。

根据赫兹伯格双因素激励理论，人对工作的态度在很大程度上决定着工作任务的成功或失败。保健因素能消除专家在工作中的不满意感，而激励因素的存在能够提升专家咨询论证工作的满意水平。地方政府对专家咨询论证的意见进行反馈是对专家咨询工作的认可与尊重，是专家咨询论证工作中重要的保健因素，也是增加专家咨询论证参与感的重要途径。目前仅有11份制度文件提出要对专家咨询论证的结果进行反馈。如《湖南省行政程序规定》提出“决策承办单位应当对专家论证意见归类整理，对合理意见应当予以采纳;未予采纳的，应当说明理由。专家论证意见及采纳情况应当向社会公布。”

奖励机制的存在能够进一步提高专家咨询论证工作的实施有效性。目前仅有6份制度文件的文本中有关于奖励机制的规定，占11.8%。不仅包括物质奖励，如给予一定的咨询报酬，或是针对优秀建议设立奖金奖励;而且设置相关奖项、表彰措施，对作出突出贡献者给予一定荣誉。如湖北省设立省级决策咨询奖，辽宁省建立“决策咨询建议表彰激励机制”，黑龙江省设立“省政府省长特别奖”等。

2.专家问责机制。当政府进行决策时，可能会陷入“有组织地不负责任”困境，即由政府、企业、专家主导构建话语体系以互相推诿逃避责任，导致决策失败后难以确责或后果无人承担。建立专家决策问责机制是有效避免“有组织地不负责任”的重要保障之一。有别于专家权利与义务中提到的“积极责任”，这里所指的责任是消极状态的责任追究，以“责任追究”的形式倒逼专家对其咨询论证内容的科学性负责。

目前51份制度文件中只有7份文件文本对决策专家咨询的问责问题有所规定，8份文件仅提及，剩余文本（约占70.6%）未有与专家问责的相关表述。但现有文本对专家问责的内容表述也相当模糊、简略。例如，《贵州省人民政府重大决策程序规定》第十一章第四十九条规定：“受委托的专家、专业服务机构或者组织应当以诚信和认真负责的态度履行合同约定，无正当理由不按时尽职履行合同约定提出意见和建议的，根据情节给予批评、解除合同，由有关主管机关降低信用等级、撤销政府赋予的荣誉;违反法律、法规、规章或者国家有关规定，造成严重后果的，追究相应的法律责任。”对问责主体与客体、问责事由、问责内容、问责程序、问责形式等具体內容的规定进行极简化处理，同时略过问责结果与问责救济等内容。大多数文本中仅涉及对专家的违法行为进行法律责任追究，对专家咨询论证意见失误导致决策失败情况下的责任追究不做讨论。概而言之，我国专家问责机制尚未成型。

3.政策文件的权威性。保障文本内容得以具体化落实的重要客观条件包括制度实施主体是否具有权威性、其发布设立是否具备合法性以及其内容规定是否具有针对性。首先从制度实施主体的权威性角度进行分析。51份制度文件中37份由省（直辖市、自治区）委省政府发文，约占总数的72.5%;14份为省（直辖市、自治区）委省政府下属职能部门发文，约占总数的27.5%。因此，省（直辖市、自治区）委省政府是推动决策专家咨询论证制度实施的基本主体。其次从文本的法律位阶角度进行分析。以制定主体及程序为评判标准， 21份是以规定的形式出台，占41.2%;12份是以规则、细则的形式出台，占23.5%;8份是以意见的形式出台，占15.7%;6份是以办法的形式出台，占11.8%;2份以制度的形式出台，占3.9%;另各有1份是以通知、章程的形式出现。

可见，真正上升到法规层面的政策文件占少数。最后来看制度的针对性问题。在51份制度文件中，直接以“决策专家咨询论证”“决策咨询”（或相近义表述）为题的专门性规定共有14项，占27.5%，更多的制度文件被涵盖于“决策程序”“‘三重一大决策事项”“行政决策机制”等制度规定。

（四）基于调整对象的分析

制度的调整对象，即制度系统的要求所指。制度调整对象的界定，给予制度以明确的作用范围及运行场域，保证制度有效性的发挥。在51个省级政策文本中，基本上对决策专家咨询论证制度的调整对象有较为具体的规定。概括而言，“对社会经济发展具有长远性、全局性、战略性的重大问题”都应进行专家咨询论证。主要涉及地方立法类、年度计划及规划类、宏观调控类、财政及资产安排处置类、国计民生类及其他战略性重大政府决策。 “其他重大行政决策”扩大了地方政府对专家咨询论证的决策范围的自由裁量。

根据各省、直辖市、自治区的具体情况，咨询论证范围都有与其地方性特色相对应的调整。例如，贵州省是我国少数民族聚居的省份之一，在相关政策文本中就将“制定或者修改事关少数民族和民族自治地方经济社会发展的重大政策”单独提出;广东省因其地理位置等因素影响，在其省级相关文本中将“与港澳共同编制区域经济社会发展中长期规划、专项规划、合作计划，制定涉港澳的相关法规规章以及重大合作项目决策等”纳入专家咨询论证的范围之中。

在51个省级文本中，对于突发事件的决策专家咨询存在三种情形。一是将突发事件的决策排除于专家咨询论证制度的适用范围，单独建立应对突发事件的决策体系。二是将应对公共安全问题突发事件的政府决策纳入专家咨询论证的范围，如黑龙江省人民政府发布的《省政府重大决策专家咨询论证制度》，但对于公共安全问题突发事件的范围定义及具体咨询论证办法并未在文本中明确提出。

三是未作单独说明。在地方政府层面上，尚未对突发事件的决策专家咨询问题形成统一认知，甚至有些文本对其进行了模糊化处理。

四、公共决策专家咨询政策文本的反思

（一）规则体系方面缺乏独立完整的设计

基于51个制度文本的分析，目前我国决策专家咨询论证制度虽初具雏形，但尚缺乏独立完整的体系设计，并未出现对专家选聘、咨询内容、参与环节及方式、考核机制、奖惩机制等各个环节进行整体设计的政策文件。无论是专门性的文本，还是涉及决策专家咨询内容的文本，都只是对其中的一个或几个环节进行规定，甚至有些规定语焉不详，在实际操作中制度运行容易出现错漏之处且无章可循。具体而言，存在专家遴选的标准及流程未有实质化规定、专家的权利与义务规定不完全、专家咨询论证方式概而化之、专家意见反馈机制缺位等诸多模糊化处理的问题。从全国范围而言，省际制度规定缺乏相互联系，且省际差异显著，全国的决策专家咨询制度建设难以形成一个有效整体。

（二）實施保障方面缺少约束力与问责机制

一方面，制度文件的整体法律位阶不高，制度运行保障的客观条件缺位，可能导致法律约束力不足。同时，专家咨询作为行政程序之一，缺乏上位法的统领与指导。另一方面，专家咨询论证行为的责任制度（包括问责机制）缺失严重。专家咨询论证行为结果对其利益不产生影响，直接导致其咨询论证行为的随意性，甚至为政府部门或利益集团的偏好所摆布等不良后果。同时，缺乏问责机制，专家、政府得以“有预谋地有组织地”不负责任，专家在参与决策咨询的过程中形式化、空洞化的特点愈发明显，类似“专家秀”的现象屡见不鲜，专家咨询甚至沦为政府部门规避、推卸决策责任的工具[5]（P98）。长此以往，公众对政府决策的信任度会大大降低，对专家决策咨询的效用也会产生质疑。

（三）调整对象方面适用范围与形式不明确

一方面，专家咨询的适用范围不明。专家咨询是政府重大行政决策法定程序中必不可少的一环，但对政府重大行政决策的范围界定十分模糊、笼统。从内容规范性的角度看，仅有部分地方性法规、规章或规范性文件对专家咨询论证范围作出界定，尚缺乏全国统一的界定标准。从具体实践的角度看，法律法规及政策文件中并没有规定专家咨询的范围，地方政府对决策是否进行专家咨询的自由裁量权过大，同时最终决策权仍然掌握在政府部门手中。另一方面，专家进行咨询论证的形式不明。一是在部分制度文件中提及专家咨询论证可采用个人、小组或集体的咨询形式，但具体在何种情境采用何种形式没有作出明确规定。二是重大行政决策分为特别重大和一般重大，在立法或实践中都没有明确说明两种决策类型应分别对应何种专家咨询形式。

（四）专家参与方面民主性不足

将专家咨询论证引入公共决策的制度化、规范化框架中，是为更好地发挥专家知识在相关决策领域中的作用。但在决策专家咨询论证制度的构建中，专家参与公共决策的民主性受到了阻碍。基于51份省级地方政府相关制度文件的分析，专家咨询论证主要参与环节为对方案风险的防范、评审及评估，对方案进行可行性论证等，在决策动议以及最终决定环节缺位，专家参与环节的民主化程度不足。目前未在制度层面上落实专家地位，专家知识缺乏参与决策的民主途径，因此对其研究领域中的某些公共问题聚焦的主动性低下，有些重要的公共问题可能因未纳入重大行政决策事项的范围而被忽视。如若专家拥有决策动议的权力，这些问题能够被专家识别，从而进入决策动议环节，将有效规避社会运行过程中可能存在的风险。公共决策的最终决定环节中，专家咨询意见通常仅作为政府决策者的参考，受限于政府决策者的政策偏好，而知识与权力的同构无疑会加重决策风险。

五、公共决策专家咨询制度的重构

（一）强化专家咨询的立法保障

其一，加强决策专家咨询论证制度的国家层面立法。首先，专家咨询已被确定为重大行政决策的必经程序，属于行政程序，需要制定相应的上位法对其进行统领和指引。其次，在制定上位法的基础上，逐步补充地方性法律规章，最终形成政府决策专家咨询制度的统一、全面的法律体系，改变我国相关立法中基本法缺位以及地方立法法律位阶低、质量差、不统一的现状，破解省与省之间缺乏整体性制度构建的局面，同时为决策专家咨询提供更加健全、合理、有序的法律保障。如日本就以行政法体系为依托，审议会作为附属行政机关的咨询组织而设立，在其《国家行政组织法》第八条对审议会类型的行政机关作出明确规定，在其《行政程序法》对咨询程序作出规定。此外，针对不同类型的决策均制定相应专家咨询活动的规定。其二，不断提高地方层面制定的相关政策文件的法律位阶及其地方适应性。各省、直辖市、自治区应当检视本省、直辖市、自治区内已颁布的相关政策文件，其法律位阶是否在实践中具有足够约束力，其文本内容是否具有整体性，其内容是否具有先进性及地方适应性。个别未制定相关法律法规、政策文件的省份应将其提上日程。部分暂行的制度文件应当根据其实际运行效果作出补充、修改后正式发布。

（二）规范专家选聘及管理程序

决策的风险有一部分来源于传统封闭式决策的单一决策主体结构，专家咨询的引入进一步扩大了决策主体范围，但参与咨询的专家结构对于降低决策风险也至关重要。目前在专家遴选聘用方面，政府部门掌握极大的自由裁量权，这也是导致整个遴选聘用过程不够公平、公正、透明的原因之一[6]。为确保决策专家咨询论证环节的顺利开展，避免因专家遴选不当而造成不良影响，应对专家遴选机制进一步规范、完善及统一。一是整个专家遴选过程必须秉持公正、公开、透明的原则。专家遴选标准制定、遴选组织主体、遴选具体程序等应在法律允许范围内向社会公开，将专家遴选过程置于阳光下，接受公众监督[7]（P174）。二是对于不同决策类型所对应的专家咨询人数及结构应作出合理界定。合理的专家人数限定有助于提高专家咨询环节的工作效率及意见采纳率。

在专家构成上，不仅需要具有相关专业学科背景的专家参与，行政、法律领域内的专家参与能帮助科研类专家形成综合性、宏观性的合理咨询意见。

三是设计合理的专家管理机制，尤其针对专家库的管理，需要建立一套准入准出标准，合理限定专家资格。一方面，要具体化专家准入门槛，

从专业背景、职业素养、思想品格、职称级别、主观意愿等多方面综合考察专家是否具有为政府决策做咨询的资格。另一方面，对工作懈怠、咨询行为不当的专家予以剔除，确保专家能够保持自己的职业素养，确保遴选出的专家都具备高能力、高素养。

（三）明晰专家咨询的范围及方式

明晰专家咨询的范围及咨询方式是提高政府决策专家咨询制度可行性的重要内容。首先，明确专家咨询范围，即确定上文所述的政府决策专家咨询制度的调整对象，给予制度明确的作用场域。政府所面临的决策问题具有区域性、动态性及复合性等特点，相应的法律法规应采取添加兜底条款等灵活的应对方式对决策范围作出规定，并逐步从重大行政决策扩大到一般行政决策。其次，明确专家咨询在公共决策中可参与的环节。目前，专家的参与局限于方案评审环节的咨询论证，应向其他环节拓展。如辽宁省提出建立和完善“专家日常建言制度”，通过决策咨询委员会的组织，通过提交研究报告、咨询建议、参加决策咨询论证会议和列席重要会议等形式，为咨询委员及专家学者与党委、政府之间建立便捷通畅的沟通渠道，鼓励咨询委员和专家学者日常建言献策，积极识别尚未受到党委、政府关注但切实存在的重大社会问题。再次，明确专家咨询的方式既要注意节约行政成本，又要提高整体的行政效率。必须区别对待不同种类的政府决策，尤其是对特别重大和一般重大的决策进行区分处理。如《湖南省院士专家咨询委员会章程》规定，“特别重大行政决策由院士专家组集体论证或外聘论证;院士专家可以提交报告或在会上直接提出;一般重大行政决策采用小组、个人或招标。”

在专家参与名额上也有所区分，如广西壮族自治区规定：“涉及面较广、争议性较强或内容特别复杂、敏感的重大行政决策，一般应有9名以上专家参加咨询论证，一般重大的7名以上。”

（四）健全专家咨询的责任机制

完善专家责任机制，进一步提高专家的责任意识，明确专家对于其咨询论证行为所需要承担责任的具体情形、责任类型、追责方式及追责主体、追责程序等具体内容。我国制度文本中尚未对此作出具体规定。然而，有权必有责，专家应当承担与其权利、义务相对应的责任。

应当落实专家咨询的权利与义务，以此作为完善专家问责机制的基础。专家在重大行政决策咨询论证过程中应当享有参与相关会议、参与调研、查阅资料、合法获取报酬及活动资金保障等权利，同时应当履行公正、客观、合法咨询论证，遵守程序规定，遵守职业道德，严格保密，接受政府管理以及来自政府、公众的双重监督等五个方面的义务。如若未履行或不称职履行上述义务，专家应当根据实施情况承担包括纪律责任及法律责任在内的多种责任。

不同责任类型对应不同的责任承当方式，纪律责任可以通过相关学术机构的组织规章予以责任认定及追究，具体包括训诫、通报批评、公开谴责等多种形式。法律责任包括违宪责任、刑事责任和行政责任等，应当由不同的问责主体根据相应问责程序对专家进行责任追究。

参考文献：

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[5]朱 伟.民意、知识和权力：政策制定过程中公众、专家与政府的互动模式研究[M].南京：南京大学出版社，2014.

[6]胡志强，李陆祥，常 征.科学决策与专家咨询——基于省级地方政府制度建构的分析[J].自然辩证法研究，2018，（8）.

[7]杨 寅.行政决策程序、监督与责任制度[M].北京：中国法制出版社，2011.

责任编辑：陈文杰