赵双双

摘 要：本文从政府在公共政策中的职能与责任出发，从中国的污染现状引出环境外部性问题，接着政府出台《环境保护税法》，发挥政府职能，履行政府的责任，税务机关深入、贯彻、落实《环境保护税法》，力图从立法和税收角度改变环境现状，最后，指出《环境保护税法》制定上存在的问题和税务机关在具体落实过程中需要改进的地方，以求最大程度的改善环境。

关键词：环境保护法;外部性;税制改革;政府行为

一.环境污染物性的理论基础

在论及外部性理论方面，马歇尔、庇古和科斯三位学者贡献最大。

马歇尔的“外部经济”理论认为：“我们可把因任何一种货物的生产规模之扩大而发生的经济分为两类：第一是有赖于重工业的一般发达的经济;第二是有赖于从事重工业的个别企业的资源、组织和效率的经济。我们可称前者为外部经济，后者为内部经济。

庇古的“庇古税”理论：马歇尔理论指的是企业活动从外部受到影响，而庇古所指的是企业活动对外部的影响。庇古认为：由于环境污染具有负外部性，造成资源配置的低效和不公平，应该使用税收手段增加企业的成本，征税额应等于污染企业对外部环境所造成的损害，迫使企业将负外部性内部化，这样资源配置就可以达到帕累托最优状态。

科斯理论：关于科斯定理，比较流行的说法是：只要财产权是明确的，并且交易成本为零或者很小，那么，无论在开始时将财产权赋予谁，市场均衡的最终结果都是有效率的，实现资源配置的帕累托最优。而实际上，科斯定理所要求的前提往往是不存在的，财产权的明确有时是很困难的，交易成本很多时候也不为零。因此，依靠市场机制矫正外部性是有一定困难的。但是，科斯定理毕竟提供了一种通过市场机制解决外部性问题的一种新的思路和方法。

许多学者对环境问题的研究主要集中外环境污染的外部性上，环境规制手段作为外部性的解决办法被提出。环境保护具有公共物品的属性，而环境污染具有负外部性，这两种特性导致市场调节机制失灵，从而必须借助政府的管理职能，对环境污染行为进行管制，即通过制定并实施有关环境污染与环境保护的规制政策和工具，对各相关经济主体的经济活动进行干预，从而更好实现社会经济与生态环境和谐发展。而此时，环境保护税法应运而生。

二.《环境保护税法》的实施存在的问题

《中华人民共和国环境保护税法》已于2018年1月1日起施行。其规定在中华人民共和国领域和中华人民共和国管辖的其他海域，直接向环境排放应税污染物的企业事业单位和其他生产经营者为环境保护税的纳税人，应当依法缴纳环境保护税。

环境保护税法实施以来，对企业加大了监管力度，环境质量得到很大改善，但是政府在具体的实施方法和效果上还存在一定问题。

第一，征税范围窄、减免项目多。随着环境问题严峻性的凸显，很多国家扩大征收范围和开设新的税种，而现阶段我国实施的环保税法更多内容直接照搬排污费的标准，而新兴的污染源（如二氧化碳排放问题、重金属污染）并未纳入环保税的征税范围。另一方面，我国的环保税法对特定的场所（城镇污水处理厂、生活垃圾处理等）排放量不超标准给予减免税的政策。根据环保局最新的数据监测，这些场所排放的污染物已经成为部分地区的主要污染源，治理措施不到位极可能产生严重的环境问题。

第二，环境保护税税率偏低，难以起到惩戒企业的作用。相比增值税、企业所得税等税种而言，环保税的税率偏低，征收的税款难以满足环境治理的资金需求，在一定程度上增加财政的困难。与企业获得经济利益相比，企业负担的环保税所占比例较低，不能起到震慑企业的作用。

第三，在具体的征收中，因排污許可证制度落实不到位，许多企业没用精确而系统的数据，税务机关在征收过程中难以获取准确的数据。另外，在税务系统的征收环节，虽然采用按月计算，按季征收，但是对拥有多个排放口或多个污染物的企业来说，填写报表过于复杂。同时由于报税系统不稳定以及企业办税人员变动频繁，导致企业提供的数据不能如实反映污染物的排放量，加大了环境保护税的征收困难。

三.税务部门的征管建议

第一，拓宽环境保护税法征税范围，扩大税基。

目前实施的环境保护税法中的应税污染物仅包括了大气污染物、水污染物、固体废物和噪声四类污染物，税基范围小，不利于环境保护目的实现，应税污染物的类型要根据实际情况和经济发展水平不断调整和变化。同时要通过提高现行的环保税税率，淘汰部分高污染企业，促使企业自发转型升级或进行技术革新。

同时，环境保护税应实行差别税率，税率不应过度统一，应根据气候条件、人口密度、经济发展水平以及对环境清洁的需求程度，在不同地区确定不同的税率。另一方面继续提高税率，使环境保护税和资源价格直接挂钩，通过价格机制反映出环境保护的重要性，促使企业主动节能降耗。

第二，进行税制改革，改变税收优惠方向。

想要增强企业的环保意识，就要提高企业购买环保设备的积极性，引导并鼓励企业加大固定资产投入，采用加速折旧措施淘汰落后产能，加速更新设备，加大环保投入。大型煤炭、化工等企业在其购置的消烟除尘、处理三废方面的环境保护设备，应纳入增值税抵扣范围。同时，加大对企业治理污染的扶持力度，对企业购置用于环境保护、节能节水、安全生产等专用设备的，在企业所得税方面，加大投资额的抵免幅度，结转抵免的纳税年度由五年延长至十年。

第三，健全配套措施，确保多方面配合。

除了继续加强税务部门与环保部门的协作，还要求税务机关与工商部门，卫生许可部门加大在环保方面合作，多方定期推送数据，同时实施严格的排污许可证制度。细化排污许可证的范围和规定，赋予税务部门对未领取或者超期的排污许可证企业给予警告、罚款乃至责令停业整改的权限。

另外，还要加强与财政部门的配合，地方财政部门应负责环境保护税收入的分配和管理。要保证环保税收资金用于生态破坏的补偿和环境保护，对投资于环保项目诸如城市废水和垃圾处理厂之类的科技环保企业，要加大财政扶持力度，在制定财政政策时应当更多倾向于环保维护，同时要规范和完善环保资金的审批和拨付程序，切实履行监督义务。

第四，参照消费税征收特点，正确引导企业生产方向，调节供求关系。

部分环境保护税征税对象应从需求企业角度考虑，，而不应完全是从生产企业出发，对那些购买，使用高污染产品的企业或者与高污染企业有经济往来的企业，都应纳入环境保护税征税对象的参考范围，从而对排污企业进行双向制衡与约束。

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