马智利 魏东

摘要：从宅基地使用权、房屋及附属设施所有权、宅基地发展权三个方面入手，简述了宅基地住房券价格补偿包括的主要内容，提出了宅基地住房券的价格补偿模型，以期保障农业转移人口的土地权益.为其在城镇地区生存提供资金保障。

关键词：宅基地住房券;价格补偿;宅基地发展权;测算模型;机制研究

中图分类号：F293 文献标识码：A

文章编号：1001-9138-（2019）10-0043-48 收稿日期：2019-08-25

1引言

目前我国城镇化进程正处于中期加速阶段，随着工业化、信息化和城镇化的进行，人口不断由农村流向城市，使得城镇地区的建设用地需求逐渐增大。但是由于土地资源总量有限，中央政府实行了严格的建设用地总量控制和土地用途管制制度。2015年到2018年4年时间内，土地供应指标由770万亩减少到580万亩。其中2017年国土资源部下达的600万亩城市建设用地指标只有约60万亩用于城市房地产开发工作，城市建设用地指标十分匮乏。与此同时，城市建设用地需求的增加不可避免要将更多的农业用地、耕地转换为建设用地。据统计，改革开放以来国家耕地逐年减少，1980年国家耕地面积为23亿亩，而到2016年时国家耕地面积仅剩20.24亿亩。在城市建设用地指标短缺，耕地面积递减的严峻形势下，我国大量的农村闲置宅基地为城镇化提供了一条新的出路。一方面，产业结构不断转型升级带动农村富余劳动力进入城镇从事非农工作，农村地区宅基地大量闲置。另一方面，土地利用监管机制的缺位及村庄规划体系的缺失，导致农村宅基地面积严重超标、“一宅多户”等问题突出。按当前农村居民人均建设用地220平方米、城市居民人均建设用地100平方米的标准计算，如果有1亿的农业转移人口选择退出宅基地，将节约出1.2万平方公里的土地。可以看出，农村宅基地具有十分巨大的整理潜力。通过建立宅基地住房券制度可以集约利用宅基地，鼓励农业转移人口退出宅基地从而建立“地随人走”的供地机制，在耕地面积不减少的情况下为城镇化腾出更多建设用地指标。

目前关于宅基地住房券的研究主要集中在概念、产生背景、交易制度等问题上，针对宅基地住房券价格补偿机制的研究较少，同领域的宅基地退出补偿研究也主要集中在理论层面，具体补偿缺乏统一的标准。本文基于现有宅基地住房券的相关理论，以保障农业转移人口权益为基础进行了宅基地住房券的价格补偿机制研究，主要致力于完善宅基地住房券价格补偿体系，为宅基地的退出补偿提供参考。

2宅基地住房券价格补偿机制研究背景

2.1宅基地住房券制度

与我国现行的租房券、房票不同，宅基地住房券是农业转移人口特有的，是农业转移人口用退出宅基地置换城市住房以及城乡建设用地挂钩指标交易的凭证。宅基地住房券的内涵由三部分构成：一是地。农业转移人口自愿申请退出宅基地后，宅基地通过复垦转变为耕地，同时形成建设用地指标流，通过“地地挂钩”转移到城市，增加城市土地供给。二是资金。农业转移人口建设用地指标流转收益被折算成为等价的宅基地住房券基金，可以用于农业转移人口在城市租賃公租房、购买共有产权房和商品房。三是人。农业转移人口退出宅基地后身份由农民转变为市民。

宅基地住房券具有以下特点：一是发放标准统一。宅基地住房券由宅基地退出主体所在市（区）房管局负责统一印刷和统一发放，技术标准规范。二是使用途径单一。与现金补偿、房屋置换补偿一样，住房券作为一种特殊的货币，也是对退宅农户的一种价值补偿，但是只能用于购买城市住房和租赁公租房，不能在市场上流通。三是实名制信息登记。宅基地住房券券面包含核发对象的姓名、身份证号、宅基地所在位置、确权证书登记宅基地面积、宅基地复垦耕地有效面积、券面额度、发放日期、租购房屋的位置、租金和售价等详细信息，加盖房管局公章，并在“住房券”信息管理系统注册登记，严禁住房券转让或者出售。四是全国联网的宅基地住房券信息平台。住房券信息可随时、随地调取，农业转移人口可凭身份证到居住地房管局申请宅地住房券的挂失和补办业务。

宅基地住房券制度的设立可以实现资源的优化配置。一方面，宅基地住房券制度解决了农村大量宅基地闲置的问题，唤醒了农村转移人口的沉睡资产，使得进城农业转移人口获得较大的“一次性”财产性收入;另一方面，在不突破土地所有权制度、土地用途管制制度、用地指标管制制度的前提下增加了城市建设用地指标的供给。

2.2宅基地住房券价格补偿的理论基础

在目前存在的农民退出宅基地的方式中，补偿办法还存在较多问题。首先，现行的补偿标准较低，农民在退出宅基地后生活成本增加，难以维持原有的生活水平。其次，现行的补偿标准和补偿方式基本上都是由政府单方面决定的，并未征求农民的意见，农民享受不到应有的权益。宅基地退出过程中农民享有的权益包括经济权益、社会权益和政治权益三个方面。其中，经济权益指宅基地的所有权、房屋及附属设施的所有权以及入市流转利用的土地发展权等。社会权益指农业转移人口享有依附于土地的住房、就业、养老保障等基本福利政策。政治权益是指农业转移人口作为村集体的一员享有对宅基地退出工作的知情权、参与权和选择权等。农业转移人口享有的权益构成，如图1所示。

在以上三种权益中，政治权益是一种无形的价值，在宅基地退出过程中体现。社会权益虽然在一定程度上可以量化，但无论选择转移还是留在农村，该项权益始终伴随着农业转移人口。为保障这种权益，政府应该充分考虑农业转移人口退出宅基地后所面临的生存问题，完善相关配套保障机制，将就业帮扶和养老、医疗等各项社会保障落实到位，使退宅农民在进入城镇后享有与城镇居民平等的各项权利。在城乡建设用地挂钩的背景下，宅基地由生产资料保障功能开始向资产性功能转变，农业转移人口的经济权益在市场作用下得以显化。因此，本文将从农业转移人口的经济权益人手建立宅基地住房券的价格补偿机制。

3宅基地住房券价格补偿机制设计

3.1宅基地使用权价值补偿

宅基地作为农业转移人口的居住保障，当农业转移人口退出宅基地时应该获得宅基地使用权补偿。鉴于国家对城市住房的保障制度和农村宅基地对农业转移人口的住房保障的指导思想相同，宅基地使用权的价值类似于城市最低住房保障政策。结合现有的研究成果，采用“等价替代”的思想来衡量宅基地使用权的价值，以城镇低收入家庭廉租房的租赁补贴为依据来衡量宅基地使用权的价值，其测算模型如下：

其中，V1表示单位面积宅基地使用权的价值（元/平方米），α1表示人均每月单位面积租房补贴（元/人*月），N1表示人均廉租房面积，P1表示人均年租赁住房补贴（元/人*年），r表示资本还原利率。s1表示该农村地区的宅基地总面积，A1该农村地区的总人口数量。

3.2房屋及附属设施所有权价值补偿

宅基地的复垦需要平整场地和拆除宅基地上的房屋及其附属物，我国《物权法》明确指出宅基地上的房屋和附属设施属于农户私人财产，因此在补偿农业转移人口时，必须考虑地上建筑物的价值。笔者认为，对地上建筑物价值的评估，以前“一刀切”的做法不能满足农民的利益诉求，要以实现农民财产权益为原则，因地制宜。在经济较发达地区，可以在与市场接轨的基础上采用比较法对被拆迁房屋的价值进行评估;在经济欠发达地区，由于市场发育不成熟，可以根据房屋的新旧程度、结构及耐久年限采用重置成本法进行评估，对于一些用途单一的偏远农村宅基地，还应该乘以一定的折减系数，折减系数根据房屋所处具体地理位置以及成新率进行评估确定;在对贫困地区弱势群体的被拆迁房屋进行评估时，应采用政府指导评估法，使房屋价值高于市场价值，帮助农民脱贫致富。需要注意的是，宅基地上房屋的面积以宅基地确权证书上标注的面积为准，针对宅基地附属物的补偿以各地区出台的土地征收附属设施补偿标准进行测算。本研究假设是退出宅基地的农业转移人口来自经济欠发达地区，针对其房屋及附属物的补偿，测算模型如下：

V2=P2*S2*（1-β1）+F

其中，P2表示宅基地单位面积重置价格，S2表示宅基地确权证书上登记的房屋建筑面积，β1为房屋折减系数，F表示附属物的补偿价值，V2为房屋及附属设施所有权的价值。

3.3宅基地发展权价值补偿

宅基地发展权是农业转移人口拥有的一种独立可转移的权利。宅基地住房券在市场上的交易实际上就是土地发展权的转移：农村作为土地发展权的发送区，退出的宅基地被复垦为耕地，土地用途和性质发生转变。还原出来的土地发展权通过指标的形式转移到城市，城市作为土地发展权的接受区，将原来规划用途为农业的土地征收为建设用地，获得高于之前土地开发强度的权益，如图2所示。

笔者认为，与单纯的作为生产生活资料的土地用途改变而发生的权利转移不同，在指标转移过程中，土地发展权有两种表现形式：一是权利发送区的土地性质发生变化，这一部分土地发展权称为宅基地发展权;二是城市土地用途改变、价值增加，这一部分土地发展权称为市地发展权。本文主要研究宅基地发展权的价值，对于市地发展权的价格可在土地出让过程中由市场交易机制确定。

根据前文对宅基地的描述，将宅基地发展权的转移看作是宅基地住房券价格的一部分，建立的宅基地发展权价值评估模型如下：

V3=P-VG-C1-G2

式中，c1为政府对原有建设用地进行复垦过程中产生的成本，C2为土地验收合格后在农村土地交易所进行用地指标交易产生的交易成本，VG为宅基地作为耕地时的价值，P为宅基地住房券在市场交易后形土地交易价格，上述指标在实际计算过程中均采用单位面积价格计算。

对于耕种者而言，耕地的价值主要表现为产出农产品所带来的经济效益，耕地经济价值补偿一般以耕地产出农产品的市场价值进行补偿。目前对于耕地产出价值的评估方法主要有市场比较法、基准地价修正法、收益还原法等。而耕地主要通过种植产生效益，收益的好坏决定耕地价值的大小。因此，本文主要采取收益还原法来进行研究。收益还原法是指在对比该地区同类地块产出收益及费用的基础上，将待估耕地的预期年净收益以一定的折现率还原为评价时的耕地总收益。计算公式为：

其中，r为折现率，可以按照社会时间偏好率和资本机会成本的加权平均数来确定，R表示单位面积耕地的年净收益。n表示耕种期限。

3.4宅基地住房券的价值测算

由前文所述可知，宅基地使用权的补偿主要是为了保障农业转移人口的居住权，使农业转移人口进入城市后享有同等于城市居民的住房补贴待遇，因此农户应该获得宅基地使用权的全部价值补偿;由于地上房屋及附属物是农户的财产，农户应该获得宅基地所有权的全部价值补偿;转移的宅基地发展权的价值是在指标交易过程中形成的增值收益，目前我国并没有设立土地发展权制度，也并未明确规定土地发展权的归属对象。但是我国《宪法》明确规定城市土地归国家所有、农村土地归集体所有，土地发展权作为从土地所有权中分离出来的一项重要权利，不管是从保护土地所有权的完整性还是保障农民利益的角度来看，农村土地发展权都应归属于农业转移人口和农村集体经济组织。因此，宅基地发展权的价值补偿由村集体和农业转移人口共同分享，宅基地价值的实现途径，如图3所示。

宅基地的价格是确定宅基地住房券券面价值的依据，但是宅基地的价值并不完全等于宅基地住房券的券面价值，因为转移的宅基地发展权价值并不完全属于农业转移人口。宅基地发展权收益的形成过程，如图4所示。

综上，宅基地住房券的券面价值VO=V1*s+V2+V3*S*β2，V1、V2、V3的含义与前文相同，β2表示宅基地住房券交易模式下农业转移人口获得的收益比例系数β2，S表示复垦耕地的面积。为了确定VO需要确定农业转移人口获得的收益比例系数β2。本研究按贡献分配的原则初步确定宅基地流转过程中的收益比例系数β2。在宅基地退出流转的过程中，农业转移人口放弃了宅基地使用权和房屋所有权形成的土地价值，村集体贡献了其法律上所拥有的土地所有权形成的土地价值。借鉴阮梅洪先生研究宅基地的观点，村集体所拥有的土地所有权的价值可用与该村庄距离最近的城市远郊农地征地的综合地价来表示。因此，农业转移人口的收益分配系数β2为：

式中，VO表示与该村庄距离最近的城市远郊农地征地的综合地价，其他代号含义与前文相同。

4结语

宅基地住房券制度是完善資源优化配置、解决城市用地供求失衡的关键所在，对促进城乡协调发展以及国家从实施供给侧的结构性改革具有重要意义。本文依据“谁贡献，谁受益”的原则构建出宅基地住房券的价格测算模型。然而在完善宅基地住房券价格体系的过程中仍然面临一些问题：一是宅基地确权是宅基地复垦以及进行宅基地价格测算的前提。政府应尽快完善宅基地的确权机制，合理地解决面积超标、“一宅多户”等问题。二是因为不同农户所处环境条件存在差异，导致其面临的退出宅基地所带来的风险也不尽相同。在实践过程中还需根据实际情况对退出宅基地的农民进行适当补偿，因地制宜。三是宅基地住房券的价格形成受市场和政府政策的影响，本模型可为地方政府建立宅基地住房券价格补偿标准提供参考，但是在实践过程中的可行性还值得进一步研究。